這一規定強調，領導幹部有「思想政治素質方面存在突出問題的；組織領導能力差，明顯不能勝任現職的」等10種情形之一的，即可認定為不稱職。

「按照上述原則要求，在黨的代表大會尚未實行常任制的情況下，對各級黨的代表大會所選舉產生的委員會委員，就很難實行嚴格意義上的罷免，這也給黨內罷免制度的實施帶來難度。」許耀桐說。

從更深層次來看，許耀桐還特別指出，罷免或撤換制度實施的最大難點，是黨的代表大會尚未實行常任制。「罷免或撤換制度是民主選舉制度的重要構成，官員是按什麼程序選任，就必須通過同樣的程序來罷免其職務。」

在記者的採訪過程中，多位黨員幹部也表達了與其類似的看法和擔憂。

2005年9月，深圳市出台的《中共深圳市委實施〈中國共產黨黨內監督條例（試行）〉試行辦法》也明確規定：「黨員認為黨員領導幹部不稱職的，可以書面形式署真實姓名向其所在單位黨組織或上一級黨組織提出有事實依據的罷免或撤換要求。」

黨內罷免或撤換制度試點，表明用權力來監督制約權力的做法，在黨內已得到一定程度的認可。

「黨內民主包括民主選舉和民主罷免兩個重要環節。」黃小勇認為，「長期以來，公眾對黨內民主的理解，普遍存在一定的片面性，即忽視了民主罷免，而比較重視和強調民主選舉。選舉權和罷免權是民主權利不可或缺的要素。」

「有效的激勵還要有必要的獎勵。比如，可以在黨內製度中規定，敢於監督或將成為職務晉陞、獲得表彰或加薪的重要因素等。」任建明說。

但記者致電或實地採訪時卻發現，各地對實施黨內罷免或撤換制度的進展和成效，始終保持著出人意料的「低調」。比如，杭州市委紀委研究室相關負責人表示：「不清楚進展情況。」而瀋陽市紀委相關領導也不接受採訪，並表示「需要中紀委發函，才接受記者採訪」。

2008年11月19日，中共瀋陽市委在關於貫徹落實《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》的實施意見中也提出：「試行地方黨委委員、紀委委員提出罷免或撤換要求處理辦法。」

同樣，監督要付出高昂的成本，這也使不少黨員心存顧慮。比如調查了解被監督對象的問題需要花時間；如果監督要求失實，可能要受到批評或處分等。最關鍵的是，監督的領導級別越高，受到打擊報復的可能性就會越大。

該文件還指出：「黨員向黨組織提出罷免或撤換黨read.99csw.com員領導幹部要求應當嚴肅慎重。黨組織對黨員沒有列舉具體事例，不負責任地提出罷免或撤換要求的，應給予批評教育；對捏造事實陷害他人的，應依紀依法追究責任。」

「要求罷免或撤換不稱職幹部」是黨員的一項基本權利，並在《中國共產黨章程》中有明確規定。其所要求的目標，是在黨內實現充分的民主。

2004年2月17日，中央下發《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，首次寫入了「罷免或撤換要求及處理」等法治概念，並作了相應規定。同時，把黨員的這項權利列為黨內十項監督制度之一。

「黨內罷免或撤換制度，是一種在黨內充分行使民主權利的制度。」許耀桐認為，「這一制度有助於實現和發揚黨內民主，在目前現實情況下推動、實行也具有可行性。但將產生極大的反響，因為這項制度能否推行實際上是建立在下級組織包括群眾，對上級組織和領導的民意測驗基礎與信任程度上。」

「根據相關規定，提出罷免或撤換要求，應當以書面形式署真實姓名。」北京某機關一位黨委委員對記者說，「在目前『一把手』權力缺乏約束、配套措施無法跟進的情況下，即使其不稱職，以書面形式署真實姓名提出罷免或撤換要求，需要具有一定的勇氣和無畏的犧牲精神。」

高層顯然已經預見到推行黨內罷免或撤換制度的難度。2007年10月26日，中央紀委向黨的十七大所作的工作報告提出：「未來五年將開展地方黨委委員、紀委委員提出罷免或撤換要求及處理的試點工作。」

而事實上，近年來也有不少黨員通過信訪的途徑，用檢舉控告的方式，對違紀違法或不稱職的幹部提出罷免或撤換要求。

在黃小勇看來，把黨內罷免或撤換制度制度化、機制化，要有改革創新的勇氣和膽略，因為現行的黨的代表大會制度、幹部管理體制等諸多方面，仍存在著與建立這項民主制度的要求不相適應之處。

「黨內罷免或撤換制度，在各級地方委員會和紀律檢查委員會試點，其意義非常深遠。」黃小勇說，「這可為將來過渡到以黨的代表大會代表為主體，甚至以全體黨員為主體的黨內罷免或撤換制度探索經驗、創造條件。」

針對目前存在的問題，李成言建議加快兩方面的配套建設。「一方面要建立對普通黨員權利的保護體系。比如，如何避免舉報者遭到報復，如何對舉報及罷免線索核實查處不受干擾等。另一方面要積極探索和推行黨代會常任制。因為只有代表大會的權力行使日常化、制度化，罷免或撤換制hｔｔps://reaｄ•９９cｓw.cｏｍ度才有基礎。」

1982年9月6日，黨的十二大又將黨員的這一權利，作為黨員「八項權利」之一載入黨章，即黨員「在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的幹部」。這一規定從十二大黨章到十六大黨章都沒有變化。

2005年9月，杭州市出台了黨內監督制度「10+1」配套實施辦法，其中《關於罷免或撤換要求及處理的規定（試行）》就借鑒人大「罷免」經驗，進行了黨內領導幹部罷免或撤換的嘗試。

「在我國自上而下的權力體系下，如果沒有相應的配套改革，罷免或撤換這種自下而上的監督機制，最終只能走向空洞化，流於形式。」深圳市委一位不願意透露姓名的幹部對記者坦言。

據多位知情人士透露，這項中央紀委的試點工作在各地開展得並非順利。由於多數地方缺少付諸實施的具體程序和機制，以及缺乏基本的保障制度，致使這項制度在落實和執行中成為黨內民主的「難中之難」。

「黨內罷免或撤換制度的實施，要貫徹黨員本位的原則，千方百計地調動全體黨員的積極性，使全體黨員都能參与。」李成言認為，「不能把參與人員的範圍僅僅限定在『兩委』委員，而更應尊重黨員主體地位的原則。」在他看來，如果把廣大黨員拒之於外，就會嚴重削弱這項監督制度的有效性。「因為廣大黨員與『兩委』委員相比，必然是貫徹實施這項監督制度的主體力量。」

「為保障黨員的罷免或撤換權利，為了監督制約各級領導幹部，除建立一整套自上而下的監督制約體系外，還需要建立一整套自下而上的監督制約機制。」黃小勇指出，「罷免或撤換制度，便是其中最關鍵的一環。」

最後，被罷免或撤換的「兩委」委員如果不服，是否允許其進行申訴？「諸如此類的情況很多，現在都還不明確。」

有觀察人士認為，這意味著如果這項試點工作取得新突破，中央將會在總結經驗的基礎上，形成一個更系統的、操作性更強的制度向全國推廣，最終成為一種以全體黨員為主體的黨內罷免或撤換制度。

毫無疑問，對黨員的罷免或撤換權利作出規定，是保障黨員的民主權利，也為黨員監督制約領導幹部提供了法規性的保障。

自2005年起，杭州、深圳、瀋陽等多個地方開始進行黨內罷免或撤換制度的試點，探索建立罷免和撤換要求及處理的制度規範、運行機制和保障體制。這項工九_九_藏_書作至今的進展狀況如何？記者為此展開了採訪調查。

「在現實中，罷免或撤換制度執行難度極大。」李成言指出，「這項自下而上的監督制度，涉及黨內選舉、幹部考核評價、黨內權力結構的設置與運行等一系列基礎性和配套性乃至關鍵性的工作。」

清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心主任、北京市紀檢監察學會副會長任建明教授接受記者採訪時說，黨內罷免或撤換制度的實施，應給監督主體以必要的激勵。「有效的激勵是監督責任，特別是失職必究的規定。任何一個地方黨委或紀委，如果其中任何一個委員當期或後來被查出『不稱職』、有違紀或違法行為，同期任職的所有委員都應承擔一定責任。這些責任的規定要具體、可操作。」

據了解，自中央下發《中國共產黨黨內監督條例（試行）》以來，一些地方已在地方委員會和紀律檢查委員會這個層面，嘗試推行黨內罷免或撤換制度。

同時，這一規定還提出：「提起罷免決定的，交由該委員、常委所在的全委會進行審議，並進行無記名投票表決。表決時，必須有2/3以上的委員到會方為有效，超過應到會委員半數同意方為通過。」

2004年9月22日頒布的《中國共產黨黨員權利保障條例》中，把黨員的這一權利規範為「黨員有權向所在黨組織或者上級黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領導幹部職務的要求」。這是在1995年頒布實施的《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》的基礎上修訂而成的。

多位受訪專家認為，建立健全和完善的黨內罷免或撤換制度，是加強黨內民主的重要內容，也是促進黨風廉潔建設的重要措施，值得期待。同時，也應清醒地認識到，這項工作不但有緊迫性，而且極具創新性和挑戰性。

在多位受訪專家看來，目前還存在不少其他制約這項制度推行的因素。比如，對地方黨委委員、紀委委員缺乏獎勵機制，導致其提起罷免或撤換要求的動力不足。相反，不進行監督卻有不少好處，比如好人緣，和其他委員的好關係，等等。

這位黨委委員還直言：「罷免或撤換制度在各級地方委員會和紀律檢查委員會這個層面難以推行，那麼在全體黨員中推行的話，阻力可想而知。很多人寧可採取匿名舉報的方式，因為這樣會少了很多風險和麻煩。」

早在1980年2月29日，黨的十一屆五中全會通過的《關於黨內政治生活的若干準則》就首次作出了規定：「對httｐｓ://ｒｅａd.９9ｃｓｗ•ｃｏm於犯了嚴重錯誤拒不改正或不稱職的幹部，黨員有權建議罷免或撤換。」

2002年11月14日，黨的十六大報告第一次明確指出，「黨內民主是黨的生命」，並且強調，發展社會主義民主，黨內民主必須先行。

「建立黨內罷免或撤換制度，是為了彌補現有的自上而下監督制約方式的不足，並非是讓其取代已有的黨內紀律處分或組織處理方式。」李成言說，「作為黨內民主不可分割的重要組成部分，『罷免或撤換』制度與現有的黨內撤職、免職、調整工作崗位等制度有很大區別。」

在談及上述案例時，中央黨校政法部副教授黃小勇認為，如果黨內有完善而健全的罷免或撤換機制，郭光允就不僅可以通過向上級機關檢舉的方式，還可以通過提出罷免或撤換不稱職領導的方式，來實現監督制約的目的。

「當然，實施黨內罷免或撤換制度會遇到各種困難和問題。」黃小勇指出，「但這不能再作為延緩的理由，而應以實施黨內罷免或撤換制度為動力，加快有關方面改革，進而為這項制度順利實施創造條件。」

不可否認，建立黨內罷免或撤換制度，是黨內民主制度建設的一個「大動作」，涉及黨內幹部選用、管理和監督等諸多方面。這一制度的真正實施，需要黨內幹部制度的一系列改革與之配套。

這表明，中央已從各級地方委員會和紀律檢查委員會這個層面，率先啟動黨內罷免或撤換制度。

「主要區別體現在監督主體的不同。」李成言解釋，「『罷免或撤換』是自下而上的監督制約行為，即由地方黨委委員、地方紀委委員向上級黨組織提出罷免或撤換不稱職幹部的要求。後者是一種自上而下的監督制約行為，即上級或同級黨組織對犯錯誤或不稱職的幹部作出的紀律處分或組織處理。」

該條例規定，黨的地方各級委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會和同級紀委中不稱職的委員、常委；黨的地方各級紀律檢查委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會不稱職的委員、常委。

「很多地方試行的罷免或撤換制度，由於細則沒有規定清楚，導致執行難度加大。」許耀桐認為，具體來看難點有三。首先，什麼才算不稱職？是一般的不稱職，還是嚴重的不稱職？如果是嚴重不稱職，那麼，應到了什麼程度才能被提出罷免或撤換？這本身是很複雜的一件事，更多的是需要下級「兩委」對上級「兩委」，依據其實際工作情況作出正確的判定。

「可以改進黨代會閉會期黨的委九*九*藏*書員會委員、常委的決定方式。」許耀桐建議，「上級黨組織委任下級黨的委員會委員、常委，可以考慮不採取直接任命的方式，而採取上級黨組織提名，下級黨的代表會和委員會表決的方式。」

杭州市出台的《規定》中提出：「如果領導幹部有不稱職行為，市及各區、縣（市）黨委委員、紀委委員，有權向上級黨組織提出，要求罷免和撤換其所在委員會中不稱職的委員、常委。」

最典型的案例是，從1995年起，河北石家莊建委科級幹部郭光允，不斷上訪，與位高權重的原省委書記程維高展開長達8年的鬥爭；其間他被以「投寄匿名信，誹謗省主要領導」的名義勞教兩年，並被開除黨籍、停發工資，甚至兩次險被滅口，最終才使程維高被撤職查辦。

「在我國目前自上而下的權力體系中，要實施這種自下而上的監督機制，無疑會面臨著極大的挑戰。」國家行政學院科研部主任許耀桐教授接受記者採訪時說。

其次，誰來受理和仲裁該不該罷免或撤換？是上級黨委或紀委，還是上級的黨代會，還是黨的專門的某個機構？進行這樣的罷免或撤換要走怎樣的程序、步驟？

許耀桐進一步解釋，如果現在上級「兩委」中的某個領導，他的民意基礎和信任度太低了，而他又堅決不辭職，按照這個制度的要求，他就可以被下級「兩委」提出罷免或撤換。那麼，這就要求民意測驗的工作定期化，並且明確可以被罷免或撤換的指標，而這其中涉及相當大的工作量，也需要各級幹部有充分的心理準備。

「從各地情況來看，都不同程度地在《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的基本框架下，進一步充實和完善了實施細則。」北京大學政府管理學院李成言接受記者採訪時分析認為，「黨內罷免或撤換制度，如果試點取得突破，必然會有力地促進我國執政黨的黨內民主建設。」

但是，長期以來，這一原則規定由於沒形成具體制度付諸實施，以致有些黨員在行使這項權利時，因缺乏制度保障，不同程度地遭到打擊報復。因此，將原則規定上升到制度層面，已迫在眉睫。

但從以往披露的情況來看，因這種要求往往來自黨內的「草根階層」，難以引起上級黨組織的高度重視，並進行調查和處理，而因缺乏制度保障，有些舉報人還遭到被檢舉人打擊報復。

規定指出：「委員書面提出罷免或撤換要求后，有關黨組織將安排專人進行調查核實；根據調查核實的情況，有關黨組織經過集體研究后，作出是否予以罷免或撤換的決定；在作出決定前，必須聽取被要求罷免或撤換的委員、常委本人說明情況和申辯。」