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第十七章 國家情報機構管理與指導 總統、國家安全委員會和總統情報顧問委員會

第十七章 國家情報機構管理與指導

第二次世界大戰期間,美國首次建立了國家級別的情報機構——戰略情報局(Office of Strategic Services),在此之前,儘管美國陸軍部和海軍部都從事經聯邦政府授權開展的情報活動,但這些活動都只是由各個部門自主開展,聽受所屬部門領導指揮,從事情報活動的部門並沒有統一的管理機構。
二戰結束后,隨著中央情報主任的出現,以及國家安全委員會(NSC, National Security Council)和中央情報局兩個部門的設立,情報活動的層級也正式由各部門擴展到國家層面。美國總統負責發布行政命令以指導情報活動的開展,還負責審批敏感的情報搜集任務和秘密行動。國家安全委員會負責發布指令,指導情報活動的實施。中央情報主任被賦予重要職責——代表總統和國家領導整個美國情報界,但沒有命令的權利。
為完成這項任務,中央情報主任建立了包括不同機構、理事會、委員會等在內的一整套運作方式,還有權力向所有情報活動發出指令,這使得中央情報局以及整個情報系統的所有部門都要聽令于中央情報主任。中央情報主任(DCI)還直接管理著幾個肩負重大國家使命的機構,例如美國國家情報委員會(NIC, National Intelligence Council)、恐怖主義威脅情報整合中心(TTIC, Terrorist Threat Integration Center)以及美國國家反恐怖主義中心(NCC, National Counterterrorism Center)。此外,中央情報主任還對美國國家偵查局和美國國家安全局等機構的活動有相當大的發言權,但並不擁有直接控制權。
之後,受「9·11事件」以及《「9·11事件」調查委員會調查報告》的影響,中央情報主任的職位被廢除,取而代之的是擁有更大權力的國家情報總監——但國家情報總監並不負責掌管中央情報局。原本中央情報主任下屬的人員許多都直接調動到國家情報總監麾下工作,剩下的人都另尋他路了。與此同時,總統和國家安全委員會仍然擁有對情報活動的指揮權。

總統、國家安全委員會和總統情報顧問委員會

國家安全委員會情報事務指令第六條「信號情報」一直被作為美國國家安全局的綱領性文件。這份1972年2月份出版的文件明確了信號情報活動的本質,並指導國家安全局局長遵照中央情報主任和美國情報委員會(United States Intelligence Board)的指令,樹立明確目標並嚴格遵守工作要求和工作優先等級。這項指令還授權國家安全局局長「可以直接向任何參与信號情報活動的單位或個人分配工作任務或發出命令。所有由國家安全局局長在其職權範圍內發出的命令都是強制性的,僅在國防部長上訴要求撤回時才有可能發生變更。」
美國總統通過發布行政命令和指令來指揮美國的情報活動,國家安全委員會則負責審查和評價美國的情報活動及其成果。
●計劃、審查和評價全部情報活動並負責全部情報資源的分配;
儘管這些指令都僅僅是某一屆政府的產物,但只要不被取消或被下一屆政府的新指令所代替,這些指令都會一直具有效力。在里根政府所發布的眾多國家安全決策指令中,其中至少有9項指令涉及情報事務。1982年1月29日發布的國家安全決策指令第22號令,內容涉及「任命有權要求美國聯邦調查局搜集外國情報的情報官」;1982年7月4日發布的國家安全決策指令第42號令,部分內容則涉及太空偵察(Space reconnaissance);1983年3月11日發布的國家安全決策指令第84號令「捍衛國家安全信息」,規定了全新的安全審查要求——該審查要求主要針對能夠接觸密碼詞(code word)信息的人員;1985年1月18日發布的國家安全決策指令第159號令規定了「秘密行動計劃的批准與協調程序」;1985年11月1日,國家安全決策指令第196號令發布,題目為「反情報/反制行動實施特遣隊」(counterintelligence/countermeasure implementation task force);1985年11月24日發布了國家安全決策指令第204號令——「美國情報搜集任務批准權的讓渡」。
國家安全委員會情報事務指令第三條是「情報搜集工作的協調配合」,該條規定:(1)美國國務院應負責幫助搜集世界所有國家的政治和社會情報以及「自由世界」國家的經濟情九-九-藏-書報;(2)美國國防部負責搜集與國防部及其下設機構有關的軍事情報和科學技術情報;(3)中央情報局負責搜集經濟和科學技術情報以及為開展中央情報局工作而需要獲取的任何情報。實際上,這一條款意味著中央情報局將在很大程度上參与政治情報和軍事情報的搜集,尤其是那些具有戰略意義的情報。此外,整個情報系統的各個機構都有義務搜集與原子能有關的情報。
國家安全委員會情報事務指令第一條還規定:(1)要求中央情報主任制定並向美國行政管理和預算局(OMB)提供一份整理完好的預算方案;(2)批准中央情報主任指令,將其作為實施美國國家安全委員會情報事務指令的一種方式;(3)指導中央情報主任保護情報資源和情報活動方法。
國家安全委員會情報事務指令第二條是「公開行動的相互協調」。該條指令規定:(1)中央情報主任有責任制定計劃,力求充分發揮各個政府部門公開搜集情報和上報情報的能力;(2)出於為全體人員共同的考慮,中央情報局有責任實施無線電廣播信號監控。美國國務院也應開展公開渠道的政治、社會、經濟、科技情報搜集活動。
國家安全指令在喬治·H·W·布希政府時期設立,在這些指令中,涉及情報事務的包括:1989年2月發布的國家安全指令「美國太空政策」;1990年8月發布的國家安全指令直接策劃了在伊拉克的一次秘密行動;1990年10月5日發布的國家安全指令第47號令「反情報和安全事務對策」;1991年10月21日發布的國家安全指令第63號令「單一領域背景調查」(Single Scope Background Investigations);1992年3月30日發布的國家安全指令(NSDs)第67號令——「1992年至2005年的美國情報能力」。柯林頓政府時期,有兩項總統決策指令與情報事務直接相關,分別是:(1)總統決策指令第24號令「美國反情報活動的實效」,該指令的結論來源於在總統評審指令第44號令的要求下執行的一項跨部門審查活動;(2)總統決策指令第35號令,該指令確定了情報需求的優先等級,共劃分為五個不同的等級。
國家安全委員會情報事務指令第七條是「重要情報通訊」(Critical Intelligence Communi九*九*藏*書cation),這條指令使得美國建立起了「要情通訊」體系(CRITIC),它規定了將尤其重要的情報信息在最短的時間內報送給政府高層——包括美國總統——的程序和準則。所謂「重要情報」,可能是一次即將發生的政變(例如1973年發生在智利的推翻總統薩爾瓦多·阿連德的政變),可能是刺殺某個國家的領導人,也可能是像1983年大韓航空007號航班被擊落的那種空難事件。這類重要情報信息可以通過信號情報、人工智慧或圖像情報獲得。國家安全局的目標便是在重要事件發生之前將一份相關的「要情通訊」情報放到總統的辦公桌上。
●根據總統和情報使用者的要求進行情報活動併產生情報成果;
喬治·W·布希政府時期,僅有兩個國家安全總統指令是人們所熟知的,分別是:(1)於2001年5月9日發布的國家安全總統指令第5號令,該指令授權對美國情報界進行了一次全面、徹底的審查;(2)於2003年2月發布的國家安全總統指令第26號令關注「情報信息優先等級」。由國家安全總統指令第5號令所授權的全面審查活動,最終得到了一份長達10頁(頁面上的文字密密麻麻)報告,操刀此份報告的是前任美國國家安全顧問布倫特·斯考克羅夫特(Brent Scowcroft),該報告共分為3部分,分別是「勢在必行的改變」、「政府要求下的行動」和「行動時機的把握」。相比前幾任總統,巴拉克·奧巴馬總統在發布指令方面要保守得多,但也至少有3個指令全部或部分涉及了情報事務:2012年10月發布的未標註密級的總統政策指令第19號令,「對能夠接觸到涉密信息的檢舉者的保護」;2012年10月16日發布的總統政策指令第20號令,標註絕密級的「美國網路作戰戰略」;2014年1月17日發布的總統政策指令第28號令,未標註密級的「信號情報活動」,也正是該指令後來在一定程度上形成了奧巴馬政府對愛德華·斯諾登泄密事件的處理策略。
修改後的第一部分還具體闡述了美國情報系統的各組成部門職能、各組成部門負責人的任務以及涉及情報工作的各行政部門的職責。中央情報局在國家情報總監的指導下開展工作,並按要求「做好美利堅合眾國情報系統與外國政府或國際組織的情報安全部門之間的情報與反間諜活動的實施與協調九-九-藏-書工作」。該命令還規定,美國國務院「應(公開或通過其他有效途徑)搜集涉及美國外交政策和國家安全問題的信息」,美國能源部也「應為情報系統的各部門提供專業的科學技術知識,併發揮分析和研究能力以助力情報工作的開展」。
美國總統還有權發布總統決策和研究指令(presidential decision and study directives),這些指令通常都是機密信息(classified)。里根總統執政在任期間,這些指令被稱為國家安全決策指令(NSDDs, National Security Decision Directives)和國家安全研究指令(NSSDs, National Security Study Directives);喬治·H·W·布希政府時期,這些指令被稱為國家安全指令(NSDs, National Security Directives)和國家安全評審(NSRs, National Security Reviews);隨後在柯林頓總統任職期間,又被稱為總統決策指令(PDDs, Presidential Decision Directives)和總統評審指令(PRDs, Presidential Review Directives);在喬治·W·布希(即小布希)總統上台後,他以「國家安全總統指令」(NSPDs, National Security Presidential Directives)代替了之前的總統決策指令和總統評審指令;自奧巴馬總統上任之後,又恢復了兩項指令的慣例,分別設立了總統政策指令(PPDs, Presidential Policy Directives)和總統研究指令(PSDs, Presidential Research Directives)。
總統發布的最引人注意的與情報活動相關的文件都是一些未加密級的行政命令(unclassified executive orders)。福特總統、卡特總統、里根總統、喬治·W·布希總統均曾經發布這樣的總統行政命令。其中,小布希總統所發布的行政命令是對里根總統發布的「總統行政命令·美利堅合眾國的情報活動」(第12333號總統行https://read.99csw•com政命令,發佈於1981年12月4日)的一次廣泛的修正,該項修正案在《聯邦公報》中共佔用了18頁。

表17.1 1972年2月17日發布的美國國家安全委員會情報事務指令
國家安全委員會情報事務指令第四條是「變節者事務」,該條指令主要涉及變節者叛國的動機、誘因以及中央情報局和其他相關情報機構應當承擔的責任。
當時的情況是,小布希總統下令將里根總統行政命令的第一自然段全部刪掉,並在該行政命令的第一部分內容中任命國家情報總監為情報系統的總負責人,同時還擔任美國總統和國家安全委員會的情報事務的主要顧問。該命令還闡述了國家情報總監的責任與義務,包括為整個情報系統設立主要目標和任務,與外國政府共同制定情報活動和反間諜活動的相關政策,並防止在未經授權的情況下泄露情報來源和情報活動方式。此外,該命令還允許國家情報總監建立職能主管和業務主管制度,並任命美國國家安全局、中央情報局和美國國家地理空間情報局的局長作為他們各自部門的職能主管。該命令還規定,國家情報總監「應監督和管理國家情報計劃(NIP)的預算」,情報系統的各個負責人也「應提供全部項目清單和預算信息以幫助國家情報總監更好地完善美國國家情報計劃的預算安排。」
國家安全委員會情報事務指令第八條是「圖像解讀」,它承襲了美國成像解讀中心的建制,後來又被美國國家地理空間情報局收編,同時也受到了中央情報主任的特別關注。該指令還明確規定,國家國像解讀中心的負責人要由中央情報主任和國防部長共同選擇。
1947年發布的美國國家安全委員會情報事務指令的第一條是「基本的責任與義務」。1972年版的「基本的責任與義務」規定了情報系統負責人的四項主要責任:
●領導並任職于全部涉及情報的諮詢性部門;
●根據預算安排制定對於情報活動的要求,並適當調整和情報活動的優先等級。
其實,在二戰結束后不久,就有了美國國家安全委員會情報事務指令,它對情報活動的各個方面內容幾乎都進行了更加詳盡且系統性的闡述。最初的指令完成之後,它不斷地被修https://read•99csw•com改和完善,直到1972年2月17日被重新發布,這也是現行的全部8個國家安全委員會情報事務指令里最新的版本。20世紀70年代後期,人們一直想要出版一部囊括所有總統政策指令的總集,但沒有人能夠完成。至20世紀80年代,人們考慮使這些指令合乎時代潮流,但後來還是決定通過由中央情報主任指令(內容來自源自美國國家安全委員會情報事務指令)經過修改、豐富而派生出新的指導性文件,而國家安全委員會情報事務指令)一直到現在都沒有被廢除。表17.1列出了該套《美國國家安全委員會情報事務指令》的號碼和名稱。
發布,這也是現行的全部八個國家安全委員會情報事務指令里最新的版本。20世紀70年代後期,人們一直想要出版一部囊括所有總統政策指令的總集,但沒有人能夠完成。至20世紀80年代,人們考慮使這些指令合乎時代潮流,但後來還是決定通過由中央情報主任指令(內容來自源自美國國家安全委員會情報事務指令)經過修改、豐富而派生出新的指導性文件,而國家安全委員會情報事務指令)一直到現在都沒有被廢除。表十七-1列出了該套《美國國家安全委員會情報事務指令》的號碼和名稱。
國家安全委員會情報事務指令第五條是「美國在海外的間諜活動和反間諜活動」,該條指令授權中央情報主任「建立和完善完成任務目標和協調工作所必需的辦事程序(包括對比評估行動的潛在風險與實際價值),此外還要確保敏感的行動要嚴格遵照指令進行。」
美國總統監督和指導情報活動還有另外兩個途徑,一是總統情報諮詢委員會(PIAB),該機構於1956年成立,取代了當時美國總統海外情報活動諮詢委員會(PBCFIA)的作用;二是在總統情報諮詢委員會之後建立的總統海外情報諮詢委員會(PFIA)。2008年,小布希總統發布第13462號總統行政命令,重新命名委員會,通過委員會名稱的改變,突出美國的情報工作既包含國外情報也包含國內情報。該總統行政命令明確指出,總統情報諮詢委員會應當「評價情報搜集、情報分析與預測、反間諜活動以及其他情報活動的質量、數量和適當性」。該命令還建立了美國情報監督委員會(IOB),專門負責向總統揭發那些他們認為涉嫌違法或有違總統行政命令或總統指令的情報活動。2009年11月,奧巴馬總統又對該指令做出了幾處小的修改。