恐怕不會。但值得思考的是，一個適度擺脫了束縛的政府會是什麼樣子。可能看起來就像它們剛成立時的樣子。當年陸軍工程兵團、林務局以及聯邦調查局等優秀的聯邦機構剛創立時，聯邦政府正充斥著政治庇護、集團陰謀以及層出不窮的貪污腐敗。那時，創立一個精英機構也許比今天容易，因為現在的問題是雖然在庇護和腐敗方面問題有所減少，但形式上更加不正式、更複雜。當然，建立優秀機構的關鍵因素一直沒變：機構得由強有力的領導開創，要有能力讓下屬對其忠誠，熟知職責，同時讓大家充滿明確且強有力的使命感，吸引有才幹的工作人員，使他們相信自己正投身於與眾不同的事業中，並不斷地對下屬提出苛刻的要求。

許多行政人員削弱校長的權力，並逼迫教師忙於填寫各種報告，還要把家長、旁聽者、利益集團和報界的抱怨降到最少，在大城市，這種情況尤為突出。老師們個個牢騷滿腹，說自己被當成了機器人而不是專業人員，但他們又不約而同地反對事實上能給自己更大發言權的措施（在安排課程、管理課堂方面）——憑證制、獎勵績優生、開放式註冊、加強校長權威等。諾里斯·霍根斯沒能從亞特蘭大的教育系統得到多少幫助，因為從政治上考慮，額外的資助必須「平等地」分給所有的學校，而不能重點投給那些表現最突出的。

如今，成立新機構的機會不多了，人們能想出來的機構差不多都有了。儘管如此，機構變革的教訓仍然佐證了研究其創立時所得出的結論。

上述這些人，將軍、典獄長、行政人員以及教師並沒有因為這種境遇而意氣用事，正相反，他們在日常工作中正常應對這些激勵因素和壓力。這些激勵因素包括掌控困難局勢的要求，由於使命感不明確，或是根本沒有，這使得局勢難以控制。同時在面對有增無減的外部壓力時，也需要絕不能退縮的態度。當選官員、利益集團、眾多同行、傳播媒介——這些外部集團要求參与並指導機構的運作，還通過制定規章並強迫機構時刻遵循這些規章使自己的要求得以實現。除此以外，經驗、關於過去鬥爭的記憶、同事的期望等習慣性行為模式也限制了新行動的選擇範圍。

第一，領導人必須了解自己所在機構的文化以及它的力量和局限，也就是說，下屬的理念構成了機構的中心任務。如果一個組織的成員普遍接受並非常贊同這一文化，則該組織就有了使命感，這使得領導人可以節約使用稀缺的激勵手段（有些事，即便沒有豐厚回報，人們也願意去做），充滿信心地公布總體目標，因為心裏確信下屬知道如何實現它，並有勇氣承擔責任，因為知道下級的決定會符合高層的期望。

這些步驟就是為了找出到底是什麼在起作用。通過運用這種方法我們發現，在某一條巡邏線上，即便把警車數量增加2倍也不能降低犯罪率；徒步巡邏可以降低人們對犯罪的恐懼，但無法（一般而言）減少犯罪發生率；扣留虐待配偶者比勸解更能減少（在一定時間內）未來發生家庭暴力的行為。我們發現提供收入補貼（相當於反向所得稅）會降低人們的工作熱情，有時還會使家庭解體。我們發現提供專門的就業培訓和幫助，能明顯改善享受福利的母親的就業狀況，但對有犯罪前科的人和被學校開除的人無法奏效。我們也發現住房補貼計劃雖然沒有改變住房的庫存狀況，但提高了貧困家庭的福利待遇。此外，我們還發現靈活的工資和分級制度使海軍研究中心的管理者們獲益匪淺，並且改善了工作氛圍。

要改善現狀，我們就必須減少對政府的管制。既然減少市場制約能增加參与者的創業激|情並創造效益，那麼減少對公共部門的制約也應該能激發它的活力。當然，兩者間存在不同，價格體系和逐利動機給市場設立了規則，而市場之外的領域就不存在這種規則。儘管不確定是否能為公共部門找到替代規則，我還是要提幾個建議。對於這兩類機構，減少制約所導致的結果並不相同，但至少我們應該承認，即便對公務員而言，事無巨細的規章也不會讓他在工作上更有幹勁、更有自豪感或更好地發揮創造力。如果需要證明的話，最好的例子就是絕大多數人都討厭在這種環境里工作：一舉一動都會被人事後批評，任何開創性的建議都會被猜疑，任何一項決定只要存在爭議就會被斥為不正當行為。ｒead•９９cｓｗ•cｏm

在政治環境條件良好的情況下，有才幹的機構領導人會不時地出現，並扭轉局面。這種領導人創設的新機構，能力獨到、有強烈的使命感並能實現廣為社會所看重的目標。陸軍工程兵團、社會保障總署、海軍陸戰隊、林務局、聯邦調查局，以及別的幾個值得一提的機構，在建立后的許多年裡乃至今天，都稱得上是公務部門的精華。這些部門的存在，是駁斥「所有官僚都才智平庸，只會收發文件」這一觀點的活生生的例子。這還只是聯邦政府的例子，再來看地方政府，在學校系統和警察系統里也有許多值得讚賞的組織特徵。

優秀的領導人明白，普通工作人員也能做出敏銳精準又切合實際的判斷，但前提是行動要彼此相關、聯繫緊密。人們天生不易記住很多彼此沒有關聯的事，對相互衝突的任務也不能做到合理平衡。人們希望知道對自己的要求是什麼，在回答這一問題時而不願意被告知說「一方面要這樣，另一方面要那樣」。

上述兩種特性，即規則與開放可以同時存在的事實，肯定會把馬克斯·韋伯嚇一跳，而且會震驚（或者難倒）很多正在研究這個主題的學生。這個國家公共行政上的官僚主義既不像韋伯所希望的那樣合乎理性，且有預見性，又不像他所擔心的那樣機械呆板。它受制於法律，卻沒有過於強權；它保證了參与性，卻沒有滋生腐敗。這種奇怪的局面之所以能存在，部分是因為美國人民的特點和道德觀；他們太隨便、衝動，容易受別人影響，根本沒法做中立的旁觀者，或者像葛擂梗（Gradgrind）那樣，追求利益且感情冷漠。另一部分源於體制的性質：我們憲法體系中最重要的立法部門享有非同尋常的權力，使專家構成的政府一無所有，但藉此公民可抵禦權力濫用。若想做些改變就必須建立一整套完全不同的體制，但為了革除官僚體制的弊端似乎並不值得這麼大動干戈。議會體制越能一貫支持官僚機構，給公眾帶來的官僚主義習氣也就越多。各自為政的美國體制可能使政府混亂，但聯繫緊密的歐洲體制卻使政府龐大臃腫。

枯燥瑣碎的研究工作大概難以滿足一些人的胃口，這些人想為大問題找到圓滿的答案，大問題指的是「我們怎樣才能控制住猖獗的官僚主義？」或者「我們怎樣才能釋放出那些矢志奉獻的公務員的創造才能？」但公共管理並非尋求「圓滿答案」的地方，它只是一個由各種機構組成的世界。這些機構被設計出來的目的，就是讓那些不完美的人通過不盡如人意的程序對付著難以解決的問題。

美國憲政體制最主要的特徵是分權，這加重了前述的許多問題。合眾國的各級政府並沒有被設計成高效率或強有力的政府，而是強調它的包容性和可塑性。這樣安排的人總是設想聯邦政府應該是職權少且權力有限，只要這個設想正確（在一個半世紀的時間里是這樣的），公共行政的質量就不會是一個嚴重的問題，只有那些想通過整治政府來整治社會的改革家（伍德羅·威爾遜大概可算第一位）才不這麼認為。開國元勛們知道，分權會給實施新計劃或者建立新機構造成困難，以至於根本沒有必要考慮它們的管理問題。結果，對於我們應該如何進行行政管理，憲法並沒有做出明確指導。至少在內戰將這個問題擺在我們面前之前，當你談及「行政問題」時，沒有人知道你在說什麼。

第四，用成果來評判組織。本書先前已經闡明，對於什麼是構成政府中有價值的結果的因素，是一個有爭議的問題。不過，即便有了明確的行動標準，立法人和執法人也置之不顧，結果就往往不盡人意。威廉·E.特科特（William E.Turcotte）對兩個州政府進行了比較，觀察它們各自是怎樣監督酒類行業的，其中一個州為管理人員制定了明確標準，另一個州的標準含混不清甚至自相矛盾，結果前者明顯比後者獲利豐厚，而且管理費用也低。

第三，權力分配和資源控制應與承擔的任務相匹配。一般來說，權力下放的最低層級應該是那些所有重要信息都可得到的地方。隨著所處層級的不同，官僚體制也會產生巨大的差異。一個極端的例子是國內收入署和監獄這樣的機構，統一標準和精確控制對其非常重要。大多數情況下，它們遵循由中央制定的嚴格制度。另一個極端例子是公立學校、警察部門、軍隊等組織，因其工作在具體操作上存在的不確定性太大，基層人員必須有（其實如果沒有，他們也會自行行使）辦事自主權。

1940年，德國軍隊打敗了法國軍隊；多年來，得克薩斯州的監獄曾有許多年比密歇根州的監獄管理得好；亞特蘭大的卡弗高中在諾里斯·霍根斯的管理下越來越井井有條。這都是深諳管理之道的行政人員的功勞，他們牢牢把握住核心任務，根據任務恰如其分地分配權力，讓他們的下屬充滿使命感，同時在工作上享有足夠的行動自由。上述三個組織的核心任務各有不同，因此在組織文化和權https://read.99csw.com力架構上也有差異，但有一點是相通的：它們靈活地結合激勵、組織文化和權力架構三種因素，以便貼合任務要求。

如果一個組織必須承擔多種任務，那些並非核心使命的任務就有必要得到特殊呵護。這要求給予下級任務單元自主權（比如為他們提供一套特殊的組織職務），還要設計晉陞路徑，讓承擔非主要任務的具有天賦的工作人員有機會憑能力晉陞到該機構的高級職位。不過，沒有哪一個組織能把龐雜的工作做到盡善盡美，總有一些事情做不到位。碰到這種情況，明智的領導人會將一部分不重要的工作交給別的機構，或為此項任務設立的全新的機構。無論在公立機構還是私營機構，管理有多項使命的龐然大物都有風險，因為領導者的精力是有限的。此外，臃腫的機構很難培育出使命意識，無所不為的代價是結果乏善可陳。控制欲強的官員拒絕把任何工作移交給別人，即使自己絲毫不重視這項工作。這種做法會讓他陷入困境，很快，工作敗績就會引發政治或者組織危機。國務院早就應該擺脫建造使館的雜務，外交官在許多方面是好手，但並不包括監督木工和管道工，應該讓建築部門（陸軍工程兵團或海軍修建大隊）來負責。

可是怎麼能做到既對政府「信任」和「放權」，又保證其負責任呢？如果說鼓勵官僚都「照章辦事」的社會觀念是錯誤的，那麼，放任充滿熱情的人陷入「使命狂熱」之中，讓他們按自己的理解去實現一些模糊的公共目標，問題不也很嚴重嗎？（斯蒂芬·埃默森寫過一篇精彩的報道，提醒人們在某些高度保密的軍事情報部門和秘密行動組織中存在使命狂熱。）細數我們所知的官僚對自主權和制訂規章的政治回報的慾望，可能會為他們找到一個理由，支撐他們自願放棄「控制思維」，轉而採納「履行職責」思維嗎？

官僚們常常抱怨的「立法機關的微觀管理」確實存在。在第十三章中，我們討論武裝部隊時知道，五角大樓必須面對一系列急劇增加的程序，如聽證會、報告、調查、法令修正、預算調整等。但是，總統的微觀管理也出現了驚人增長。赫伯特·考夫曼注意到，半個世紀甚至更早以來，比起機構癱瘓，白宮更害怕機構獨立，因此成倍增加了總統顧問機構和中央管理機構的數目，實行更高級別的審查。一旦你踏上國會或者白宮的控制軌道，接下來它就自己運行了。「不斷出現的限制條件使機構做事更加墨守成規，抱怨也隨之增加，於是更進一步的控制、檢查和清理又開始了。」當論及法院越來越多地處理行政事務時，還能找到更多案例。

向機構灌輸使命意識有好處也有代價，具有強烈使命感的機構很少將精力放在那些與核心使命關係不大的目標上。國務院的外交官不會對使館的安全問題有多大興趣；中央情報局的情報人員對反間諜工作的關注也遠遠不夠；緝毒局的麻醉品專家也不夠重視醫生處方不當的問題；田納西河流域管理局的動力工程師主要考慮提高發電機的效率而不是環境保護；美國空軍的戰鬥機飛行員把航空運輸看作家裡的繼子；在航空母艦上坐鎮指揮的海軍將領對提高掃雷艇地位這件事絲毫不感興趣。

第二，與政治監督者協商，並就哪些是機構必須遵守的核心約束，哪些是可以靈活應對的次要約束達成一致。但老實說，做到這一點幾乎不可能。國會（還有一些州的立法機關）中權力的分散，總統和州長的言而無信，這些即使不從別人那聽說，自己也會有所體會，最後都使我們發現在絕大多數情況下，任何約束在任何時候都是不可違反的。不過，經過努力，我們或許能爭取到一點迴旋餘地。中國湖試驗嘗試了一些不那麼呆板的人事制度，此後，有些機構獲准實行這種制度，並且國會可以擴大實行範圍。開明的國會議員也許能為與中國湖試驗相似的計劃，如採購規章爭取到法律肯定，機構領導人很有必要花時間向議員展示具體該怎麼做。

官員們必須明白，在界定核心使命和列舉任務目標時（無論這樣的目標是否符合核心使命），有許多競爭者在角逐這個界定權。專業出身的具體工作者為機構貢獻了技能，但也帶來了他們的個人偏向，比如律師、經濟學家和工程師觀察世界的方式完全不同。你沒法把他們當工具使用，並要他們在你的使喚下恰如其分地完成任務。布萊克與德克公司（Black and Decker）可能會生產這樣的工具，但哈佛大學和麻省理工學院可不培養這樣的人。同事之間也會設定執行人員應該遵從的期望，特別當後者在危險、無法預測或可能產生衝突的環境里工作的時候。你可以把巡警或學校教師的形象描繪得非常完美，但除非你了解街頭和課堂對職業者的要求，你的構想將始終是一種藝術創作，只能陳列在某種「組織博物館」里。

同樣的分析也適用於公立學校。正如約翰·查布和特里·莫所說，公立和私立學校的區別在於有效控制源不同。私立學校是校長，教會學校是小規模的教區負責人，而在公立學校就得由規模龐大、臃腫不堪的校董事會的官僚來做決定，至少在大城市裡是這樣。當然，這種區別有政治原因，我們完全可以理解，但除此以外就找不到能說得過去的理由了。許多對公立學校抱有同情心的評論家想改善公立學校的情況，他們相信唯一有效可行的變革就是把教學管理，包括人事、計劃和教學的決策權交給學校。read.99csw.com

在歐洲，情況完全不同。國王和君主長期進行統治，當他們的權力被議會奪走時，統治的傳統已經牢牢紮根了。議會制度下，部長們從一開始就考慮行政問題，因為這些國家的確有事可管。行政權集中於首相（總理）之手，議會對行政事務沒有多少發言權（總體而言），這有利於控制行政機構，使之服從中央的意志。許多歐洲國家的憲法可能是由管理學院撰寫的。

雖說成果難以評估，但是除了像往常一樣，還是有很多事可以做的。評估私立學校、醫院或安保機構的效益，並不比評估公立學校、醫院或者警察部門更容易。政府絕不是唯一難以評估成果的組織。

儘管前線將士的指揮權和主動性最為重要，但五角大樓里卻滿是些企圖從司令部或者直升機上指揮戰鬥的將軍，他們通過無線電收集情報，然後靠計算機來處理情報。儘管步兵的技戰術水平幾乎是軍事取勝的關鍵，但美國軍隊卻習慣於把最優秀的人才安置在專業部隊（情報、工程、通信），剩下的才留給步兵。儘管自1945年以來，除歐洲之外，我們與其他所有地方都打過仗，但陸軍卻繼續把其大部分作戰計劃致力於對付西德平原上的坦克大戰。

與此同時，我們的國家儘管法令戒律多得令人眼花繚亂，儘管有人鍥而不捨地想用政府來整治社會，結果是，我們仍然能夠隨時喝到飲用水，可以幾秒鐘打通電話，信件可以在一天之內寄達，護照可以在一周之內辦好，社會救濟金支票總能按時收到。部分州立監獄和大多數聯邦監獄都體面且人道。大多數美國人一邊咒罵著，一邊仍然繳納各種稅款。人們真應該到夜航的航空母艦甲板上，親眼看一下2000名19歲的小夥子是如何準確無誤地操作有史以來人類創造的最複雜的系統。上述事情不會在世界其他很多地方發生。能把這些都做到，就足以令人驚奇萬分了。

解決政府的這個問題有兩種辦法。一種（上一章講過）是把工作或者成果放到市場式的環境中，由顧客和消費者而非專業評估人員來承擔評估工作效果的責任，並賦予他們用腳投票的機會。這裏所說的「顧客」，可以是一個市民，也可以是政府機構，重要的是顧客能自由挑選相互競爭的供應者。

第五，也是最後一點建議，它源於用成果來評判組織的局限性。所有的組織都追求根據標準作業程序行事帶來的穩定的安逸。當改變結果不可知或模稜兩可時，官僚們不會為了更好地達成目標而積極改變這些標準作業程序，他們至多隻會小修小補以適應外界的壓力。標準作業程序代表的是一種由圈內人自行把握的平衡，它兼顧著環境要求、專業規範、官僚思維、同伴期望以及領導層對該機構的特別要求。人受制於組織，組織由標準作業程序所驅動，標準作業程序則自成一體不受干預。要想把程序壓制人的反作用降到最低，唯一的辦法是把組織的數目、規模和權力壓縮得儘可能小。如果前面四個建議都不起作用，讀者就只能正視現實了，如果無法解決官僚體制問題同樣也無法「解決」政府問題。更準確一點來說：所有複雜組織都沾染著諸如雜亂無章、官樣文章、怕負責任等官僚主義習氣，這些問題在政府機構中更突出，因為政府本身就是雜亂無章的制度化（基於緩和各種互相衝突的要求）、官樣文章的制度化（基於滿足那些無法緩和的要求）和逃避責任的制度化（基於減少批評以維持權力的願望）的體現。

一個很好的例子便是軍火採購工作，它可以用來分析上述情況。在有關武器採購的諸多批評中，所有評論者都認為，將控制權設計得過於集中是一個問題。購買新式飛機就像重新裝修：不完工不知道要花多少錢。而且很快就會發現，中途改變主意的開銷極大，至於拿主意只能交給現場與管道、電線、擱板打交道的人了。五角大樓負責買飛機的人就像從來沒造過或裝修過房子的住戶，之所以會這樣，是因為五角大樓及其法律上的監管者拒絕把權力下放到能做出合理決定的人手中。

喬治·貝托在得克薩斯州懲教署的成就是有目共睹的，可是，很多觀察家卻對另一類監獄管理人員投去讚許的目光，這些管理人員追求的似乎是呼喊偉大的目標（改造囚犯和加強囚犯的自我管理），而不是最好的成就（安全、適宜的設施）。

然而，我不相信選擇這麼簡單。評判分權的利弊足可以再寫一本書，它們所牽扯到的遠比評價公共行政涉及的多。不過，即便只談行政，我們對美國的體制仍然有許多話可說，而且遠不止於其批評者說的那些。

從初次提到上述這些觀點，到這裏已經過去了19章，讀者們也許會認為這些觀點極其顯而易見。如果讀者都這樣想，那麼政府官員也肯定對此瞭然于胸。也許他們理智上是這樣的。但是，不管前文費了多少口舌闡述從這些機構中總結出的教訓，政治世界中運行著的日常激勵因素引導出了一條非常不同的行動路線。

簡言之，只有政府規模小些，官僚主義才會少。在跟政府機構打交道時，我們碰到的許多困難——即便不是絕大多數——都源於這些機構隸屬於一個支離破碎的開放性政治體系。如果機構有了使命感，諸多約束得九*九*藏*書以放鬆，分散權力，同時以政績而非獲得的資源來評判官員，那時，立法者、法官以及遊說者就不得不損失自己的利益：他們必須對有影響力的選舉人說「不」，放棄擴大自身影響力的機會；他們必須慎重對待自己的工作，認真評判每一個新計劃在組織上的可行性和在政治上的受歡迎程度。這很難想象，一方面因為政治家和法官們沒有促成其事的願望，另一方面民主國家的政府雖然辦事效率不高但也有不少事情要做。老百姓在抱怨「官僚機構」時，最有可能錯以為問題源於管理。事實並非如此，問題其實源於統治。

認為這些優秀的機構都創建於一去不復返的黃金時代的想法，是歷史浪漫主義式的愚蠢，但是同樣短視的是我們否認曾因過於強調規章和外來壓力，而為此付出了忽略機構本身的任務和使命的代價。瑪莎·德斯克仔細研究了社會保障總署在管理殘疾人保險金和救濟金收入上出現的問題，最後她得出的觀點也與上面一致：「如果有些機構表現得總不盡如人意，那是不是該考慮存在這種可能性，即要求機構做的和其所能做的事存在系統性不協調。」近年來，國會不斷制訂新計劃並改造舊方案，速度之快讓人應接不暇，為此而召開的聽證會也都草草了事（參議院討論1988年毒品法案時根本沒開聽證會）。要想適應沒有止境的變化，政府機構必須隨機應變並無所不能，「能快速地對方法更新換代」。這些素質，她總結道：「正是正規的大型組織很少具備的。」我想再加一句，政府機構通常要比正規組織更缺乏靈活性。

除去一些顯著的例外，這一過程將行政管理人員的注意力，從如何界定他們所在機構的任務，以及無論任務是什麼，他們必須遵守什麼約束等問題上轉移開來。那麼，誰來決定機構任務呢？如果是生產型機構，有直觀的產品和固定的工作程序，回答這個問題就比較簡單：創建此類機構的法律和規章，同時也界定了它的工作任務。但對於程序型、解決型以及工藝型機構來說，答案似乎是沒有專人決定，但又好像人人都可以決定。具體執行人員可界定任務是什麼；偶爾也通過有意的設計來界定，在這種情況下，操作人員的觀念會起作用。但通常任務是在無意間被界定的，於是，以往的經驗、專業規範、形勢和技術上的壓力以及同伴的期望，一起塑造了他們的工作性質。

今天，美國在每一級別上都有規模大而活躍的政府。有人擔心這些精心設計——以小型政府來保障自由——的憲政體制，在政府規模太大時會顯得捉襟見肘。對比美國和西歐國家在環境與工業立法（第十六章討論過）時的做法就很能說明問題：這邊，分權制袒護（如果不是導致的話）了呆板而相互矛盾的立法；那邊，權力的統一保證了平穩和協調的法令。

美國的官僚體制幾乎有別於所有其他發達國家，它充滿矛盾，同一套制度里包含著兩種相反的特性：規則重重而又有各種機會。我們的規章制度嚴苛，要在別的國家這無疑表明官僚體制脫離民眾，不關心百姓的疾苦，醉心於權力和特權，像一架複雜而精巧的折磨人的機器，能夠摧毀任何反對者的意志。我們的制度又允許參与：顧問團、市民小組、社區理事會、國會調查團、熱心維護正義的記者以及捍衛法令的律師。要在別處，這些會被當作行政管理體系不成系統的證據，是拙劣的荒唐玩意兒，效率低下，還充滿腐敗和偏見。

失敗的或有缺陷的管理試驗也不少。20世紀30年代，為了找到改善加利福尼亞州救濟局福利工作效果的辦法，赫伯特·西蒙進行了一次試驗，這大概是這一領域內史上第一次認真嚴肅的試驗。儘管設計精巧，但試驗組的變化顯示出相矛盾的結果，救濟局的政治環境非常不穩定，以至於不能確定到底能不能得出任何有用的結論。在阿拉姆洛克（Alum Rock），由於政https://read.99csw.com治上的需求，限制了私立學校參与，評估教育券制度的努力成效甚微（參見第十九章）。無數的「研究成果」徒有評估之名，其實只是項目人自以為是的謊話。管理學是政治領域而非科學實驗室，管理部門的評估人員必須遵從這一事實。人們很難找到兼顧二者的解決辦法，不過只要找到了，它就比單純的經驗更能反映作用因素。

情況並沒有因為我們全國上下抨擊官僚習氣的潮流而有所改善。在這個問題上，人們應該要有所認識，確實，官僚機構看重的是眼前而不是將來，是已知而不是未知，是核心任務而不是其他任務，許多機構實際上對「NIH」（其意為此處尚未涉足，沒有先例）疑慮重重。任何一種社會團體，不論是住宅區、國家或其他組織，都存在著文化氛圍，改變這種氛圍就像遷移公墓那樣艱難，有時還不免被人指責為是褻瀆神靈的行為。很多保守派人士所說的確實是實情：政府企圖做好實際上它沒法做好的事。也正因如此，正如自由派人士所宣稱的那樣，政府的確也幹了不少好事。如小查爾斯·沃爾夫曾說的，市場和政府都有缺陷；也許有許多事情我們希望集中解決，這就要求我們必須在不甚滿意的方案中選擇一個。

不過，有些公共服務是市場沒法提供的，確切地說，是永遠不能提供的。我們可以想象允許父母來挑選學校，但沒法想象讓他們挑選（大多數情況下）警察部門或軍隊。這種情況下，就得採用第二種辦法來評估公共部門：搞一個示範工程或者做一個試驗。（我將交叉使用這兩個概念，儘管有些學者明確區分了它們。）所謂試驗，就是有意識地調整一些狀態，來評估這種干預的作用。其涉及的問題是：「如果事先安排別的狀態都維持原狀，一旦改變甲，乙會發生什麼變化呢？」這事聽起來簡單，做起來則不然。

但有人也許要問：現今，是否有人可以從零開始，重新創建海軍陸戰隊、聯邦調查局或林務局？有可能，但希望不大。誰有勇氣建議創建這樣一個機構？這個機構擁有自己的人事系統（減少了公務員獲得終身職位的機會），有唯一的中心任務（不必屈從於外部集團的諸多要求），有嚴格的旨在灌輸團隊精神的培訓制度（忽略了久坐辦公室的人重視的細節和便利）。或者，我們得有多樂觀，才會期望今天我們能以這樣的方式建立一種社會保障機構，吸引才智非凡的人都到華盛頓來？難道其中不會有相當一部分人，不願冒險糾纏于利益相互衝突的法律，不願忍受媒體和國會的密切調查，不願接受聯邦政府的薪金水平與國會議員工資相關聯，但又不敢提高自己的津貼？

詹姆斯·科爾瓦德（James Colvard）在海軍當了多年的高級文職管理人員，他認為政府有必要好好學一學私營部門的傑出方法：「側重於行動，減少人員編製，在信任的基礎上高度授權。」全國公共行政學會的一個專家小組（包含有16名擔任助理部長的政府機構高級官員）發表了一份報告，提出了同樣的看法：

好的試驗（壞試驗比不做還糟）要求如下：第一，確定被測試的行動，把它稱作藥方，「藥方」可以是某項治安策略、學校課程安排或一個福利計劃。第二，設定治療的預期影響，稱之為效果。「效果」可以是犯罪率、成績單、工作成效、居住條件或收入水平。第三，對某一組（試驗組）開出「藥方」，保持另一組（控制組）不受影響。「組」可以是一個警察轄區、一班學生、一棟住宅的住戶或符合某些條件（比如低收入）的人。確定組內成員的方式十分重要，它必須是隨機的，也就是說，所有合格的警察轄區、學校、住戶還有其他人應該隨機分入試驗組或對照組，這意味著兩組人的所有特徵都可能相同。第四，評估各組實施「治療」前後的狀況。第一個評估描述的是初始狀態，第二個則是效果。在「治療」結束后，對效果的評估還應持續一段時間，因為有試驗表明，不少「治療」有短期效應並消失極快。第五，確保評估是由提供「治療」以外的人做的。當事人往往相信自己的工作是有意義的，所以他們會不自覺地按照使「藥方」看起來有效的方式去搜集數據，即便實際情況並非如此。