光武帝深知儒學是封建統治者重要的精神武器，所以他特別提倡講經論理，從儒生中選擇統治人才。早在建武五年，那時皇家宮室還未修飾，統一戰爭還未結束，光武帝就著手建立太學，設置博士，讓他們各以「家法」傳授諸經。明帝更是廣召名儒，自居講席，讓諸儒執經問難。郡國學校也紛紛建立起來。東漢除了通過學校培植統治人才以外，更重要的是用察舉孝廉、徵辟僚屬以及舉賢良方正、直言極諫、茂才、明經等科目，網羅地主士大夫的子弟做官。孝廉按郡內人口每二十萬人舉一人為率，每歲選拔，是儒生仕進的主要階梯。徵辟由三公及郡守為之，被徵辟的士大夫，往往由於「才高名重」而躐等升遷。光武帝對於隱居山林、不仕王莽的人，多方搜求，重禮徵聘，表示他對封建名節的表彰，企圖以此使「天下歸心」。他以特禮對待隱居不仕的嚴光（嚴子陵），就是一個著名的例證。東漢王朝通過提倡經學，表彰名節，廣開仕宦之路，收攬和培育了大量的統治人才，養成了重名節的社會風氣，使它自己在豪強勢力迅速發展的時候仍然得以維持統治。

安帝、順帝相繼擴充太學，籠絡儒生，順帝時太學生多至三萬餘人。太學生同官僚士大夫有著密切的聯繫，太學成為清議的中心。太學生為安帝以來風起雲湧的農民起義所震動，深感東漢王朝有崩潰的危險。他們認為宦官外戚的黑暗統治是引起農民起義、導致東漢衰敗的主要原因，所以力圖通過清議，反對宦官外戚特別是當權的宦官，挽救東漢統治。

安帝十三歲即位，實際掌權的是和熹鄧皇后和她的兄弟鄧騭等人。這期間，鄧太后除了並用外戚、宦官以外，又起用名士楊震等，以圖取得士大夫的支持。鄧太后死，安帝與宦官李閏、江京等合謀，消滅了鄧氏勢力。此後李閏、江京等人大權在握，而皇后閻氏的兄弟閻顯等人也居卿校之位，形成宦官與外戚閻氏共同專權的局面。

東漢初年，功臣眾多，封侯者百餘人，其中功績較大，在明帝時得以圖像于雲台的共二十八人。列侯封地大者六縣，超過漢高祖劉邦對功臣侯的封賞。但是在政治上，漢光武帝劉秀則一反漢高祖以功臣任丞相執政的辦法，不給功臣實權實職，剝奪他們的兵權。功臣侯除了任邊將的以外，多在京城以列侯奉朝請，只有鄧禹、李通、賈復等少數人，得與公卿參議大政。對於外戚，光武帝在經濟方面盡量優容，例如郭皇后家號為「瓊廚金穴」。但是鑒於王莽以外戚篡漢，光武九-九-藏-書帝不讓外戚干預政事，不給他們尊貴地位。馬援功勛很大，但以身為外戚，甚至不得列入雲台二十八將數中。漢明帝劉庄令外戚陰、鄧等家互相糾察。梁松、竇穆雖尚公主，但是都由於請託郡縣、干亂政事而受到屠戮。章帝后兄竇憲以賤價強買明帝女沁水公主園田，章帝甚至切責竇憲，還說「國家棄憲如孤雛腐鼠耳」。對於宗室諸王，光武帝申明舊制「阿附蕃王之法」，不讓他們蓄養羽翼。建武二十八年（公元52），光武帝命郡縣收捕諸王賓客，牽連而死者以千數。明帝兄弟楚王英被告結交方士，作符瑞圖書，楚王被迫自殺。永平十四年（公元71），明帝又窮治楚王之獄，被株連而致死徙的外戚、諸侯、豪強、官吏又以千計，系獄的還有數千人。

在中央政府中，號稱三公的太尉、司徒、司空只是名義上的政府首腦，實際權力在中朝的尚書台。光武帝曾裁併其他許多中朝官職，所以尚書台更能集中事權。尚書台設千石的尚書令和六百石的尚書僕射，令、僕射以下有六曹尚書分掌庶政，每曹有丞、郎若干人。皇帝挑選親信的三公或其他大臣「錄尚書事」，實際上等於自己直接指揮尚書台，所以尚書台專權用事就是專制皇權的加強。宮內有些官職西漢時例由士人充任或者參用士人，這時專由宦官充任，以便皇帝直接掌握，隨意指使。然而，皇權強固和相權微弱，在東漢後期王朝衰敗的條件下，卻導致外戚宦官挾主專權，這是東漢統治者所始料不及的。

太學諸生，特別尊崇李膺、陳蕃、王暢等人，太學中流行著對他們的評語：「天下模楷李元禮（膺），不畏強御陳仲舉（蕃），天下俊秀王叔茂（暢）。」李膺的名望最高，士人與他交遊，被譽為「登龍門」，可以身價十倍。李膺為司隸校尉時懲辦不法宦官，宦官們只好小心謹慎，連休假日也不敢走出宮門。延熹九年，李膺殺術士張成，張成生前與宦官關係密切，所以他的弟子牢修誣告李膺與太學生及諸郡生徒結為朋黨，誹訕朝廷，疑亂風俗。在宦官慫恿下，桓帝收系李膺，並下令郡國大捕「黨人」，詞語相及，共達二百多名。第二年，李膺及其他黨人被赦歸田裡，禁錮終身，這就是有名的「黨錮」事件。

和帝以來外戚、宦官交替專權，是封建統治集團的內部矛盾在專制制度下的尖銳表現。專制制度的完備，使權力高度集中於皇帝之手，皇帝成為一切權力的化身，覬覦權力的人，都力圖挾持皇帝。外戚易於接近皇帝，利用皇帝幼弱，掌握朝政；而宦官又因緣時會，取外戚的地位而代之。無論外戚九九藏書或宦官當權，都力圖擁立幼主，以便自己繼續操縱。他們又都趁權力在手的時候排除異己，竭澤而漁。在封建士大夫看來，宦官是他們所不齒的微賤的暴發戶，所以在外戚、宦官的爭鬥中，外戚較多地得到士大夫的支持。但是也有一些士大夫攀附宦官，苟且求進。隨著這種鬥爭的愈演愈烈，東漢統治愈來愈腐朽，大規模農民起義的條件也愈來愈成熟了。

官僚士大夫和太學生的反宦官鬥爭，在當時具有一定的正義性，博得社會的同情，因此張儉在被追捕時，許多人破家相容，使他得以逃亡出塞。官僚士大夫和太學生的反宦官鬥爭，只是為了緩和階級矛盾，維護東漢王朝的正常統治秩序。但是農民起義不但沒有因此偃旗息鼓，而且還發展到從根本上危及東漢統治。這時候，被禁錮的黨人獲得赦免，他們也就立刻同當權的宦官聯合，集中力量來鎮壓起義農民。官僚士大夫與門閥大族息息相通，總的說來力量比宦官強大。所以在農民起義被鎮壓下去后，他們重整旗鼓，發動了對宦官的最後一擊，終於徹底消滅了東漢盤根錯節的宦官勢力。

靈帝建寧元年（168），名士陳蕃為太傅，與大將軍竇武（竇太后之父）共同執政。他們起用李膺和被禁錮的其他名士，並密謀誅殺宦官。宦官矯詔捕竇武等人，雙方陳兵對陣，結果陳蕃、竇武皆死，他們的宗室賓客姻屬都被收殺，門生、故吏免官禁錮。建寧二年，曾經打擊過宦官勢力的張儉被誣告「共為部黨，圖危社稷」，受到追捕，黨人橫死獄中的共百餘人，被牽連而死、徙、廢、禁的又達六七百人。熹平五年（176），州郡受命禁錮黨人的門生、故吏和父子兄弟。直到黃巾起義發生后，黨人才被赦免。

梁冀死後，宦官獨攬政權，同時封侯者五人。他們「手握王爵，口含天憲」，權勢達于頂點。宦官的兄弟姻親臨州宰郡，殺人越貨，與盜賊無異。宦官侯覽前後奪人宅舍竟達三百八十一所，奪人田地一百一十八頃。

在宦官外戚統治下，州郡牧守在察舉徵辟中望風行事，不附權貴的士人受到排斥。順帝初年，河南尹田歆察舉六名孝廉，當權的貴人勛戚交相請託，佔據名額，名士入選的只有一人。桓帝以後，察舉制度更為腐https://read.99csw.com敗，時人語曰：「舉秀才，不知書。察孝廉，父別居。寒素清白濁如泥，高第良將怯如雞。」在士大夫中，有一部分人趨炎附勢，交遊于富貴之門，助長了宦官外戚的聲勢。這種情形，使太學清議在攻擊腐敗朝政和罪惡權貴的同時，讚揚敢於干犯權貴的人。桓帝永興元年（153），冀州刺史朱穆奏劾貪污的守令，打擊橫行州郡的宦官黨羽，被桓帝罰往左校服勞役。太學生劉陶等數千人詣闕上書，表示願意代替朱穆服刑勞作，因此桓帝不得不赦免朱穆。延熹五年（162），皇甫規得罪宦官，論輸左校，太學生張鳳等三百餘人，跟大官僚一起詣闕陳訴，使皇甫規獲得赦免。官僚、太學生的這些活動，對當政的宦官是一種巨大的壓力。郡國學的諸生，也同太學清議呼應。

和帝十歲即位，竇太后臨朝，太后兄竇憲受命為侍中，內管機密，出宣誥命，實際上掌握政權。竇憲諸弟居親要之職，大批竇氏黨徒，都做了朝官或守令。竇憲以「仁厚委隨」的老臣鄧彪為太傅錄尚書事，以與自己呼應。竇氏的奴客緹騎，殺人越貨，橫行京師。和帝在深宮中與內外臣僚隔絕，可以依靠的只有貼身的宦官。永元四年（公元92），他用宦官鄭眾掌握的一部分禁軍，消滅了竇氏勢力。鄭眾從此參与政事，並受封為鄛鄉侯，這是宦官用權和封侯的開始。

順帝死後，梁太后和梁冀先後選立沖（兩歲）、質（八歲）、桓（十五歲）三帝。梁太后也任用宦官，還擴充太學，儘力爭取宦官和官僚士大夫的支持，但是根本大權還是掌握在梁冀手裡。梁冀為大將軍平尚書事，專權近二十年。他的宗親姻戚充斥朝廷和郡縣，官吏升遷，都得先向他謝恩，滿足他的各種需索。他還派人出塞，交通外國，廣求異物。他又在洛陽周圍強佔土地，調發卒徒，興建私人苑囿，綿延近千里。他擅立苛刻禁令，不許別人觸動苑中一草一木，苑兔被人誤殺，牽連處死的至十多人。他還佔奪幾千口良人做奴婢，名曰「自賣人」。梁冀當政時期，對郡縣的調發比過去增多十倍，人民大批地死於官府的箠楚之下。延熹二年（159），梁皇后（桓帝后，梁冀之妹）死，桓帝與宦官單超等人合謀消滅梁氏。梁冀被抄的家財達三十多萬萬，官府獲得這筆巨大收入后，得以在這一年減收天下租稅之半。

東漢後期的士大夫中，出現了一些累世專攻一經的家族，他們的弟子動輒數百人甚至數千人。通過經學入仕，又形成了一些累世公卿的家族。例如世傳歐陽《尚書》之學的弘農楊氏，自楊震以後，四世皆為三公；世傳孟氏《易》學的汝https://read.99cｓw.cｏm南袁氏，自袁安以後，四世中居三公之位者多至五人。這些人都是最大的地主，他們由於世居高位，門生、故吏遍於天下，因而又是士大夫的領袖。所謂門閥大族，就是在經濟、政治、意識形態上具有這種特徵的家族。東漢時期選士首先看族姓閥閱，所以門閥大族的子弟，在察舉、徵辟中照例得到優先。

東漢時期，士人主要通過察舉、徵辟出仕。郡國守相進行察舉，都儘可能選擇年少能報恩的人，這種風氣，在明帝時已是如此。徵辟的情形也是一樣。被舉、被辟的人，成為舉主、府主的門生、故吏。門生、故吏為了利祿，以君臣、父子之禮對待舉主、府主，甚至不惜諂附、賄賂以求固結。舉主、府主死後，門生、故吏服三年之喪。順帝時，北海國相景某死，故吏服三年喪者凡八十七人。大官僚與自己的門生、故吏結成集團，也增加了自己的政治力量。

東漢王朝專制體制的加強，在一定的時間內起著穩定封建秩序的作用。但是和帝以後，當這個王朝趨於衰敗時，強化的專制體制又起著相反的作用，促成了外戚、宦官的專權和他們之間的鬥爭。

在地方政權方面，光武帝裁併四百多縣，這相當於西漢末年縣、邑、道、侯國數的四分之一。吏職減去了十分之九，邊塞的亭侯吏卒也陸續罷省了。這些措施主要是為了減少開支。地方政權中重要的改革之一，是州的地位由監察區域逐漸變為具有郡以上一級地方政權性質的行政區域；刺史則相應地變為具有統郡職能的長官。刺史舉劾官吏，不再需要三公案驗，即可黜免；刺史有了固定治所，只須年終派計吏奏事，不復自詣京師。不過這是一個逐漸的變化，到東漢末年才算完成。另一個重要改革，是光武帝廢除內郡的地方兵，裁撤郡都尉，並其職于太守；取消郡內每年徵兵操練的都試，讓地方兵吏一律歸還民伍。廢除內郡地方兵后，國家軍隊常常招募農民或徵發刑徒組成，指揮權完全集中在中央和皇帝之手。這樣就有可能加強皇帝鎮壓和控制的力量，減少州郡豪強掌握本地軍隊的機會。不過終東漢之世，內郡地方兵並未全廢，有事的時候，仍常徵發郡兵，由太守或刺史率領作戰。內郡的都尉也常復置。但是內郡地方兵缺乏經常的訓練，戰鬥力不如西漢的正卒、衛士、戍卒。同時刺史領兵之制，使刺史兼有一州軍政大權，開東漢末年州牧、刺史割據之漸。這些結果，也是同東漢統治者加強專制集權的願望背道而馳的。

黨錮事件發生后，士大夫聞風而動。他們把那些不畏宦官勢力，被認為正直的士大夫，分別加上三君https://read.99csw.com、八俊、八顧、八及、八廚等美稱，清議的浪潮更為高漲。度遼將軍皇甫規沒有被當作名士列入黨錮，甚至自陳與黨人的關係，請求連坐。

門閥大族是大地主中長期發展起來的一個具有特殊地位的階層。當政的外戚往往要同他們聯結，甚至當政的宦官也不能不同他們周旋。門閥大族在本州、本郡的勢力，更具有壟斷性質，太守蒞郡，往往要辟本地的門閥大族為掾屬，委政於他們。宗資（南陽人）為汝南太守，委政于本郡的范滂，成瑨（弘農人）為南陽太守，委政于本郡的岑晊，因而當時出現了這樣的歌謠：「汝南『太守』范孟博（滂），南陽宗資主畫諾；南陽『太守』岑公孝（晊），弘農成瑨但坐嘯。」操縱了本州本郡政治的門閥大族，實際上統治了這些州郡。崔寔《政論》中記有這樣的歌謠：「州郡記，如霹靂，得詔書，但掛壁。」這表明地方官的文書，已超過皇帝詔書的力量。

東漢後期，官僚士大夫中出現了一種品評人物的風氣，稱為「清議」。善於清議的人，被目為天下名士，他們對人物的褒貶，在很大的程度上左右鄉閭輿論，影響察舉，對士大夫的仕途進退有很大的作用。郭泰就是這樣一個「清談閭閻」的名士，人物經他品評，即成定論，往往「先言后驗」。汝南名士許劭與從兄許靖，喜歡在一起核論鄉黨人物，每月初一進行品評，所以有「月旦評」之稱。大官僚和門閥大族為了操縱選舉，進退人物，也都尊重名士，提倡清議，這種清議在士大夫中間多少能起一些激勵作用。但是風氣所至，士大夫相率讓爵、推財、避聘、久喪，極力把自己裝扮為具有孝義高行的人物，以圖博得清議的讚揚。許多求名不得的人，不惜飾偽以邀譽，釣奇以驚俗，有些人以此身敗名裂。

延光四年（125），宦官孫程等十九人，擁立十一歲的濟陰王為帝（漢順帝），並且殺掉閻顯。順帝時，孫程等十九人皆得封侯，宦官的權勢大為增長。他們不但可以充任朝官，還可以養子襲爵。後來，順帝也扶植外戚勢力，相繼拜後父梁商和商子冀為大將軍。

在宦官、外戚的反覆鬥爭中，還有另一種政治力量在起作用，這就是官僚士大夫結成的政治集團。

西漢末年階級矛盾和統治階級內部矛盾交織的歷史，使東漢統治者怵目驚心。王莽代漢，赤眉、綠林起義，都是東漢統治者的嚴重教訓，他們力圖使這種歷史不致重演。他們面對著豪強地主強大的勢力，也力圖加以控制，儘可能把它納入東漢統治的軌道。在這種歷史教訓和現實要求交相作用之下，光武、明、章等帝都極力使專制主義中央集權制度進一步完備起來，以此加強統治。