11月7日，關東軍向陸軍中央部發出電報，聲明它要建立的是「與中國本土一切政權完全斷絕關係」的「獨立國」，而對於一切不與中國本部「絕緣」的指示，關東軍「絕對難以接受」。同時關東軍將正式的《滿蒙共和國統治大綱》，上報陸軍中央部，重點批駁了「滿蒙獨立政權論」。它指出，如果不在滿蒙建立「獨立國家」，而只是建立「獨立政權」，若想使該政權聽憑日本擺布，「這不過是一種空想」；從日本的前途考慮，「將滿洲作為日本領土的一部分是最善策」，但如果為了避免國際間的非議，「作為次善策應是建立與中國行政統治完全分離的滿蒙獨立國。」同日，本庄繁也致電參謀總長，說中央部關於建立「獨立政權」的指示，「對於是否與中國西部現政權分離不明確」。16日，參謀次長二宮重治給本庄回函說，首先應建立「滿洲統一的中央政權」，然後再將其導向「獨立國」，如若不然，「急速地將獨立政權導向獨立國，結果會露骨地向國內外暴露我們的野心，在大局上反而是不利的。」這不是一個命令，而是日本軍隊高層軍官間私下交換意見，而其中透出的信息卻再明顯不過，無論「獨立國」還是「獨立政權」，其最終指向是一致的，只是因為對政策執行中的「成本」與「收益」的預期不同，而在實施的步驟上有快慢之分罷了。

這時，在事變之處奉行「不擴大」政策的日本政府，也開始追隨軍部的方針。1ｈｔtpｓ://ｒeａd.9９ｃsw.ｃｏm0月6日，若首相在會同陸、海、外、藏、內、農六相，在商討處理蒙滿問題的方針后，大體肯定了陸軍中央部的意見。

但是反饋回來的消息，卻是陸軍中央部要求關東軍以「最後的決心」貫徹三長官決定的《處理時局方略》，即建立「獨立政權」。關東軍的軍官們實在不明白，老邁的陸軍高官們中了什麼邪。柳條溝成功的冒險，激勵著他們開始了又一輪與陸軍中央的對抗。

早在1931年4月，日本陸軍中央部就制定了一份名曰《昭和六年度形勢判斷》（1931年為日本昭和六年）的文件，提出軍事佔領東北後分三階段實施殖民統治的方案：第一階段，「在滿洲建立取代張學良政權的親日政權」；第二階段，使親日政權從中國主權下分離出來，成為一個「獨立國家」；第三階段，「領有滿洲」，即吞併東北。此後，這個文件成為陸軍中央部滿洲政策的既定方針。

看來陸軍中央的意見是堅決的。於是22日，關東軍參謀長三宅光治把關東軍的參謀們叫到家中，商量對策。陸軍高層的反對，國際間紛至沓來的譴責，國聯也因為中國的投訴，開始著手處理事變案——所有這一切，都使關東軍少壯軍官們感到了壓力，他們也覺得直接「領有滿洲」是不現實的。於是土肥原站了出來，提出一個新的方案——建立以日本人為盟主的「滿蒙五族共和國」。這實際上就是《形勢判斷》中所說的九-九-藏-書第二階段。當時，與會者從「容易收到實際效果」出發，對土肥原的提議基本同意，並擬定了一份名曰《解決滿蒙問題的草案》的文件，主要內容是：「建立受日本支持的，領土包括東北四省（包括熱河）及蒙古，以宣統帝為首領的中國政權」；「新政權」的國防、外交、交通、通信等要害部門，由日本管理；「新政權」的國防、外交方面所需的經費，由新政權負擔；甚至連「新政權」的官員也安排好了：任命熙洽、張海鵬、湯玉麟、于芷山、張景惠五人為鎮守使。

這一天，關東軍在瀋陽又扶植了兩個漢奸組織——闞朝璽、趙欣伯等在瀋陽分別成立了「遼寧四民（指士、農、工、商）臨時維持會」和「東北紳民時局解決方策討論會」。與24日由袁金鎧領導的另一漢奸組織——「奉天地方自治維持委員會」相比，它們很有些不同。24日成立的維持會，只是宣稱自己「維持地方秩序，所有金融、商業，諸事照常，並設警察自衛，擔任治安」，並通過上書關東軍司令部，請求他們留下來維護地方治安的方式，拐彎抹角地表現出自己是一個親日的組織。但28日成立的兩個漢奸組織卻發表了所謂的「獨立宣言」，聲稱「本會不特對張學良設於錦州之政府誓死否認」，對南京國民黨中央政府「亦絕對反對」，只依靠日本「援助」——不但明確表明了脫離中國政府主權管轄的意思，還包含有更深的政治意圖，即關東軍意欲成立脫九_九_藏_書離中國主權的偽政權，實為日後的「滿洲國」製造輿論。

國聯向中國東北派出調查團，這本來是中國在外交上取得的一個勝利，可卻反過來促成了日本軍方達成統一，偽滿洲國的建立只是時間問題。而早在11月19日，溥儀就在日本特務的「保護」下，來到了東北的旅順港。

在解決滿蒙問題的決心上，日本朝野是一致的。但在如何為事變「善後」，即建立一個什麼性質的政權實施統治的問題上，日本關東軍、陸軍中央部和日本政府各持己見。經過反覆爭論，最後互相妥協，由關東軍主導的建立偽滿洲國的方案，成為日本政策的最終選擇。

這一次關東軍決定不再退讓。它一方面通過朝鮮總督宇垣一成和滿鐵總裁田康哉，積極向陸軍中央部和政府遊說，一方面加緊制定「獨立國」的方針、政策和具體方案。10月21日，關東軍國際法顧問松木俠擬定的《滿蒙共和國統治大綱草案》出爐了，它指出：「建立一個獨立的滿蒙國家；這個國家與中國本土斷絕一切關係；表面上由中國人統治，其實權掌握在我方手中；以東北四省和蒙古為其領域。」這裏的描述與後來的偽滿洲國並無二致。關東軍又一次想以既成事實的方式，推動陸軍中央部接受它的方案。

可是，陸軍中央部似乎並沒有理解關東軍做出的讓步以及這種讓步背後郁於他們胸中的怨氣。9月30日，陸軍中央部又制定了一個《關於解決滿蒙問題的方針》，並據此在10月ｒead.９９ｃｓｗ•ｃoｍ8日召開的陸軍三長官（陸軍大臣、參謀總長和教育總監）會議上，制定了《處理時局方策》。這兩個文件提出了一個「獨立政權」的概念，它很接近於關東軍的「獨立國」，但仍將「獨立政權」置於中國主權的名義之下，日本只是背後操縱。

上述「兩條路線的鬥爭」從9月19日就開始了。陸軍中央部的特使建川美次雖然贊同關東軍的軍事行動，可在如何善後的問題上，卻是陸軍中央既定政策的堅決維護者。於是在19日夜裡，板垣征四郎和石原莞爾與建川之間，發生了激烈的爭論。建川指出：「現在是首先實施《形勢判斷》第一階段方案的時期。」板垣和石原則「交相辯駁」，堅持要「領有滿洲」。第二天，建川向關東軍建議：「應推翻東北現政權，建立受日本支持的以宣統帝為盟主的政權。」顯然，這基本上還是《形勢判斷》第一階段的方針。同一天，陸軍中央部也發來指示，表示「由關東軍直接實施軍政是不適當的。」

關東軍卻一如既往地走在了陸軍中央部的前面，他們要求直接實現「領有滿洲」。石原莞爾這位關東軍滿洲政策的總設計師，擬定了一個《關東軍領有滿蒙的計劃》，設想佔領東北后，在長春或哈爾濱設立日本總督府，下設軍政部、民政部等，實施軍政統治，其形式和日本對朝鮮的統治和日本「關東州」的統治形式，頗為類似——這是一種由日本享有最高主權的赤|裸裸的殖民統治。正是有了這種思路，關東軍司令官九_九_藏_書本庄繁才敢於在9月20日直接任命土肥原賢二——一個日本人，出任所謂的奉天市市長，而當日本駐奉天總領事林久治郎勸本庄不要把事情做得太露骨，盡可以找個中國人當市長、日本在後面操控就可以了時，他竟然不予理睬。

這是9月22日、23日的事情。到了28日，建立滿洲國的方案已正式成為關東軍上下的共識，所以，通過漢奸組織為將來的滿洲國大造輿論，就是十分自然的事情。

在蔣介石費盡心思地「節制」民眾情緒的同時，日本方面也在費盡心思地琢磨著——對於大片軍事佔領的土地，應怎樣來實施統治呢？

就這樣，雙方函電交馳，信使往返，就是達不成一致意見。

土肥原的方案是關東軍向日本陸軍中央部妥協的產物。石原莞爾在當天的日記中滿懷悲憤地寫道：「知悉領有滿蒙的方案不為中央和建川少將所同意，終將無法實現。因此，強吞萬斛淚水后，退到滿蒙獨立國的方案。」

可是局勢的發展又幫了關東軍的忙。12月10日，國聯調停事變后的中日關係時遲遲取得不了進展，於是決定派調查團到中國東北進行調查。俗話說「耳聽為虛，眼見為實」，只要調查團到實地一看，日本人在中國東北玩的瞞天過海的把戲，就會徹底穿幫，在這種情勢下，中央部分步實施的「妙計」，反倒真不如關東軍直白的一步到位來得實用。只有率先在中國東北成立「獨立國」，造成既成事實，才能迫使國際社會承認——日本把國聯的弱點看得一清二楚。