社會部原系國民黨黨部所轄機構，成立於1938年3月，主管民眾組訓和社會運動，目的在於「指導黨員在自治、慈善、開墾、保育等社會團體中之工作，協助社會團體之組織」。至於一般社會行政，則仍由內政、經濟和賑濟委員會分別負責。但隨著抗戰的進行，事多推諉的弊端暴露，為統籌全局，提高行政效率起見，國民政府決定將社會行政進行統一規劃。1939年11月，蔣介石在國民黨五屆六中全會上指示：「合作事業宜劃歸社會部主管，社會部可改隸行政院。」

第一階段：全面抗戰爆發前的10年。

二、南京國民政府的社會救濟行政體制南京國民政府存續的22年間，社會救濟行政體制大約經歷了三個階段，發生了三次變革。

至於民治司所屬下屬機構，1914年7月29日公布的《內務部廳司分科章程》規定，民治司設置五科，由第四科專管救濟及慈善事項，后多經變更各司、科職掌，到1917年第四科負責的事務增至16項，即地方罹災救濟、地方蠲緩正賦錢糧、地方籌辦賑捐之核准、地方捐賑人員獎勵、地方糧食出口考核、地方備荒積穀、籌備八旗生計、紅十字會之設置救濟及獎勵、京師平糶、京師冬防收養貧民散發棉衣及開闢臨時粥廠、育嬰恤嫠及其他慈善事業，以及經管遊民習藝所、濟良所、教養局和貧民工廠、地方善堂。民治司可謂事務繁多，工作繁雜，任務艱巨。

行總在兩年存續期間，協助150萬人返歸故里，施放糧食90萬噸，衣著2.8萬噸，受惠者6000萬人，另賑濟湘桂一帶因飢荒而面臨死亡邊緣的饑民500萬人，使成千上萬人從顛沛流離的生活中，獲得了休養生息與受教育的機會。

第二階段，抗戰的八年。

賑濟委員會作為戰時辦理全國救濟事宜的臨時性機構，隨著戰爭結束，其使命也宣告完成。1945年11月，該會撤銷，其業務歸併到善後救濟總署。

具體而言，行總負責難民輸送及復業；難民福利；難民工業；流離人民之調查；工商業損害調查；泛濫區域之災情調查；其他有關善後救濟之調查。

一、北洋政府時期的社會救濟行政體制北洋政府的前身為湖北軍政府和南京臨時政府。1911年10月11日，即武昌起義的第二天，湖北軍read.99csw.com政府宣告成立，軍政府下設四部，社會救濟工作由政事部下屬內務局兼管。后內務局改為內務部時，善舉、公益等事項由該部負責。軍政府存在時間較短，有些工作尚未展開，即被南京臨時政府所替代。臨時政府成立時，中央設內務部，省設民政廳，內務部民治司和衛生局兼管社會救濟事務。

然而，民國社會行政還存在著一些問題，最主要的是社會救濟人才的缺乏和社會行政理論與技術的不完善。就人才欠缺來說，社會救濟事業率由政府委任年高望重的紳董或殷商富戶之做好事者來辦理。一般社會行政人員，多非專門人才，對社會救濟事業所需要的奉獻精神、耐勞忍怨、健全人格、寬善之心及知識等缺乏訓練。就社會行政理論而言，對社會救濟尚不能從「民有、民治、民享」的高度來認識，難免有將其視為社會上層對社會底層的一種施惠，而辦理社會行政的人才，或長於經驗而缺乏理論，或長於西方理論而不能結合中國實際，方枘圓鑿，難收實效。

社會救濟首重社會政策與社會行政，民國曆經38年，社會救濟行政體制經歷了數個政府的交替變革，其中，北洋政府和南京國民政府存在時間最長，社會救濟行政體制影響最大，我們考察民國社會救濟行政管理體制的交替變革，可以進一步認識中國社會管理工作從傳統向現代轉變過程中的曲折或進步。

如1931年江淮流域大水災，數省受災，數千萬人成為災民，救濟事務經緯萬端，國民政府不得不將第四科職掌的許多救災及其他社會救濟事務移向其他機關辦理，或設置新的機構進行管理。

三、結論通過分析，不難看出，民國社會救濟行政初步建立起了以總統製為核心的中央一級專職救濟機構，明確了救濟工作為一項重要的政府行為。民國社會救濟行政向著系統化、專門化的方向發展，並且社會救濟行政成為社會保障機構的組成部分，表明民國社會事業的進步。

1931年特大水災發生后，國民政府特設救濟水災委員會，直隸於國民政府，專司臨時賑恤、事後補救及防災等事務；以宋子文為委員長，許世英、孔祥熙等人為委員。該會應辦事項與行政院所屬之內政部賑務委員會、財政部、實業部等機關密切聯繫，並規定，所有救濟水災委員會與各省市、各團體有關事項，可由該會直接以文電辦理。可見，救濟水災委員會事權極大，地位頗高。

1931年以前，為救濟一些省份的嚴重水災，國民政府曾建立一些臨時性、地區性的救災機構。如1928年3月成立直魯賑災委員會，1928年底成立豫陝甘賑災委員會和兩粵賑災委員會。這些賑災機構由於是地方性組織，難於統籌全國救災事宜。為了解決分散孤立狀況，1929年3月，賑災委員會成立，隸屬於行政院，從而將全國的地方性救災機構合成一個全國性統一的救災組織，專門掌理災罹賑濟。

賑務委員會在各省、市設有下級對應機關。根據《賑務委員會組織章程》規定凡被災省份為辦理本省賑務得設省賑務會，省賑務會由省政府聘任省政府委員、省黨部委員、人民團體成員各數人組成，內設總務組、籌賑組、審核組。各市、縣因辦理賑務，可以設立市、縣賑務分會。

為了接轉聯總分撥給中國的物資，在上海、天津、青島、九龍、廣州、大連設儲運局。九-九-藏-書

這樣，國民政府下轄兩個賑災機關，職能重疊，機構重複，事多推諉，為解決這一問題，1930年1月，兩個機關合併，成立一個新的機構——賑務委員會。賑務委員會主要負責由於國內自然災害所造成的災民以及國內戰爭所造成的難民救濟。根據《賑務委員會組織條例》規定，賑務委員會以內政、外交、財政、交通、鐵道、實業各部部長為當然委員，下設總務科、籌賑科、審核科三科，總務科負責籌劃會務、編輯刊物、購置物品等；籌賑科負責籌募賑品、賑款、賑品的運輸、免稅及免費各項護照的辦理；審核科審核賑款、賑品的出納等。

根據聯總公約的規定，工作期限以兩年為限。1947年行總工作結束之前，救濟行政急需調整，根據行政院會議決議，行總的救濟業務移交社會部辦理，善後業務移交新成立的善後事業委員會繼續辦理。

地方社會救濟行政管理機構隨著中央管理機構的變化而不斷變化。1913年北洋政府頒布法令規定省行政機關稱行政公署，由其內務司兼管社會救濟事務。1914年袁世凱為復辟帝制，恢復清制稱謂，將省行政機關稱巡按使署，下設政務廳和財政廳，由政務廳之內務科兼管社會救濟工作。袁世凱稱帝失敗后，機構名稱復舊，大總統黎元洪復將巡按使改為省長制，由省長公署下設的政務廳兼管社會救濟。

由上述可見，北洋政府的社會救濟管理體制實行中央、省（道）、縣三級管理，除常設機構外，尚有非常設機構，負責大災大難的救濟管理。但從機構沿革來看，主要是沿襲南京臨時政府的有關法令而逐步完善起來的。救災機構的增添表明北洋政府比較關注社會救濟問題，但其實施如何，需靠實踐和效果來檢驗。

行總的工作是辦理中國善後救濟，使日本侵略所破壞的城市、受難鄉村民眾能夠在戰後得到衣食住行等最低生活條件，使農工礦交通等生產事業可以早日恢復正常，即「複員」恢復正常的經濟生活。

起來，同時，傳統的社會救濟機構在政府的組織系統中不復存在」。

1945年9月12日，國民政府又公布了《善後救濟分署組織條例》依照條例規定，行總在全國收復地區設置分署，在各指定區域內辦理善後救濟事務。根據收復區地域特點和被難情況，行總將分署划為東北分署（包括東北十省兩市）、冀熱平津分署、晉綏察分署、魯青分署、河南分署、蘇寧分署、安徽分署、湖北分署、湖南分署、廣西分署、廣東分署、江西分署、浙閩分署、台灣分署、上海分署等15個分署，在滇西、福建和中共抗日根據地設立5個直轄辦事處。

從上述情況來看，臨時性社會救濟機構變化較大，民政司第四科的職掌範圍並未因新的救災機構的設置而專門化。這反映了民國災荒的嚴重及國民政府對災荒救濟的重視。

社會部在這一階段，業務範圍有所調整，先是社會福利司的設立，管理社會保險、社會服務、職業介紹、貧苦老弱殘廢收容教養等事項，使民國社會福利與傳統社會救濟之間畫了一條明確的界限。然而，社會福利司的職掌範圍過廣，不利於管理和社會福利事業的九九藏書發展。1947年行總被裁撤時，社會救濟業務劃歸社會部，社會部職掌陡增，另外，國民政府為進一步推進社會保險事業發展，籌劃成立社會保險局，這樣，社會保險業務就從社會福利司劃撥出來，使社會福利司的職掌專門化。調整后的社會福利司下設四科，第一科負責農工福利及國際勞工事項，第二科掌理國民就業，第三科執掌社會救濟，第四科主辦兒童福利。至此，「國民政府專一的社會福利機構才建立

第三階段，抗戰結束前後至國民黨在大陸失敗止。

而在道一級行政機關則由下設的內務科來管理，直到1924年道作為一級行政機構撤銷為止。相應地，縣一級的社會救濟工作也由內務科來負責。

總會由「行政院、內政部、軍政部、財政部、實業部、交通部、鐵道部、衛生署、賑務委員會各派高級職員一人為委員，以行政院所派之委員為主任委員」從而建立起一套上下有序、分級負責的難民救濟體制，專辦難民收容、運輸、給養、救護、管理等事項。然而，隨著戰爭進一步擴大，難民數目成倍增加，非常時期難民救濟委員會的缺陷也顯露出來，一是協調各部、委、署力量有餘而事權不專不大，無法確實負責，增高效率；二是在職守上與賑務委員會有許多重複之處。賑務委員會權力較小，位列各部之下，委員長不得列席行政院會議，權輕使其無力統籌全局。由於已有的救濟機關無法適應抗戰救濟難民的需要，於是，國民政府決定統一難民救濟機構，提高賑濟行政的權力和效率，以執行政府的戰時賑濟政策。經國防最高會議交辦，行政院審議結果，於1938年4月27日成立「賑濟委員會」將原設之賑務委員會、行政院非常時期難民救濟委員會總會合併改組，並將內政部民政司所職掌的救濟行政，亦劃歸賑濟委員會掌管。從此，內政部民政司的職掌大為縮小。這年公布的《內政部組織法》規定，民政司負責的社會救濟工作僅為「賑災救貧及其他慈善事項」賑濟委員會雖作為一臨時性機構，但其權力較重，委員長為特任，並出席行政院會議。行政院副院長孔祥熙兼任委員長，原賑務委員會委員長許世英代理委員長，屈映光任副委員長。賑濟委員會主要是為救濟難民、災民設置，其具體職掌為：救濟災難機關及團體之指導監督；賑款之募集、保管、分配；災民難民之救護、運送、收容、給養；災民難民之組織訓練、移殖配置及職業介紹；災民難民生產事業之舉辦及補助；急賑工賑平糶之舉辦或補助；勘報災歉之審核；防災備荒之設計；捐款助賑及辦賑出力之獎勵；慈善團體之指導監督；殘廢老弱之救濟；孤苦及被災難之兒童教養；貧民生活之扶助；遊民技能之訓練；貧病醫療之補助；等等。

北洋政府時期設立的賑務處這一臨時救災救濟機關被國民政府九九藏書所繼承，1928年賑務處成立，直隸於國民政府，主管各災區賑濟及慈善事宜。賑務處地位較高，處長由內政部長兼任，副處長由國民政府委員兼任。賑務處下置賑款委員會和總務、調查、賑濟三科。

其中，民治司負責撫恤、移民及慈善團體的管理等；衛生局負責預防和治療傳染病和地方病等。各地方由於局勢不定，社會救濟職掌一般由各都督兼管。

北洋政府時期，中國還有一些群眾性、國際性的救災救濟團體，主要有中國紅十字會、國際統一救災總會和華洋義賑會等。這些民間機構分別由不同政府行政部門監督管理。如紅十字會受海軍部、陸軍部和內務部監督，其他各團體多由內務部管理。

抗戰之初，難民雲起，為救濟難民，1937年9月7日行政院通過《非常時期救濟難民辦法大綱》決定成立「非常時期難民救濟委員會」在南京設立總會，在省及院轄市設立分會，在縣市設立支會。

行總實行署長負責制，蔣廷黻為署長。根據1945年1月23日國民政府公布的《善後救濟總署組織法》下設四廳四處：儲運廳、分配廳、財務廳、賑恤廳、調查處、編譯處、總務處和會計處。其中有關社會救濟業務由賑恤廳和調查處負責。

關於地方社會行政機構，社會部改隸后，國民黨中央第一六五次常會決定，各省在省政府之下設置社會處，或於民政廳內設社會科，主管人民組訓、社會運動、社會救濟、社會福利等事宜。其直屬行政院之市，則由社會局主管。在縣市政府，設置社會科。

民國災荒仍然嚴重，迫於形勢，北洋政府逐步重視社會救濟機構對社會穩定的重要作用。1920年10月，直、魯、豫、晉、陝各省旱災嚴重，北洋政府除派員辦理賑糶外，還組織「國際統一救災總會」設置賑務處。賑務處附設於內務部，根據1923年5月23日公布的《賑務處暫行章程》規定處長由內務部總長兼充，副處長由司長兼充。處內分置總務、賑糶、工賑、賑務、運輸五股辦事。為了統一全國賑務事宜，賑務處的許可權和規格提升，1924年10月17日公布的《督辦賑務公署組織條例》和《附設賑務委員會章程》規定署內分置總務、賑務、稽查三處辦事。督辦直屬大總統，由大總統特派，會辦由大總統簡派。督辦賑務公署主辦全國官賑，凡海關附加收入的全部均由其支配，所有災區賑濟事宜，賑務各官署得隨時向它報告。北洋政府提升賑務機構地位，反映了災荒問題的嚴重性。

第二次世界大戰，使世界多國人民顛沛流離，家園被毀，財產損失嚴重，解決因戰爭所導致的災難和痛苦，絕非一個國家的力量所能擔負。基於此共識，1943年11月9日，44個國家代表在美國簽訂了《聯合國救濟善後公約》並決定成立「聯合國善後救濟總署」簡稱「聯總」作為執行機構。中國是聯總發起國，於1945年1月成立聯總中國分署，名為「行政院善後救濟總署」簡稱「行總」直隸於行政院，地位與各部平級。

南京國民政府成立后，對前政府的社會行政機構作了適當的變革，1928年4月內務部改為內政部，一直到抗戰全面爆發前，社會救濟常設機關主要為內政部。內政部下設總務司、民政司、警政司、地政司、禮俗司和統計處。民政司職掌賑災救貧及其他慈善事項。根據1928年6月內政部頒布的《內政部各司分科規則》民政司下設四科，由第四科掌理社會救濟和其他社會福利事項，具體包括貧民救濟、殘廢老弱救濟、勘報災歉及蠲緩田賦審核、地方罹災調查賑濟、防災備荒、慈善團體考核、慈善事業獎勵、地方籌募賑捐審核及遊民教養事項。可見，民政司執掌繁雜，然而權力有限，若遇到災荒降臨，職掌的許可權使其難以統籌全局，協調各種社會力量來賑災濟難。九_九_藏_書

抗日戰爭期間，國民政府的社會救濟行政體制變化較大，主要原因是難民救濟事業浩繁，倘若只按照消極的方針來處置，不免消耗人力和物力，于抗戰極為不利，為了集中人力、物力，爭取抗戰的勝利，必須有系統、有計劃地整理已有的救濟工作，調整各個救濟機構，以利於抗戰的進行。為此，調整社會部、組設賑濟委員會和其他救濟機構，以理順社會行政體制。

賑濟委員會為辦理各省區難民救濟事宜，除了將各省、縣賑務會、難民救濟分會等即行改組，成立「省賑濟會」、「縣賑濟會」以資調整而一事權，還在全國設立6個救濟區，在難民轉徙路線上，設立26個難民運送總站和132個分站，166個招待所，皆派員指導管理，以提高工作效率，減輕難民痛苦，增強難民對抗戰勝利的信心。

新社會部除繼續辦理前中央社會部主管業務外，並接辦各有關機關業務。其中有關社會救濟事項由社會福利司負責辦理，其主要工作內容有：失業救濟、殘疾老弱救濟、貧民救濟、無正當職業者之收容教養、貧病醫療護產之倡導推行、救濟經費之規劃及審核稽查、救濟設施之設置指導監督、慈善團體之指導監督、國際救濟之聯繫推行、社會救濟制度及社會救濟業務之規劃指導改進、社會救濟工作人員之甄用考核獎懲、其他有關社會救濟事項。

北洋政府成立后，1912年8月，內務部頒布《內務部官制》規定內務總長管理賑恤、救濟、慈善及衛生等事務，並「監督所轄各官署及地方長官」同時，還具體規定由內務部所設置的民政司執掌貧民賑恤、罹災救濟、貧民習藝所、盲啞收容所、瘋癲收容所、育嬰恤嫠、慈善及移民等事項；由衛生司執掌傳染病、地方病的防治、種痘及車船檢疫等事項。由此可見，內務部的民政司和衛生司管理社會救濟工作。內務部最多時有11個司，後有所減少。1912年12月22日公布的《修正各部官制通則》將民政司改為民治司，並將衛生司的職掌歸併到警政司，兼管有關社會救濟事宜。1914年7月10日頒布《修正內務部官制》規定，「內務部直隸于大總統」並將原屬總長的職權改為部的職權。這樣，內務總長的實際權力削弱了很多。上述變化表明，袁世凱政府開始重視社會保障機關的統治職能。

根據這一指示，國民政府乃於1940年10月公布《社會部組織法》11月16日社會部正式成立，谷正綱為首任部長。社會部為最高社會行政機關，內設三司，組織訓練司、社會福利司、總務司。