宋代名臣范仲淹，認為這種制度是循資並進的例行公事，大家依循著資格、年份，一格一格升上去，並沒有什麼道理。於是他訂定了比較嚴格考核的制度，定期派官員到各地考察，成績好的報回來，成績不好的也報回來，政府憑成績獎懲。范仲淹實行這個制度時有一個小故事：有一次有一個官員成績不好，范仲淹將他的名字一筆勾銷。那個人的職位是路指揮使，大約是今天地方長官的位置。旁邊的人說，你就這樣一筆勾銷，可知道會有一家哭。范仲淹答：如果一家哭和一路哭相比，我寧可讓一家哭，而不要叫一路哭。由此可知范仲淹的手腕是非常凌厲的。

范仲淹要避免文官循資升遷的弊病，另外建立一個客觀的考核尺度，毋寧也是超越時代的想法。范仲淹的辦法是客觀的考核。但是這個辦法也有缺點，當事人上司的記錄未必公道，而他到時派去的考核人員又不能當面問這個人的成績好壞，所以這一制度也不一定能夠做到真正的客觀。

張居正是明朝難得一見的能幹宰相，也是專權的宰相。明朝的宰相制度與宋朝一樣，是集體的。初期有左右丞相，後來廢了相職，明朝皇帝的身邊只有一群大學士。大學土的官階原來是中等的，但是後來成為高階。大學士是皇帝的秘書，職務是草擬皇帝發出來的命令。大學士原來不過是秘書處的成員，聽取皇帝的旨意，撰寫詔書，但到後來變成皇帝沒有意見的話，大學士就是決策人員了。這些大學士也不是一位兩位，往往同時有好幾位，其中資格最深的，或是皇帝特別指定的領班，成為首相。首相的權力大，其他的人都只是做他的幫手而已。張居正是明朝權力最大的首相。

南北朝的時候，因為門第的出現，高門大族壟斷了高級的職位，下級官吏升不上去，一般平民出身的官也升不上去了。也因此兩晉南北朝時，政府幾乎沒有真正的考核制度。南北朝的時候，文官制度萎縮了，可以說是士族政治，講嚴重一點甚至是世族把持的政治。真正做事的是佐史，但是他們沒有適當的升遷；上級官員也不會因為做得不好而貶職，反而可以順利升遷。

張居正確實相當有才幹。他得到這個職位也用了一些手段，他將政敵一個個排除，同時也結交太監為內援。這些手段與長期攬權的作風，在儒家眼裡都是不對的。當他母親去世時，他原本應該回去守孝，但是他怕離開了首相的位置就回不來，居然違背了儒家傳統的倫理道德觀念，他請皇帝挽留他，不讓他回去守孝。這一件事，在當時引起不少爭議——但這些都是他個人的事情。他在官員考核方面，提出一個以往完全沒有提出過的考成法。他要求官員在執行任務時，每一位官員都要做好幾份報告的副本，一份是給任務有關的人，一份是給他的上司，一份是給當時負責監察的六科，相當於民國時代的監察院。工作完成後，同樣也要送報告到這幾個單位。如此一來，一個單位的工作，做了多久？成果如何？都可逐步稽核，監察人員就可以依此判斷，規劃的工作做了哪些？有沒有在規定時間之內做完？與原來建議的方式是否相符？功效又如何？監察人員定期向政府報告，某一個單位某一個職務的某一個工作人員，他的任務是否如期完成，超前完成，或者是延後完成？他是百分之百完成了，還是只完成百分之多少？就這樣，監察單位和執行單位之間，經常保持聯絡，並且定期考核。這個考成法與過去一年考核一次並本一樣，監察單位不斷地追蹤考核。九_九_藏_書ｈｔｔps://rｅａd.９9ｃｓw•ｃoｍ

到了宋朝，文官制度相當嚴密。在宋太宗時，定了一個制度：每一個單位的長官，對於他的屬下都有一份記錄，每一天、每個月做了什麼事，都要詳細地記錄下來。也就是說，每個長官有一份他屬下詳盡完整的人事檔案。這檔案有一部分是吏部頒給的「印紙歷子」，讓州縣長官考核自己屬下的。甚至還有御前發下，皇帝讓長官考核屬下的人事檔案記錄簿，用來考核大家的成績。

基本上唐宋兩朝的制度，明朝都有。明朝設有考功司，經常考核官員，也依照等級規定升遷的順序。但是明朝吏治始終不好，官越來越多，卻沒有幾個真正有用的人才。

1994年在江蘇銀海縣的尹灣，出土了一批漢朝的遺物，證明漢朝也有這樣的記錄簿。不管是哪一位官員，工作統統見於郡縣的記錄。這可能是中國流傳最早的有關考績的檔案了。宋朝的「印紙子」也是很完整但瑣碎的人事檔案，政府就根據這些檔案制定九職等（後來簡化為三職等）。考核的項目也會有增減變九*九*藏*書動，比如說州縣官的成績，如果轄區內多少年沒有災荒，考績提高；人口增加，分數也增加；人口減少了，分數就減少。如果經過一定的年數，某一官員沒有犯過錯，他就可以申請提升級別。這種工作稱之為「磨勘」。由字面上來看，我們就知道這是一個相當嚴苛繁雜的過程，等於是拿人才在磨裏面打轉了。磨勘工作分兩個單位，一個是審官院，一個是考核院。審官院考京官，考核院考外官。政府考核官員的成績，然後差遣。這個過程真的是非常的苛細，資格到了才能升遷，大家按照資格一等一等升上去，真正磨掉的卻也不多。

王安石對於考核也非常嚴格。王安石希望吏員的地位能逐漸提高到官員的地位，吏員的薪水也由國家給付。他並且認為，如果國家要得到專才，單靠考試是不行的，考試得到的是通才，國家應當設立文官學校，在學校里訓練專才，王安石的觀念是非常先進的。一直到今天，我們的國家有考核、有銓敘，但仍然沒有專門的文官學校訓練專才，常任文官必須自己在工作崗位上學習。王安石的建議毋寧超越了他的時代。

德宗朝的陸贊、憲宗朝的裴洎，這兩個人都建議過皇帝，先找一個好的宰相，讓宰相去找好的首長，各個單位的首長再去找下屬，下屬再去找助手，每一個層級都由負責任的單位首長找到他自己的工作班底。這樣的制度考核起來最清楚，指揮最方便，因為整個單位成績的好壞都是由長官負起全部的責任，既不能推諉，也不能逃避。這個制度的好處是責任分明，但是也有壞處，假如一個長官調任了，那是不是該單位主要的官員及助手全部都要走人？如果整個班子都換了，當新人接任的時候，是不是整個單位的工作要全部從頭學起呢？唐代的吏員，也就是一般書寫檔案、處理日常行政工作的人，其實是常任官，因為他們不會跟著長官走。他們是管檔案的，檔案管久了，相當熟悉業務與先例。但是吏員並不是儒家通才教育出身，一生未必有升遷的機會，考核制度，對於吏員的工作成績影響不大。

與張居正的考成法相像的，是抗日戰爭初期中國曾經短暫實施的行政三聯制。但是戎馬倥傯，這一行政改革不能有效而長久地實行。

中國自古以來一直面臨這樣的問題，但是也一直沒有一個很好的解決辦法。到了明朝，才有了相當重大的改變。明朝的名相張居正，在萬曆年間長期執政。明朝的一般情況和宋朝相當類似。明朝的疆域不小，花費在國防上的資源也不少。北面有蒙古，後來東北有滿洲，西南面的少數民族也常有各種問題，沿海又經常有倭寇侵擾。明朝的衛所制，與唐朝的府兵很類似，後來衛所的軍人也沒有強大的戰鬥力，需要另外開拓其他的兵源，例如將領自己的親兵，又例如少數民族組成的士兵rｅaｄ.99ｃｓｗ.coｍ。基本上，明朝的國防開支是很大的。

明朝官員的遴選仍然是靠科舉。最初明朝的官員都是國子監學生擔任，明太祖定下的規矩，優先任用國子監的學生，也就是政府官員的候選人都是由國子監訓練出來的。後來科舉盛行之後，大多數官員就由科舉出仕。科舉出身是通才，而不是專才。明朝與宋朝情形一樣，常務官是吏，政務官是科舉出身的讀書人。大多數讀書人相當迂執，並不一定很能夠明白世務。怎麼樣考核這些官員，就成為一個很嚴重的問題。

這樣一級一級往上推薦的察舉制度，使得漢朝的政府可以很快找到有用的人，找到了之後就派在皇帝的身邊，稱之為侍郎。侍郎在皇帝身旁擔任各種雜務，皇帝與高級官員可以觀察這些侍郎的能力與才幹，如果表現得不錯，就會在適當的時候派任出去，擔任政府的官職。這樣由推薦到試用到派任，都經過相當直接的過程，順序並不怎麼複雜。

到了唐朝，考核又相當嚴格了。吏部管理的單位有一個就叫考功司，考功司負責每年考核官員成績的好壞，看他是不是合適。考功司當然是獨立地去考察，但是每一個單位的上司也會呈報對於屬下的考評。怎麼樣呈報，我們並不清楚，大概是自由心證，覺得好的就推薦，壞的就責備，呈報到政府後，可能好的就升遷、壞的就降免。唐代的考績制度，依據的標準有德行、才能與成績三項。上文所以說自由心證，是由於德行與才能都是相當主觀的評定，只有成績看得見。所以唐朝這種辦法也並不真正客觀。

張居正在公元一五七三年，也就是萬曆元年，建議制定考成法。許多人批評張居正做事計較得太苛細，但是張居正任上，推行政事確實相當有成效，出了不少人才。最能彰顯的績效就是預算。明朝時國用相當窘迫，因為收入和支出不成比例。而張居正認為一定要量入為出，不許超支。假如沒有考成法，政府不能找到浮濫的開支。張居正用考成法一方面考核官員成績，一方面適當地控制預算。明代隆慶與萬曆兩朝皇帝都還相當能接受張居正的意見，所以當時明朝的政治比較有效率，老百姓受的苦也比較少。張居正做事苛細，但是做成了前人做不到的事。張居正的運氣，是得到君主的信任。明朝是一個真正的首長制政府，皇帝是最高首長，張居正作為首相是最高執行官。決策者和執行者的關係，起碼在張居正時代，是相當協調的。

討論明代的管理以前，讓我們回頭整理中國文官制度的發展經過。一般說來，即使是在一個公司組織或是非營利組織，對其公司內的員工也都會有考核的制度，目的是為了了解員工的工作表現，使得能幹的人可以得到最適當的工作，表現好的升遷，不好的貶退。這種制度中國起源得很早，早在戰國ｈtｔｐｓ://read•99cｓw•cｏm時，法家的理論中就已經討論，要如何使一個人清楚他所處的職位，清楚這個職位所應負的責任，做了一段時間之後，看他是否符合這個職務的需求，做得好就留下，做不好就換掉。漢朝時候，實行的方法相當簡單，長官可以向政府推薦一個人去做什麼事，擔任什麼職務。如果政府覺得這個人真的不錯的話，經過一段考試，看他對於一些實際問題的意見，就會派給他一個職位。這個職務通常第一年是代理，如果做得不錯，第二年就可以正式任用。如果做得不好，則不但這個人要免職，推薦他的人，也就是他的保舉人也要一併受罰。如果做得好，保舉的人也一併受到獎勵。所以漢代的察舉制度是兼具選拔與考核制度。漢朝的官員基本上是向自己的上司負責。舉一個例說，郡縣長官可以挑選自己要用的吏。接任的下一任長官可以接收上一任留下來的吏，也可以不接受，另外挑選自己要用的助手。換句話說，他的整個班底是由他負責。他也可以在屬員中找到值得升遷的人，往上推薦。縣的政府就可以向郡太守推薦，郡太守一樣可以將自己認為有用的人向中央推薦。

明朝的考成法是相當嚴密的，每一個衙門有三本賬冊，一本記載發文、收文、章程、計劃，這是底冊；除非真的只是例行性的事務，否則另外兩本副本，一本送到監察單位，做好了就註銷，一本送到內閣，內閣再根據情況看監察單位是否按時考察，並針對個別情況做糾舉或獎勵。上司衙門有權力獎懲，監察衙門也要監督各單位上司衙門的獎懲。而內閣大學士（最高的政務官），則監督監察單位和各個衙門有沒有按時計算成績，有沒有一歩步的核對。考成法的過程，也有不少文書工作，但是因為時時在做，所以不用等到年底才結算，就可以看出一個官員的成績是好是壞，工作有沒有按時進行。要是工作有偏差，政府立刻就可以進行適當的矯正，看是要繼續進行下去，還是要改變工作方法，或是要改變工作的人。

明朝的官員數自相當龐大，軍隊數字也相當龐大，但是政府的稅收卻並沒有增加。明朝稅收的主要來源依然是土地，沒有開拓農業以外的財源。明朝的人口增加了，支出也增加了，政府經常鬧窮，政務經常廢弛。

訓練專才做中下級的常任官，同時以通才任決策的政務官，這樣的配合比較恰當。考核多久一次，也是很多人爭議的部分。在磨勘制度時，是自己覺得年資到了，就可以申請升等。但是如此一來，一下子就有許多平庸的官員，沒有過失，也未必有能力，都會循序晉陞。宋朝的辦法是，訂立一個基本的工作時間表，文官要做六年、武官要做七年，才能申請升等。但這個辦法仍只是一個機械的停年，不能達到淘汰劣員晉用良吏的作用。