那麼，為什麼有些觀察員，尤其是住房和城市發展部的觀察員，仍然不滿意這個計劃的結果呢？原因在於，住房補貼計劃沒有帶來「城市一舉振興」，也沒有大幅度提高窮人的住房質量。住房和城市發展部希望窮人住進更好的房屋，而窮人希望在住房上少花錢。實行補貼計劃，窮人們滿意了，而住房和城市發展部卻沒有達到目的。窮人的主要問題是缺錢，他們拿到住房補貼后，就不打算把收入過多地花在住房上；住房和城市發展部的主要問題則是人們的住房條件「不夠好」，它希望那些領取住房補貼的人把全部補貼甚至更多的錢花在住房上。

總之，只要有可相互替代的服務提供者供人民及政府選擇，即使服務不可度量，這種競爭也可以提高服務滿意度。私營機構也是如此，雖然私立中學和大學的教育質量不易評估，更無法測量，但我們能以任何理由（通過支付學費和提供資金）獎勵那些看起來更為出色的學校。然而，政府機構力圖獲得自主權並將其維持下去（見第十章）的做法限制了這種選擇機會。

「開放註冊制度或憑證計劃可能會加重種族隔離現象。」的確，在送子女到私立學校的家長中，富人多於窮人，我們不知道如果窮人通過憑證計劃提升了購買力，分佈情況會是怎樣。我們已經知道，比起公立高中，私立高中的種族隔離現象要少得多。而且，黑人比白人更支持憑證計劃這一制度。

前面幾章至少闡明了一個問題，比起私營機構，政府部門更有可能工作效率低下，至少就完成主要目標而言是這樣。這有三方面的原因：第一，在制定有效的行動方針上，政府官員比不上私營機構管理人員。政府官員既要完成中心或現行目標，還要兼顧一系列相關目標。如何權衡取捨，他們幾乎無據可依。第二，在尋求有效的行動方案上，政府官員的驅動力不如私營機構的管理人員強。前者在工作的機構里沒有所有權，用經濟學家的話說，他們不是「剩餘權益者」，不能將提高效率所獲得的收益裝進自己腰包。第三，政府官員沒有私營機構的管理人員那麼大的權力，不可以按自己的意志高效地採取行動。立法機構一般不會把聘請解僱或籌集分配資金的權力交給政府部門的管理者。因此，即便當行政人員有能力、權力和驅動力去高效工作時，政府部門也不會表現得像私營機構那樣好。

這聽起來像是對政府政策的一種變相指責，但我們不必將問題歸咎於此。政府與企業的關係類似於企業與市場的關係。奧利弗·威廉姆森（Oliver Williamson）指出，通過市場交換的成本大於管理協調的成本時，就會有企業誕生。他把這些成本稱為交易成本，就是生產某種東西時，花在計劃、協商、指導以及評估上的費用，是實際生產和勞務成本之外的成本。經濟學中的交易成本類似於物理學中的摩擦力。通用汽車公司可以通過簽約讓其他企業生產各種必需的零部件並裝配汽車，也可以購買原材料和勞動力在自己的工廠里裝配汽車，到底如何裝配取決於每種方案的交易成本的大小。很顯然，通用汽車公司認為，在自己的工廠里監督汽車裝配要比監督其他企業和工人裝配更省錢。大多數國內建築商的觀點正好相反，他們認為在建房時，根據具體需要來僱用木工和管道工併購買木料和管子，和專門組建一個公司並全程只用自己的僱員，前者更經濟。

在丹麥，將近一半人享受福爾克私立消防公司的服務。丹麥政治學研究所的歐勒·P.克里斯汀森（Ole P.Kristensen）比較研究了公私兩類消防部門，他發現政府消防隊的人均成本幾乎比福爾克高3倍。

責任問題是消費者偏好的反映。政府有權同意、反對或取消與私人企業簽訂合同，但如果我們想獲得更多控制權，就會產生責任問題。這一點在簽訂防務合同上最明顯：我們剛交代洛克希德公司或諾斯羅普公司造一種特用的飛機，就開始告訴它們怎麼去造。這種情況不僅存在於武器系統的生產方面，幾乎所有與政府打交道的大企業都抱怨合同中規定的細節太多，政府的審計也侵入了企業內部。政府是以規章導向辦事的，總是通過各種規章來管理自己的部門，所以，它經常用同樣的辦法來指點私人企業就不足為怪了。

就我所知，交易成本的思想還沒有被應用到政府活動中，但沒有理由不應用它。一旦運用，我們會注意到一些有趣的問題，而通常它們可能被忽視了。例如，本章中有許多論據說服我們，政府最好僱用私人企業來管理街道清掃、日托服務、航空運輸、船隻維修、垃圾收集及公共汽車等行業，並允許私人企業提供住房給享受收入補貼（即憑證）的窮人。但是，同樣的道理，為什麼政府不向私人企業僱用外交代表或購買軍事計劃呢？我認為原因在於，政府人員內部完成這些工作要比從私人機構中購買更合算。有些政府行動是在不斷變化的，這些變化通常很微妙且難以預測，它們由國家安全委員會和國務院掌管（不同程度）。外交是對某個提議及其對立面進行建議、檢驗、推敲和再推敲的過程。我們在簽訂一份合同時，要事先安排好企業（外交公司）在各種情況下應該怎麼做幾乎不可能，就算有可能，操作起來也非常困難，因為連政府事先也不知道該做什麼，政府的選擇是在談判過程中慢慢形成的。

然而，對於政府應該如何履行它的責任，經濟理論（或任何其他理論）卻沒給我們太多指導。在做出有關防務或大氣凈化方面的決定后，什麼樣的組織機構最適合來完成它們？軍火應該由政府直接生產還是由私人承包生產？大氣凈化標準是由政府發布指令強制執行，還是由私人機構相互起訴來完成？

蘭德公司的小查爾斯·沃爾夫對平等問題的看法很有見地，他提醒我們，政府賦予一些人替其他人做決定的權力，而權力可以用來做好事也可以做壞事，這取決於擁有權力的人。在經濟市場中，我們靠購買意願分配物品和勞務；政治市場中的分配依靠法律和權勢，而哪種模式的結果最公平並不是清晰可辨的。

任何組織，不管是政府的還是私人的，一旦具有壟斷性，就會缺乏為客戶提供他們期望得到的服務的動力。公立學校想克服這一點，其對策是讓客戶投票選舉（在實行選舉制的地方）學校董事會成員，並鼓勵他們加入家長-教師協會或其他諮詢團體，以此參与學校政策的制定。這種方法在小型組織中也許作用良好，因為在小型系統中，少數幾個人表決或稍微討論一下就能有很好的效果。但是，對於人口稠密的地區，這種方法沒有太大價值。如果學校董事會成員是被指派而非經由選舉產生的，且許多地方學校由一個龐大的中央官僚機構所管轄時，這種方法就價值不大了。小切斯特·E.芬恩（Chester E.Finn，Jr.）是美國教育部負責調研與改善事務的前助理部長，他這樣描述大城市存在的問題：

將市場化的管理引入公立學校這一建議產生了特殊的促進作用，導致私有化觀念的產生，並引發了一系列問題。

這與關於效率的討論不同，我們沒有明確的理論來預判政府和私營機構誰能更合理地分配產出和獲得投入。我們這麼說並不過分，但某些讀者可能會很驚訝，他們認為政府比私人企業更公正是毫無疑問的，而他們為什麼持這種觀點我們無從知曉。私人企業追求利潤，如果因為管理上的誤判，它沒把服務提供給願意購買的人，或者拒絕僱用有能力的人，那麼利潤就會下降。種族主義並不是沒有代價的。過去的一個時期，美國許多州的道德甚至法律引導企業實行種族歧視，區別對待消費者和僱員，這些道德和法律使政府機構也實行歧視政策。直到第二次世界大戰，美國軍隊才開始吸收黑人，即便到後來，消除歧視的進程也很緩慢。如果黑人、婦女及其他群體不得不通過起訴和抗議的手段才能進入私營企業的話，那麼他們必須使用同樣的手段才能進入公立學校、警察局和消防隊。而且，正如下一部分中我們將會看到的那樣，事實表明，政府不難引導（通過法律和條例）私營企業在聘用僱員時平等對待應聘者，但自己要做到卻不容易。同樣的情況應同樣對待——政府對諸如此類的政治要求極度敏感，可這種要求根據的正是對平等的政治定義。美國政府曾經規定黑人的地位低於白人，而今天，其他許多國家規定某一種族、部落、宗教群體比別人更「平等」，進而獲得更多的職位和利益。

私營企業的高效率來源於競爭。如果政府機構只與一家私企簽訂了某類長期的服務合同，造成了壟斷，那麼就別指望這家企業的效率能比政府機構更高。政府必須讓企業警覺自己有被競爭對手取代的風險，認識不清這一點，就會幹出把唯一提供公共交通服務的長效合同交給汽車公司的蠢事。重要武器系統的採購效率難以提高，障礙之一就是武器設計的競爭雖然激烈，但生產上幾乎不存在競爭。許多國防承包商所活動的市場並不存在真正的競爭。

最近關於懲教機構的私營管理問題流行起來，熱議雖是最近開始的，但觀點存在已久。從前，私營監獄公司很常見，但因為腐敗問題變得聲名狼藉。獄卒們把為犯人提供衣食的資金揣進自己的腰包，並在應該約束和矯正的方面玩忽職守濫用權力。但是，公共看守主要取代的是成人監獄，私營的少管所仍然存在，甚至有所增加。不管是營利的還是非營利的私營組織，管理著眾多重返社會訓練中心、青年收容所和（理論上應該有的）治療項目。據我所知，這些私營組織至少與公辦同行們做得一樣好。

總之，人們認為一些政府工作由私人組織來承擔是行不通的，有些指令只應由國家發布。人們這樣認為的原因也許在於，大家都覺得「以人民的名義」所做的任何事都應當按照反映人民核心價值觀的方式去做。例如，有謀殺案發生時，我們可以僱用私人機構來擔任檢察官、法官和死刑執行人。政府先制定了針對謀殺的法律和提供證據的規則，並支付審判和處罰的花費，而就案件進行的辯論、裁決以及裁決的實施可交由環球執法公司。許多人對此感到憂慮，覺得像宣判有罪或強制進行一項重大判決這樣莊嚴的事情，應該由人民的直接代表或宣過誓的代表去做。

試著想出一個政府性行為現在或曾經沒有被私營企業染指，或多或少地參与市場競爭的例子。這並不容易。我們都知道，私人企業與政府一樣收集過垃圾，清掃過街道，經營過公共交通，管理過醫院及開辦過學校。甚至，私人保安機構的僱員比政府警察局的僱員還要多。到過國外的美國人都知道，許多國家的航空公司、電話系統、電力設施、電視台及各種服務業都歸政府所有並由政府負責經營，而這些在美國大部分屬於私營企業。不易發現的是，在一些州，連監獄都由私人經營。在歷史上，私人銀行曾經發行貨幣，戰爭中的國家甚至還僱用私人軍隊。

如何定義「最優選擇」無疑難上加難。經濟學家評估企業時都使用效率指標，即在給定的資源條件下獲得最大的產出——不管是公有制還是私有制企業。但是，正如第十七章所說，政府的工作成果非常複雜且存在爭議。當目標很多又不明確的時候，我們很難說能否有效完成或全部完成這些目標。而且，政府的項目往往會對不同人產生不同的影響，可能部分人的收益或損失會大於另一些人。企業的決策也會產生同樣的結果，但經濟學家們認為這是由消費傾向決定的。比如，某些人購買大一點的轎車或更精美的食品，只是因為他們願意花更多的錢。而政府項目的花費來源於強制性的稅收，所以人們期望項目所惠及的人能平等公正地受益（雖然人們對平等和公正看法不一）。通過給予一人一張選票，每個選區一名議員這樣的政治體系來強化對「平等」和「公平」的需求，進而當政府分配某種利益時，它就會引導每個人都問：「為什麼沒有我的份？」市場里流通的是財富，卻是不均勻分配的財富，而政治領域的通貨是選票，是平均分配的選票。

對一些人來說，這種提議太過激進，許多教育機構甚至將其視為異端邪說。其實，我們已經在實行了，開放註冊制度就是一例。在緬因州和佛蒙特州的許多鎮上，家長們可以把子女送到任何經核定合格的公立或私立學校讀書，鎮政府會支付這個學校一筆學費，其數額是州內所有校區學費的平均值。一些城市利用開放註冊制度來平衡不同種族的學生。在馬薩諸塞州的坎布里奇，學校對所有孩子開放，只要最終結果符合州的種族平衡目標。其他城市如波士頓，允許黑人家長把子女送到他們選好的郊區學校就讀。

不管教育市場會對學生的閱讀成績造成什麼影響，許多人都擔心這樣的教育是否能做到公平和負責任。

簽約使執法效果變得更好還是更糟，這一點還不清楚。梅海對萊克伍德計劃改善了執法服務這一觀點持懷疑態度，分析的難點在於如何評價縣警長的工作產出。巡邏是我提過的解決型組織的工作，在這樣的組織里，成員的工作和成績都難以被觀察和評估。正因為如此，加州城市和縣警長簽的合同中只簽訂了投入（城市能分派到多少警官和巡邏車），而沒有規定成果（控制犯罪及維持秩序的具體效果）。然而，難以界定產出並非就意味著契約制度毫無用處，那些簽約城市評價它們得到的服務就和學生評價老師的方式一樣：形成印象、做出判斷並期望得到最好的服務。對於用契約外包公共服務的計劃來說，關鍵不在於評估服務時提出的問題更容易解決了，而在於不管評估是靠主觀或印象做出的，只要做出評估，簽訂合同的政府部門都可以自由選擇承包商。

關於私有化的爭論越來越激烈，上述事例就產生於這一過程中。爭論的焦點是：由私人組織來提供政府服務是否會比公共機構做得更好，這與政府在人民生活中應該充當角色的大小或徵稅多少的爭論是不一樣的。我們可以建立一個這樣的政府，它小而精，正合嚴格自由主義者之意，卻完全通過公共機構辦事；反過來說，我們也可以建立另一種形式的政府，它規模大、權力大、年收入可觀，而且花錢僱用私人組織來辦事。雖然許多私有化擁護者都是保守派，但也不總是這樣。許多左翼政權，正在嘗試讓私人供應廠商代替國營供應廠商。原因很明顯：它們在尋找克服官僚主義的辦法。

有兩種不同的方法可以提高公共服務的質量：規章與合同承包。司法機構、立法機構和行政機構為其下屬單位制定了很多規章，因為它們認為制定和推行規章更有成效。制定一項規章似乎能快速回應並解決人們的不滿情緒。各種規章經常不需要彼此一致，這樣，利用這些規章的國家機構也就不必在各種相互衝突的目標下做痛苦的抉擇。執法部門不用墨守成規地監視政府機構以及承擔起管理需強力約束的組織的任何成本，所以，也不必解決可操作性問題。規章的推行旨在加強行政及管理人員的權威（正式的權威），其結果是，頗得這些人的人心。

越來越多的觀察員提議建立更廣泛的教育市場，讓家長們在教育上有更多的選擇，並激勵學校自我完善。方法之一就是像現在允許家長們任意選擇私立學校（如果他們有錢）一樣，允許他們任意選擇公立學校，即所謂的開放註冊。另外一種方法是，向家長們發放憑證，這種憑證與他們送子女進重點公立學校所需的費用等值，他們可以把憑證「花」在任何一所選好的學校上，不管是公立的還是私立的（假設合適的學校都滿足州立的最低標準）。憑證制度的一種變體是學費稅收抵扣，如果家長選擇私立學校，那麼可以通過這種方式返還他們曾為公立教育支付的稅款。在這兩種方法中，家長們都可以掏錢來解決憑證限額或貸款不足的問題。

人們態度明九_九_藏_書確地贊成建立教育市場。根據憲法，父母有為其子女選擇學校的權利，可以選擇送子女去私立學校而非公立學校，也有權根據公立學校的教學質量決定是否轉校。但是，對於貧窮的父母來說，為選擇付出的代價是很大的，他們沒錢支付私立學校的學費，也沒錢購買附近高檔住宅區的房屋，但通常只有這些地區才有好的公立學校（一些貧困家庭願意做出巨大且必要的犧牲來抓住這些機會）。結果，這些地區的公立學校所提供的服務呈現出壟斷性的特質。

私營機構服務效率更高，但也存在例外，那就是醫院和電力設施這兩個重要領域。至少有兩項研究發現，控股醫院（即投資者所有）的收費和後續花費（指入院費或每天的費用）高於慈善（指私有但非營利）醫院和公立醫院。這樣的對比其實很困難，不同醫院接收的病人不同，提供的服務質量也不同，迄今為止，大多數研究都無法徹底分析這些因素。為了排除服務質量不同帶來的誤差，有人比較了那些專門提供核醫療的醫院——它們利用放射性同位素來診治疾病。比較這種提供特定（假定它們屬於同一類）醫療服務的醫院時，人們發現控股醫院的經營效率高於慈善醫院和公立醫院。

為確保提供服務的市場供給者對政府買主負責，需要付出努力，而確保政府供給者對政府買主負責也需要付出努力，但前者可能要比後者付出的少一些。對於政府來說，管理私人企業要比管理公共部門更容易些。比如，美國政府決定增加船廠女性職員的比例，簽了約的私營船廠要比海軍部管理的船廠更服從決定。政府管理機構敦促電力部門倡導用電者節約用電，並希望電力部門發展替代能源，在市場條件可以進行比較的情況下，私營電力機構比政府電力機構會做得更多。多年來，對環境保護局來說，讓私營能源生產者服從減少環境污染的指令，比讓田納西河流域管理局服從容易得多。正如在第十章看到的，政府機構享受的政治保護是大多數私營公司望塵莫及的。

政府雖然不再明確推行種族歧視政策，但公平一詞的含義仍一度受政治左右。在第七章中我們看到，美國政府的採購規定要求特殊照顧小型企業、少數族裔開辦的企業和國民開辦的企業（這超出了公平對待，可以說是特殊對待）。被照顧的人群可能覺得很公平，可那些得不到照顧的企業會認為此舉極不公平。

這四項標準並不是完全獨立的。就效率一項來說，在政府部門就業會比在私營機構就業更有滿足感（在政府辦公的身份感或服務於政府的崇高感），所以他們的薪水有可能少於私營機構的工作人員。反過來，私營機構的管理者為了平衡自己缺失的身份感，可能要求獲得比公共部門管理者更高的工資。同樣的道理，許多警察認為，私人的保安警衛（他們被警察稱為「出租警察」）不如宣過誓的警察，他們不願意嚴厲地打擊犯罪行為和承擔風險，因為這些「出租警察」沒有宣誓在任何危險情況下都要維護法律。如果這些假設成立，那麼組織的「公共性」（即擁有的國家權力）與其效率之間就會相互影響。這些假設的真實性有待考察，它們可能會證明金錢比服務於政府的崇高感更能激勵人們投入工作。

E.S.薩瓦斯（E.S.Savas）極力提倡私有制，他這樣描述集體行為：「集體行為的精髓……包含決策和籌資。」當然，決策和花錢並非集體行為才能完成。對於什麼樣的決策必須由政府來做，經濟理論已經闡述得非常清楚了。例如，很顯然，強權政府必須迫使百姓為國防開支或凈化大氣的開支買單，市場是做不到這一點的。道理很簡單，每個人都從國防或清潔空氣中受益，而單個的受益者不會自覺地支付這些開支，我們大家都在搭便車，即使個別人拒絕付錢，他們也不能被排除在這收益之外。

總之，如果存在真正的市場，人們又比較了解提供服務的幾個競爭者，抵用券制度就能夠解決公共利益分配中的平等問題。

假設私人管理監獄比政府來管理更有效，提供的條件也更好，那私人警衛在什麼情況下才能使用武力（甚至是致命的）制服不守規矩的犯人呢？為了維持秩序，私人看守有沒有權力像公立監獄看守那樣，將犯人單獨禁閉或控制犯人的釋放日期作為維持這高牆內秩序的一種手段呢？假如一名犯人被判處死刑，對於讓誰來行刑的問題，是政府官員（州政府指定的看守），還是被僱用的私人公司（管理高度警戒下的設有死囚牢房的監獄），我們在乎嗎？不管做這些決策的人想得多麼周到，我都懷疑他們會從經濟角度考慮然後做出決定。

住房補貼計劃表明，在由私人提供公共消費品的問題上，如何做到公平是模稜兩可的。我們不僅想讓每一個人都公平參与，而且想讓他們用「正確的方式」去參与，這種「正確的方式」就是做那些我們認為對他們最有利的事情。我們想讓窮人租住更好的房子，但只有錢沒處花時，他們才會這麼做。如果給他們可以租更好房子的錢，他們更願意花在其他方面。當政府計劃向家長們發放憑證（或對學費減稅免稅）來資助他們的孩子接受教育時，也會產生同樣的問題。許多人擔心家長們會把錢花在「不適當」的教育，比如教區學校、原教旨主義者辦的學校、「新時代」學校或諸如此類的學校提供的教育上。私人提供公共服務，雖然可以通過很多方法做到平等，但幾乎都要求我們遵從消費者的意願，這是我們中的許多人不情願做的。

我們期望政府機構負起責任，當然這責任和私人組織的不同。我們把孩子送到私立學校讀書，如果學校在某些方面不如人意，我們也許會抱怨校長，也許會參与學校的一些計劃，但肯定別指望有權僱用和開除校長，也別指望通過投票來決定課程安排。如果我們的投訴沒有得到妥善解決，就會把孩子送到其他學校。然而，如果我們的孩子在公立學校就讀，尤其是在美國，我們希望有權參与學校的活動，如落實政策、選舉管理人員、分配預算以及制定規章（這是最重要的一點）等，而不管我們的參与和意見是多麼無足輕重。我們堅持自己的公民權利，部分原因在於公共機構所花的錢取自我們，另一部分原因則在於這些機構往往是壟斷性的，我們找不到與之抗衡的競爭者。有些人擔心，私人機構執行公眾認可的服務項目將會縮小政府對人民的責任範圍，而不僅僅是會降低我們作為消費者的地位，以及我們作為公民的地位。

「即便私立學校符合最低教育標準，但仍會教授一些錯誤理念。」對何為錯誤理念雖見仁見智，但它可能包括宗教教育、世俗主義、政治自由主義、政治保守主義、社會一體主義以及反主流文化價值觀。簡言之，我們與父母的意見產生分歧，並且不信任他們的選擇。或者，一方可以利用政府將自己的選擇強加于另一方。從某種程度來講這是正確的（儘管少數人認為父母應該有決定子女是否上學的自由，但擁有政治主導權的大多數人強制規定孩子應該接受教育）。除這個最低要求之外，我們還不清楚許多家長是否應該珍視目前公立學校里所教授的價值觀（很少是中立的）。

加利福尼亞聖何塞市的阿拉姆洛克校區試行了憑證制度。他們本想檢驗一下這種憑證制度（給家長們分發憑證讓他們自由選擇送子女進任何學校）是否有效，但結果與最初的期望相去甚遠。一開始，私立學校不被允許參加這項試驗，即使後來可以參与但約束條件也非常嚴苛。由於家長有評價學校的權利，阿拉姆洛克校區的學校表現都不錯，因此家長們轉校的要求就不那麼強烈，選擇轉學的學生很少，幾乎沒有人轉去私立學校或其他公立學校。這次試驗表明，轉校生在學業上的表現並不比沒有轉學的學生好多少。然而，儘管學生沒發生變化，學校卻變化了。權力分散了，教師的自主權更大了，一些教師在公立學校中建立了自己的「微型學校」。read.99csw.com

各種抵用券被廣泛地用來加強人們獲得公共服務的能力。每12個美國人中就有1個使用食品券（一種抵用券）來購買食物，每年全國這項開支總額接近110億美元。在《美國退伍軍人權利法案》的保護下，數百萬經歷了第二次世界大戰和朝鮮戰爭的退伍軍人獲得了接受高等教育的憑證。從理論上說，政府可以自己建立並管理食品商店和大學來推行這些計劃。而實際的做法是，政府讓私營超級市場來分配食品，讓私立與公立大學提供教育服務。

以汽油的分配為例，按市場價格出售的汽油如果價格突然上漲，窮人（對他們來說汽油太貴了）就會減少開車的次數，而富人（他們不太在意漲價）不會。你也許覺得不公平，但比之什麼顯得不公平呢？還有一種辦法，我們以低於市場價的價格定量配給汽油，給每個人發放等量配給券購買（第二次世界大戰中的做法），或者限制油價，結果人們在為數不多的有油的加油站前排起了長隊（20世紀70年代初石油禁運時期的做法）。這兩種辦法總會讓一些人的受益大於其他人。定量配給有益於汽油需求量不大的人，卻不利於需求量大的人，而且政治上有權勢的人能得到（通過行賄受賄）額外的配給券。排隊這種方式有利於那些時間充裕、通過小道消息知道哪些加油站有油的人，還有那些蠻橫插隊的人。金錢的分配可以是不平等的，而需求、影響、權勢、時間以及侵犯行為又何嘗不是因人而異呢？

在大多數公共服務領域，私營機構的經營效率更高，這主要是三個因素造成的，分別是較低的勞動力成本、更有效的管理及更強的競爭能力。人們對固體廢棄物回收業做了最廣泛、詳盡的比較研究，其中，E.S.薩瓦斯對紐約市的研究是一個很好的例子。在那裡，政府機構（環衛局）收集居民區的垃圾，幾家私營的貨運公司收集商業區的垃圾。它們的服務對象雖然不一樣，但各種差別帶來的影響大抵相互抵消了。每個居民區的垃圾量平均起來少於商業區的（所以貨運公司通常會在每個站點收到更多的垃圾），但是，居民區的垃圾堆放在路旁，而商業區的垃圾堆放在建築物里（所以環衛局在每個站點花的時間較少）。而不管是直接的還是間接的勞動力成本，私營公司都遠遠低於政府機構。

然而，僅僅考慮交易成本還不能決定應該在哪裡劃定界線。正如本章開頭提到的，對於一些特定工作，我們還是希望由政府來完成，這並非因為讓政府來做比較經濟有效，而是它本身彰顯公共權力。有些工作屬於主權性任務。

部分來自沒有考慮到這種交易成本的原因，人們希望通過政府管理、制訂法規和公眾參与的方式保證所有公共服務提供者盡職盡責。人們對把界線劃在什麼地方看法不一，但一旦要在某處劃定了界線，就應當明確劃定。

抵用券制度能夠在多大程度上以平等的方式實現公共目標，「試驗性住房補貼計劃」是檢驗這個問題的重要途徑。該計劃開始於20世紀70年代初，目的是尋找更好的方法解決窮人住房問題。傳統的做法是建造由政府所有並管理的公共住房，窮人可以搬進去住。另一種做法則是政府資助私人承包商為窮人建造低成本住房。兩種做法都要求政府設計住房或對設計進行監督，且不能讓受益者自由選擇住址。政府承建的話，建造同樣質量的房屋要比私人建築商多花25%的錢，而且一些政府機構不得不充當房東的角色去管理擠滿窮人的住宅，還得承擔「窮人工程」的罵名。上一章我們已經講了一些由此引發的問題。若選擇政府資助的話，它同樣會陷進一場政治拉鋸戰之中，在哪個開發商應得到資助和資助的條件等問題上糾纏不休。一些願意忍受複雜規章和苛刻條件而為政府主導的項目服務的開發商，結果被證明是投機分子——工程質量差，要價高。提供抵押貸款的人根本沒有動力去監督工程的質量，因為是政府擔保歸還貸款，所以不存在風險。

而許多研究發現，同樣生產1度電，國營電力公司的花費比私營公司的要少。如果真是如此，我們想不通這是為什麼。要對比研究的話很困難，因為大多數國營電力公司規模較小，不用納稅，使用的大部分能源從私營機構中批發。而且，在節能和開發替代能源方面的投資上，國營電力公司都低於為類似社區服務的私營電力公司。國營電力公司的經營有許多特殊之處，但其收費仍然較低，可能是因為政府（如市議會）對其提出了收費要求，並且參照周圍私營電力公司的經營來衡量其業績。

也許有人會認為，訂立合同可能對被我稱為生產型和工藝型機構的組織最為行之有效，也就是說那些產出可以看見，且可以被測量的部門。在這些事例中，合同很容易制定和執行，且效率的增加也很好計算。但是，效率的增加可能不是最重要的收益，盡量節省資金當然好，但滿足人們的需求才是更重要的。人類的那些重大需求往往是由程序型和解決型機構來處理的，學校和住房這兩個管理項目就是很好的例子。如果在這些領域充分利用市場安排，我們可能會發現難以確定項目是否變得更有效率；想評估效率，必須先具備評估目標實現程度的能力。可是，怎樣才算一個孩子受了教育或一套住房怎樣才算舒適呢？對此，我們只有一些模糊的概念。然而，判斷人們是否得到了滿足很容易，因為市場的精髓就在於它給了顧客用腳投票的機會。

最近，諸如美國懲教公司（Corrections Corporation of America，CCA）之類的私人懲教公司再次經營起成人監獄來。該公司曾試圖管理整個田納西州的監獄系統，但沒能成功。我們對這些公司的效率還沒有做過獨立嚴謹的研究。不過，初步的資料顯示，比起政府機構，這些公司能更合理節約地管理對安全措施要求較低的監獄。而且，在維持監獄的環境和形象上，它們並不遜色于大多數州立機構，甚至做得更好。

合同是一種交換協定，政府對其不感興趣。合同不會像規章一樣指定每一個步驟，只需說明想得到的東西（如購買桌子或卡車等），把如何去做的步驟留給承包商酌情決定，或者只就需要提供什麼服務達成協議（如巡街、提供指導等），先不規定服務效果。政界人士希望所有利益受到全面保護，因此對合同中固有的不確定九-九-藏-書性不感興趣。承包合同，作為交換協定，至少必須調和好某些主要權衡的因素，如成本和質量、時間和資金。合同雙方必須承擔全部支出，買方必須支付商品或勞務的費用，供貨人則必須支付商品或勞務的成本。合同常常把實質性的選擇權留給訂貨方或水平較低的合同操作方。

巴巴拉·史蒂文斯（Barbara Stevens）研究了八類政府服務項目，其研究結論雖與上面不一致但很相似。她發現，私營企業的僱主們付給工人的工資不比政府僱員的工資低，但能更合理地利用這些工人的勞動。為了縮短工人的假期、支付更少的養老金，私營企業更願意僱用兼職工而非專職工。另外，她還發現，與政府機構相比，私營企業更可能建立激勵制度以獎勵管理人員的績效提高，也更可能給予管理人員解僱下屬的權力。

從大多數標準來看，這個計劃是成功的。住房補貼計劃真正幫到了貧困家庭，比起傳統的政府住房計劃，他們更迅速地加入了該計劃；雖然如此，加入計劃的家庭不到符合條件的一半。雖然在某些社區中少數族裔很難找到住房，但總體上該計劃代表了這些人的利益。與懷疑者的預測相反，這一計劃並沒有引起住房價格的上漲。出租的房屋應符合最低的居住標準——一般而言，這些標準是根據當地建築與居住標準制定的——達不到這些標準的住房，房東務必要把它們裝修完備。最重要的是，房租在每個家庭收入中的比重明顯下降了。實行該計劃之前，收入水平居中的家庭在房租上要花總收入的1/3到1/2；而實行該計劃之後，只需不到1/4，有時甚至更少。參加這項計劃的大多數家庭都沒有換住宅區，即使換了，也是由次換好。

私營機構的優勢不僅僅體現在看得見摸得著的服務項目上。蘭迪·羅斯（Randy Ross）仔細回顧了公立與私立精神病院的幾項對比研究，其中大部分研究都沒能把病人的特徵和醫院的服務質量作為控制變數，但有一項研究發現，在威斯康星州，病人住在公立醫院的每日花費遠遠高於住在該州類似的私立醫院。一份由美國總審計長遞交給參議院財政委員會的報告指出，在孩子的看護成本方面，非營利機構（包括政府主辦的在內）高於營利性日托中心。

雖然我所做的這些對比中存在許多例外和限制，但總體上說明了政府為什麼更願意用規章而不是合同來解決問題，對存在爭議的服務來說情況尤其如此。政府需要表現得能同時滿足所有人的偏好，而不是根據個人的偏好程度讓市場來分配商品。結果，證明合同優點的論據也就無人理睬。

但是，也有許多例子不那麼容易被看見。在美國，消防行業曾經全部由私人經營；丹麥的許多地方到今天也是這樣。（私營的消防部門在美國正在恢復：一個公司在5個州里經營50個消防處。）私人氣象預報台也在與國家氣象局競爭。私營企業被政府雇來管理醫療救濟保險機構，培訓失業者，為海軍船隻配備船員，併為國家機構提供監察員去核實蘇聯是否遵守中程核武器的限制條約。過去郵包幾乎全是由美國郵政總局送到人們家裡，而現在，大部分工作由UPS這樣的私營郵遞公司承擔了。我們有由林務局和園林局管理的國家森林及公園，但我們也有由私人擁有並管理的公園。而且，一些環境專家認為，這些地方歸私人所有會使環境變得更好。在一些州里，人們正在通過立法讓本質上是私立性質的法院運轉起來，換言之就是法官和仲裁人可以被雇來處理案件。

如果按收費來享受一項重要服務，而享受服務的人群收入水平不相同，這就會產生是否平等的問題。但因此贊成由政府提供服務的話，理由並不充分，它充其量能說服政府對不平等的收入水平採取措施——辦法就是通過稅收體系進行收入再分配，或者通過發放收入補貼（以抵用券的形式）讓窮人比沒有補貼時負擔得起更多的服務。

在教育市場化的背景下，家長有強烈的動力做出選擇，並且學校也有強烈的動力去適應這些選擇，因此我們並不清楚讓教育進入市場會對價值觀、教育成果以及運轉效率產生怎樣的影響。有一點可以肯定的是，許多為公立學校教師和管理者發聲的組織對此持消極態度。正如其他領域市場化代替官僚管理的經驗告訴我們的，只有進行仔細的實驗才能揭示我們所需要知道的東西。

大衛·G.戴維斯（David G.Davies）對澳大利亞兩家航空公司的經營效率進行了對比，這兩家公司分別是——國有的跨澳航空公司（Trans Australian Airlines，TAA）和私營的澳大利亞安塞特航空公司（Ansett Australian Airlines）。他發現，儘管兩家公司都受政府的嚴格管制、收費相同、員工工資大體一致，而且只能在一些無關大局的服務細節上進行競爭，但安塞特公司的效率（也就是說，使用更少的僱員完成給定數量的貨物和旅客運送服務）遠遠高於跨澳航空公司。

這種判斷得到了事實的充分支持。1982年，經濟學家托馬斯·博查丁（Thomas Borcherding）與同事們對比了國家政府部門和私營機構的各類服務項目，並對這50個研究項目進行了總結。他們發現，50個案例中有40個表明私營機構比政府部門更有效率；有3個案例表明政府機構的項目成本小於私營機構；剩下的案例要麼顯示兩者沒有區別，要麼結果模稜兩可。1987年，E.S.薩瓦斯在此基礎上進行了新的研究，結論還是如此。例如，他們對比研究了美國、加拿大、瑞士及日本的公私垃圾收集業務，研究項目至少有14項，其中11項的結論表明私人收集垃圾比讓政府來做更有效率；僅有1項的結論顯示政府收集垃圾比私人來收成本更低（另外2項的結論是沒有區別）。研究還表明，在供水、街道清掃、船隻保養、房屋建造、校車運營以及鐵軌維修等方面，由私人經營比由政府經營成本要低得多。read.99csw.com

在荷蘭和丹麥，想法相同的家長可以聯合開辦學校，而且只要達到最低教育標準，政府就會為其支付費用。在澳大利亞，如果送子女到私立學校，家長們可以憑藉在私立學校的花費減免一筆學費稅（也就是減少一定的聯邦所得稅）。

有些人可能認為醫療服務和醫療補助也屬於抵用券手段。的確，受益者可以自由選擇醫生或醫院，他們不必只到政府管理的醫療機構里獲得醫療服務。但是，加里·布里奇（Gary Bridge）和其他一些人指出，這些醫療計劃並不是真正的憑證手段，它們不能強烈刺|激受益者到周圍去購物。醫生和醫院的收費是固定的，病人找不到最便宜的醫療服務來讓自己覺得省下了一筆錢。相反，食品券則可以刺|激消費：如果你在某個商店裡花1.5美元買了一種食品，而在其他店裡要花2美元才能買到，那麼你就省下了50美分，可以用來購買其他東西。

概括來說，至少有四項標準可以用來衡量私人組織承擔公共事業的效果，分別是效率、公平、責任和許可權。假定政府決定做某件事，那麼承辦的公共或私人機構是否會用代價最小、最公正和最負責的方法完成這件事？而且，承辦方直接分享國家的權力，這樣做的意義在哪裡？

對國務院和衛生部而言，一些工作若由政府完成，成本會超過直接購買，所以從市場購買服務是明智的。市政部門更是如此。加利福尼亞的拉米拉達市有4萬多名居民，市政府的僱員卻不足60名。政府的大部分活動是通過合同來管理的，其中有些是與縣級機構簽訂的，但大多數是與私人企業簽訂的，這些私人企業提供的服務無所不包，從收集垃圾、管理公園、諮詢到發展就業，甚至還有監察。

試驗性住房補貼計劃採取了不同的辦法，它直接支付現金給貧困家庭，支付額度的計算方法是：房屋（足夠居住）租金與1/4家庭總收入的差額。結果表明，平均支付給每個家庭的補貼大約為每月75美元。貧困家庭可以自由選擇願意居住的地方（條件是住在符合最低標準的單元住房裡），並且可以把多於或少於家庭收入25%的錢花在房租上。如果花多了，差額自付；少花了，差額自留。美國各地有12個住宅區推行了這項計劃（各自有一些細微變化）。

在特定情況下，即使是政府機構也可能在競爭中提高服務質量。在加利福尼亞，萊克伍德計劃允許市政局自己選擇——是自己來完成政府服務項目，還是從縣級機構購買。例如，洛杉磯縣警長就為縣域內過半的城市提供執法服務。這樣一來，警長會積極地為自己提供的服務制定有競爭性的價格，並且高效地組織開展工作。不然的話，他服務的城市可能會選擇自己組建警察局。斯蒂芬·梅海（Stephen Mehay）和勞多爾福·岡薩雷斯（Rodolfo Gonzalez）調查了加利福尼亞州各縣的執法費用，其中有廣泛使用萊克伍德計劃的縣和沒有廣泛使用的縣，兩人分析了這種准市場對執法費用的影響。把人口數量、犯罪率和其他社會因素的差別考慮在內，他們發現人均支出較低的是那些普遍簽訂服務合同的縣警察局。

本書讀者不會驚訝于伯納德·J.弗里登對此做出的總結，他說：