在經濟制度轉軌前，俄羅斯住房主要以公有建房為主，而公有建房中又以國家投資為主，私有建房和入股建房所佔比重很小。全國住房改革資金幾乎占國家預算的一半，因此，僅靠國家根本無法解決這一問題，必須向市場過渡，完全改善住房等生活設施需要寄希望于私人資本。因此俄羅斯政府大力發展住房抵押貸款，構建住房抵押貸款再貸款體系。2004年12月底，國家杜馬審議通過了《銀行按揭法》。該法規定，按揭貸款的間接費用將會減少，貸款利率降低1？1.5個百分點。為構建住房抵押貸款再貸款體系，具體實施了三項措施：一是允許銀行發行住房抵押貸款證券，到公開市場上吸納私人投資者的資金，以此增強為公民提供信貸的能力；二是中央銀行降低對商業銀行發行抵押貸款債券的自有資金比例要求，從14%降低到10%；三是成立住房抵押貸款公司，公司的運行機制是購買銀行的不動產抵押貸款的抵押權，以此作為還債保障，發行和出售住房抵押貸款債券（國家提供擔保），獲得資金後為銀行再貸款。2006年國家為住房抵押貸款公司抵押貸款債券提供140億盧布的國家擔保，又為其撥款37億盧布擴大資本，2007年的撥款金額為45億盧布，國家擔保額為160億盧布。因此，自從住房抵押貸款公司成立后，銀行即使在長期資金不足的情況下也可以擴大信貸規模、降低貸款利率和延長貸款期限。除住房抵押貸款外，俄羅斯政府還創建土地抵押貸款融資方式。這種融資方式規定，自然人、法人和市政機構均可以將土地抵押獲得貸款。具體步驟是：擁有土地的自然人或者法人可以將土地抵押獲得貸款，用所獲貸款在該塊土地上建設住房公用設施，之後將這塊已建好公用設施的土地重新估價，獲得新的貸款，再用新的貸款建造房屋主體結構，然後將建好房屋主體結構的土地再重新估價，再次獲得新貸款，用這筆新貸款將房屋建造完畢。

俄羅斯住房產權私有化改革基本上實現了住房私有化綱要的目標。通過改革，國家將足夠數量的住房轉交給私人所有。住房私有化以後，私人住房可以自由轉讓和出售，這就為建立住房市場奠定了基礎，也使得建立房地產市場成為迫切的現實問題。住宅所有制結構的質的變化和住宅資源分配向有償轉換，為俄國內住宅資源的自由流通奠定了基礎，逐漸形成二級住宅市場。

蘇聯解體后，俄羅斯實行私有化改革，向市場經濟過渡。不過，蘇聯時代的很多優惠政策則作為「遺產」得以繼承下來，如免費醫療、免費教育、免費物業管理以及許多行業和階層享受的免費住房、療養和交通等。住房公用事業包括冷熱水、電、氣、取暖、維修、電梯以及垃圾清理等30多項與住房有關的服務。這項費用目前主要由地方財政補貼，居民只需要負擔很少的一部分。儘管這項補貼使地方財政負擔沉重，影響經濟發展，但由於此項改革涉及千家萬戶，因此，為了保障經濟社會轉軌時期居民的基本生活，俄羅斯政府在推進住房公用事業領域的改革時十分慎重。如果住房公用事業費支出在居民家庭總收入中的比重超過一定比例，國家將給予相應補貼。在住房公用事業逐步過渡到所有居民全額交費的同時，政府仍將對低收入居民給予直接補貼。不過，必須承認，住房公用事業改革的滯后是俄羅斯住房制度改革的一大缺陷。httpｓ://rｅad•99ｃｓｗ•ｃoｍ

研究俄羅斯的住房制度，作為鋪墊與說明，就必須對蘇聯的住房制度進行簡單的回顧。在蘇聯時代，住房由國家統一分配，供居民無償使用。在第二次世界大戰中，蘇聯歐洲部分的所有建築幾乎被毀，使得許多人無處棲身，1946年，蘇聯人均住房面積為6平方米。戰後，蘇聯政府把住房建設當作重要大事來抓。從1957年開始，赫魯曉夫政府制定了明確的目標：為每個家庭分配獨立住房，標準是人均9平方米。這一時期建房的基本原則是「簡易經濟」，因而無法顧及外在的美觀和內部的細緻設計。每套住房的面積不大，但獨戶居住，從而結束了幾戶居民合住同一套住房的尷尬狀況。從此開始，蘇聯每年建造的新住宅達200萬平方米。由於這些住房幾乎是按照同一圖紙建成的，所以外表看起來都差不多：多為五六層，像火柴盒一樣直上直下，沒有浮雕和裝飾，建築材料主要是青磚或紅磚。當時西方人把這類住房戲稱為「赫魯曉夫筒子樓」。「赫魯曉夫筒子樓」儘管其外觀缺少裝飾性，在面積和質量上較之西方國家標準略低，但也算設計合理、配套齊全，基本解決了因戰爭破壞而給全國居民帶來的住房短缺問題。到20世紀80年代人均住房面積已增加到12平方米。

自20世紀80年代末我國進行城鎮住房制度改革以來，我國的城鎮住房情況發生了很大的變化。在經歷了對多種模式的試探摸索后，我國城鎮住房制度重新回到計劃加市場的思路上來。

針對個別群體制定了專項扶持政策。俄羅斯政府「國家住房優先項目」給需要住房和需要改善居住條件的年輕家庭提供預算支持。國家可以為他們購買或自建住房支付部分款項，或者為他們的住房抵押貸款支付首付款。能夠獲得支持的家庭是夫妻雙方年齡均未超過30歲，或者有1個或多個子女的單親家庭，並且家長年齡未超過30歲。聯邦預算保障為老戰士和殘疾人提供現成的住房。他們享有《俄聯邦老戰士法》和《俄聯邦殘疾人社會保障法》所規定的權利。為此，2006？2007年國家投入84億盧布，為3.01萬人改善居住條件。此外，對於複員軍人、從拜科努爾遷移出的居民、從北極等地區遷移出來的居民、參与核輻射事故善後處理的人員、強制性移民，國家以住房優惠券方式發放補貼。住房優惠券可以兌現的數額按他們擬購住房當地的市場價格核定。針對這類人群，2010年的擬撥款金額為1330億盧布，也即可以解決13.2萬戶家庭的住房問題。對於如上享受住房優惠的人群，補助標準為：單人家庭33平方米；兩人家庭42平方米；三人家庭或更多人口的家庭，人均18平方米。

住房公用事業改革的滯后一直是俄羅斯住房制度改革的一大缺陷。過去住房公用事業費主要由地方財政補貼，地方財政負擔較重，許多地方政府因而經常拖欠熱力、電力、天然氣等生產企業巨額債務。企業則因缺乏資金被迫停工，造成居民生活困難。此外，因為資金缺乏，房屋和各種管道長年得不到維修，公用設施老化程度嚴重，事故頻發，已經危及居民安全。為改變福利性住房制度中房租與住房實際費用差距過大的現象，普京執政後下決心進行住房公用事業改革，計劃逐步提高居民公用事業收費的繳費比例，從1994年起，5年內讓居民逐步承擔公有住房的全部租金和公共服務費。1994？1995九_九_藏_書年不超過居民家庭收入的10%；1996？1997年不超過15%；從1998年起不超過20%，到2005年讓居民100%承擔公用事業費。但同時規定，如果住房公用事業費支出在居民家庭總收入中的比重超過22%，國家則給予相應補貼。此外，俄羅斯目前正在通過成立業主委員會、引入競爭機制、應用節能技術等方式解決住房公用設施發展滯后問題。據俄聯邦國家統計局統計，2006年俄羅斯住房公用事業費調高了17%，而2007年住房公用事業費又再次調高了14%。新的物業管理機制與福利貨幣化改革使俄羅斯的住房維修與保養付費更趨合理，資金使用效率也大大提高，減少了國家對住房市場的干預，同時也減輕了政府的財政負擔。

而從新中國成立到目前，中國還沒有一個正規的關於住房問題的立法，許多操作依靠階段性文件，不僅產生了特殊的利益群體，同時，在市場化過程中，住房價格波動過大。因此，對中國來講，經過十多年住房的市場化改革，應該到了總結改革經驗教訓，並對住房進行立法改革的階段，只有這樣才能消除地方行政主導住房市場的隨意性、武斷性，保障住房市場在市場化的機制下健康發展。中國只有房地產政策，沒有住房社會政策。「因此，要不要承認居民住房的『社會權利』，並提供有效的保障途徑，對於中國不僅是一個立法問題，同時還是一個執政理念的問題，這個問題在根本上關係到中國整體市場經濟體制建設的模式與社會改革的方向。」通過立法手段，加大對地方政府的硬約束和穩定資金來源，成為未來住房保障建設的一個關鍵。確定各階段保障性住房的量化指標、資金來源和資金數額對本階段住房保障改革具有重要意義。詳細的保障性住房的量化指標、資金來源和資金數額是保障性住房建設的根本，兵馬未動，糧草先行即這個道理。其次，重視住房社會政策在社會改革過程中的緩衝作用。

2005年4月25日，俄羅斯時任總統普京在向議會提交的國情咨文中說：俄羅斯已經基本實現了公有住房私有化。「如果我們把1997？2003年的住房增量加總，那麼，在2.276億平方米新建住房中，私有住房佔1.429億平方米，比重為62.79%。俄住房私有化程度已經接近西方發達國家的水平。」至此，俄羅斯基本上完成了住房私有化的既定改革任務。

隨後，蘇聯政府相繼建造了越來越多的住房，其質量也逐步提高，較好地改善了居民的居住條件。勃列日涅夫執政時期開始實行國家和私人共同出資的合作建房機制，即房屋住戶提供部分資金，以彌補國家建房費用的不足，住房的維修養護費仍由國家承擔。戈爾巴喬夫改革時期開展了全蘇優秀建設者競賽，用增加新建住房層數的辦法來加速住房問題的解決。但是結果並不理想，導致了建築工期延長和建設費用的增加。

另外，還有專項法律分別對傷殘人、退役軍人和低收入者等其他特定群體的住房問題做出了規定。

政策的傾斜使居民私人出資或藉助于銀行貸款興建的私有建房不斷增加。2003年通過私建形式興建的住房面積占當年住房建設總面積的41.6%，入股建房佔1.4%，公有建房為57%，較1991年的公有住房84.2%的佔有率有大幅下降。而據俄羅斯聯邦國家統計局公布的數字顯示，2007年前三個季度read.99csw.com，俄新建住房37.5萬套，總面積為3400萬平方米（居住面積），同比增長31%，遠高於2006年前三季度11%的增幅。在這些新建的住房中就有49%屬於私有建房。由此可見，俄羅斯住房投資的市場化程度日益提高，私人投資正逐步成為住房投資的主力軍。

俄羅斯的住房產權制度改革主要是改變原來以公有製為主的住房所有制，實行公有住房私有化。俄羅斯政府陸續通過或頒布的眾多有關住房制度改革的法律、法令和條例，涉及住房制度的各個方面，其基本目標就是要逐步實行以公有住房私有化為中心的住房制度改革，最終建立起符合市場經濟要求的住宅和不動產流通市場，建立起有利於住房在市場上流通，從而有利於不斷改善公民居住條件的、以私有住房為主的住房所有制結構。1991年6月，葉利欽政府頒布《俄羅斯聯邦住房私有化法》；后又於1992年5月和1993年11月頒布了《關於聯邦住房原則》法律草案和《俄羅斯境內住宅資源無償私有化示範條例》。一系列法律法規詳細規定了公民參与住房私有化的條件、範圍、權利和義務。通過以上法律法規，確定了俄羅斯住房私有化的基本原則：公民有購買私房權，其數量、面積和費用均不受限制；私有者可按自己的意願佔有、使用和支配住房；公有住房的私有化按自願、無償和一次性付款的三原則來進行，公房按統一標準免費轉歸居民，超標部分則需自己購買；免費轉歸居民的住房面積按俄羅斯人均住房面積確定，不得少於每人18平方米，特殊條件下可按住房的使用性能再向每戶提供9平方米，超標部分按一次性或分期進行付款。1995年俄羅斯又通過了《保障每個家庭擁有獨立單元房或獨棟住房計劃》。葉利欽連任總統的1996年，俄羅斯又推出了《自有住房計劃》，並開始大量拆除赫魯曉夫時期建造的五層樓，翻建高層建築。1997年4月，葉利欽簽署《住房公用事業改革》總統令，開始實行住房公用事業改革。截至1997年俄羅斯公有住房私有化比重達到53%。按政府計劃，2001年前公有住房私有化比重達到65%？70%。

世界各國政府無不將保障和改善民生作為一項關係國計民生的重大舉措放在優先的重要位置，保障和改善民生也是構建社會主義和諧社會的關鍵所在。住房制度的改革的成敗是保障和改善民生的關鍵所在。如何完善住房調控政策，提高城鄉居民住房保障水平是當今社會各界都關心的話題，俄羅斯與中國同屬經濟轉型國家，有著極為相似的房改條件，對俄羅斯住房制度的變遷進行研究，對中國更好地解決住房問題具有重要的借鑒意義。

為幫助百姓解決住房問題，在俄時任總統普京的提議下，俄羅斯2006年出台了經濟適用房國家專項計劃：國家撥專款保障軍人住房，為年輕家庭提供各種優惠，提供按揭貸款的銀行數量也不斷增加。在俄羅斯國家長期發展構想的修訂方案中，納入了建立社會廉租房保障措施的有效體系。其中規定：根據排號人的租房合同提供住房保障，並向離職軍人和退伍軍人發放住房證明。另外，俄羅斯還專門撥款為青年專家建設經濟適用房，這一政策得到了許多年輕人的熱烈歡迎。例如，濱海邊疆區2006年預算共撥款3億盧布用於實施年輕家庭住房計劃。從計劃實施之日起，濱海邊疆區預算陸續撥出10億多盧布用於建造和購買住房。濱海邊疆區年輕家庭住房計劃九_九_藏_書第二階段從2007年起開始實施，計劃持續至2010年。而為了使住房和公共事業部門適應新時期的工作，哈巴羅夫斯克邊疆區制定了2010年前住房和公共事業發展戰略。該戰略確定了住房和公共事業的優先發展方向以及提高服務質量的途徑和方法，構建可調節的服務市場，建立哈巴羅夫斯克邊疆區住房改造撥款激勵和來源體系。

俄羅斯對其住房制度進行改革后，其住房所有制結構發生了根本變化，私人住房比重大大提高；住房建設結構也發生了很大變化，非國家建房的比重上升；住房建設速度加快。儘管近幾年俄羅斯住房價格不斷上漲，住房價格上漲的速度也困擾著俄羅斯居民，但是，俄羅斯政府已經進一步加大國家宏觀調控的力度，增加住房的供應量，以控制房價過快上漲對居民生活帶來的不利影響。

針對住房領域存在的這些問題，普京總統在2004年國情咨文中特彆強調了住房問題，並在其第二任期開始實施住房制度改革計劃。普京時期住房制度改革的基本目標和基本方針包括在《住房改革法》和《2002？2010年俄聯邦住房目標綱要》中。其住房政策的主要目標：一是存量住房數量在2004年28.5億平方米的基礎上增加一倍；二是將人均住房面積從2004年的19.7平方米增加到40平方米。住房政策採取兩種運行機制：一是實行計劃機制，即國家依法保障低收入家庭和享受住房優惠階層的住房，具體實施步驟就是「住房國家優先項目」；二是促進住房市場機制運行，即創造條件保障國家計劃機制外的居民利用抵押貸款和自有資金改善居住條件。

蘇聯解體后，俄羅斯推行大規模的住房制度改革，目標是向市場化住房制度過渡。住房制度主要包括住房產權制度、住房供給分配製度以及福利房制度等。

隨著住房制度改革的深入，住房分配與消費制度開始向市場分配、市場價格消費轉變。俄羅斯《2002？2010年俄聯邦解決住房問題提綱》就在取消部門壟斷、引進競爭機制、建立吸引國內外資金機制、節約資源並鼓勵向集約資源領域投資、改變住房公共服務事業與消費者之間的契約關係等方面進行了深入的改革。

最後，強調政府社會責任，加強對房地產業的宏觀調控。俄羅斯住房社會政策的一個鮮明特點是，加大聯邦和地方預算對住房事業的支持，由完全依靠市場轉變為將國家宏觀調控與市場自發調節這兩個因素有機結合。政府既是住房市場規則的制定者，也是住房市場的主體。政府則將市場機製作為履行其社會公共責任的手段。

俄羅斯十幾年的住房制度改革證明，住房的私有化、多樣化與住房供給、分配製度的改革是密不可分的，同時，這也是住房制度走向完善的一個必要制度保證。我國的住房制度改革具也應允許多種所有制形式的住房存在，允許其按照一定的法律規範進行產權交易。只有這樣，一個高效的住房制度才可能形成。

俄羅斯近10多年來的住房制度改革與住房社會政策實施的歷程給中國以深刻的啟示。以基本國情與人民需要出發，中國各級政府在黨中央的領導下一定能帶領全國人民實現住房制度改革read.99csw.com的目標。

中國政府高度重視解決城市居民住房問題，始終把改善群眾居住條件作為城市住房制度改革和房地產業發展的根本目的。不論是「住有所居」的表述，還是「居者有其屋」的闡述，都表明黨和政府已將這個關係民生的重大社會問題擺在了非常重要的位置上。中國應該堅持從人多地少的基本國情出發，建立科學合理的住房建設和消費模式，堅持正確發揮政府和市場的作用，建立和完善市場調節和政府保障相結合的住房社會政策體系。

回顧俄羅斯住房市場的發展過程，對於轉型國家最大的借鑒是，在轉型過程中，必須設置有效的「緩衝區」。這個「緩衝區」的市場化步伐或許不是很快，如同俄羅斯住房市場從1992年到今天還沒有特別明顯的變化，但這個「緩衝區」的根本價值則推動了其他領域快速的改革，缺乏這個改革「緩衝區」的存在，也許看似建立了所謂的市場經濟體制，但社會矛盾的併發可能會加大後期彌補成本。俄羅斯在住房與公共服務市場改革的經驗已經證明，並不存在嚴格意義上的所謂「休克療法」，而所謂激進改革即使在其他領域存在，那麼其成功的基礎也是因為，在涉及社會領域的改革中，保持原有制度基礎基本穩定。住房制度和住房社會政策不僅是一項經濟制度，同時也是一個重要的民生問題，它直接關係到社會和諧、居民生活水平的提高與生活質量的改善。俄時任總統普京曾表示，為了保證俄羅斯有活力的、超前的發展，現在需要積極向新的高質量社會政策和社會發展政策過渡。俄羅斯在進行住房制度改革過程中十分重視住房社會政策在其社會改革過程中所發揮的緩衝作用，這個經驗對於中國在住房、教育和醫療等領域實施的改革具有很大的啟示。

所謂住房供給制度，是指住房的開發建設、維修以及住房的提供體系；分配製度，是指住房所有者讓渡給新的所有者或使用者的渠道以及對住房的使用方式。轉軌前，俄羅斯實行的是一種帶有一定福利性質的住房分配製度。政府直接參与住房的建設、分配、維修，實行住房無償分配、高補貼、低房租的住房政策。在這種制度中，住房實質上是被當作一種福利品加以平均分配。

首先，政府應注重法制建設，為住房政策提供堅實的法律基礎。

儘管經濟社會轉軌初期的「休克療法」使得俄羅斯元氣大傷，但是俄羅斯政府並沒有在法律上放棄包括公民住房在內的廣泛社會義務。俄羅斯《憲法》規定：每個公民擁有獲得住房的權利，聯邦和地方政府支持建房，為公民實現住房權創造條件。2004年12月俄羅斯國家杜馬通過的《住房法》則規定了政府住房政策的基本方向，表明了政府在解決住房問題中的主體地位，具體體現了政府的憲法義務。

2004年俄羅斯人均居住面積已增加到19.7平方米，但低收入居民住房難問題仍未得到徹底解決。俄羅斯住房市場存在諸多問題。主要是大多數人需要住房，但是卻沒有購買能力；現有住房建設數量不能滿足居民的需求；缺乏有效運行的長期住房信貸體系；尚未制定出有關土地出讓和將土地劃歸住房用地的有效辦法；市政機構缺乏住房用地和城市建設規劃；住房公用基礎設施老化程度嚴重；社會保障型住房的建造速度緩慢；建築文件審批程序複雜；住房買賣中陷阱較多，當事人利益不能得到有效保障；住房價格持續上漲；等等。