秩序當然重要，但它只是達到某一目的的手段，而非目的本身。霍根斯強調|教育的重要性，尤其是職業教育。他創建了一種新的勤工儉學計劃，該計劃要求學生花一半時間在校學習，另一半時間則在城市中工作。為了幫助學生們更好地獲取商業和工作訊息，霍根斯設計了一個探索者計劃，讓學生們身著白色夾克制服到亞特蘭大的一些公司去拜訪它們的主管們。霍根斯還主持一年一度的自由企業日（Free Enterprise Day），將獎項頒發給那些完成了勤工儉學的學生，同時舉辦活動以向「民主、自由企業和資本主義」精神致敬。

許多讀者都會同意這一觀點，但他們仍然會說：「是的，但具體的組織結構肯定不是古德里安、貝托或霍根斯成功的關鍵。」也許他們說的有道理。但是，這種觀點是建立在一個普遍錯誤的基礎之上的，他們將組織與組織結構混為一談。一個組織並非簡簡單單或主要是組織機構圖中的一組方框、連線或頭銜。按切斯特·巴納德（Chester Barnard）的話來說，組織機構是一個「由兩個或兩個以上的人員組成的自覺協調活動或力量的系統」。最重要的是要知道，這種協調是如何完成的。

最優秀的德國士兵是那些被認為會成為突擊隊員的士兵，而最優秀的德國軍官則是在戰鬥中指揮士兵脫穎而出的人。為各類專業兵種（步兵部隊、摩化運輸部隊、後勤補給部隊等）挑選人員並非後方人事組織的責任，而是作戰指揮官（通常是團級）的職責。在挑選軍官方面，他所具有的性格尤其是意志力以及隨時準備承擔責任的意願比其受教育程度更重要。應徵者向團指揮官提交崗位申請，經過後者初步甄選后提交中央篩選部門進行測評，內容主要包括體能測試、教學方法和領導能力幾個方面。即便如此，最終的選擇權還是在團指揮官的手中。

組織非常重要，即使在政府機構中也是如此。如果以上三個案例有稍許指導作用的話，那麼比較成功和不太成功的官僚機構之間的主要區別，跟資金、客戶群，甚至法律安排的關係都不如跟組織體系的關係緊密。

正如我們在第一章中所看到的，這種管理理念的結果，便是產生了一套無序且往往暴力的（儘管暴力程度不及其他一些州）監獄系統。在這些監獄里，工作或教育缺乏意義，看守也沒有幹勁。由於允許囚犯接受並保存私人財產，安全問題進一步加劇，因為這些私人財產經常被用來製造武器或藏匿違禁品。迪伊烏里奧注意到犯人們有一套等級體系，由於一些犯人比其他犯人更加強壯或擁有更多貴重物品，這些犯人就能夠向其他犯人施加權力或欺負他們。鑒於有一套詳盡的規章條例規定了囚犯的權利、應遵守的紀律以及擁有上訴和申訴的權利，管理人員被大量文書工作形成的洪流淹沒了。

犯人必須洗澡、刮鬍子，並且穿著整齊的制服。他們每一天的每一分鐘都受詳細的日程安排限制和約束。他們每天早起，在食堂吃早餐，然後安靜地沿走廊地板上畫好的路線走到自己的工作車間。他們需要稱呼看守為「上司」或「先生」。犯人被禁止拉幫結派或互相勾結——甚至連走廊上或院子里隨意的成群結隊也會被看守驅散。

在德國軍隊里，協調系統旨在提高低級別官兵在一個整體紀律系統中朝著總目標努力時獨立行動的能力。在得克薩斯州的監獄里，該系統卻是為了達到完全相反的效果：不是為全局目標而獨立行動，而是對實施細則快捷而自發的服從。在卡弗高中，協調的主要目的是減少無序，並向學生們灌輸學校精神和培養個人自信。

由此形成了這樣一種組織——雖然遠離陸軍總部，也沒有接到精確詳細的指令，在混亂多變的環境中，它的官兵卻士氣高昂地迎接一場敵眾我寡的戰爭。正如克里費德所做的總結：德國士兵「為了那些人們一直為之戰鬥的理由而戰鬥：因為他認為自己是一個領導有方、組織精良的團隊中的一分子，他認為這一團隊的組織結構、管理和運作……平等而公正」。

給亞特蘭大卡弗高中帶來巨大轉變的是充滿活力的新任校長諾里斯·霍根斯。他精力充沛，具有支配型人格。他擁有強大的意志力，而且深信學校首先必須安全有序，然後才能成為一所優秀的學校。

只有兩種人否認組織的重要性：經濟學家和其他類似者。在許多經濟學家眼中，政府機構如同企業：是按照單個企業家的意願，將投入轉換為產出的「黑箱」。直到最近，公司一直是經濟學中的原子，它被視為經濟學中的不能約分的分析單位，其行為如同一個無形的智者在計算著邊際成本和交替的行動方案帶來的收入。最近，一些經濟學家開始對企業存在的原因以及一旦企業存在，那些主管公司事務的人如何讓下屬去做他們認為從公司角度來說是合理的工作產生興趣。在關於委託人與代理人關係問題的理論（雖然迄今為止仍沒有經驗可依）的有趣論爭中，對以上問題的關注已被詳加闡述。這個問題我們還將在本書中多次涉及。但隨著經濟學家將研究興趣從企業延伸到政府機構，總的來說，他們帶來了關於企業的傳統觀點，即某人（企業家或機構主管）在一系列市場約束或政治限制下，將其個人效用最大化。官僚機構採取不同的組織安排會產生不同的結果，這一觀念仍是一個陌生的概念，而一些商業機構採取不被邊際成本經濟學所預測的方式來行動的可能性也一樣不為人知。

私立高中和天主教高中能獲得更為顯著成效的原因，對我們從卡弗高中或雷恩高中轉變的努力中吸取經驗教訓極為重要：「私立學校和公立學校之間在成就上的最大差異，可從一些學校層級的行為變數（如打架鬥毆事件的發生率，學生威脅老師的百分比等）做出解釋。」換言之，教育成果的差異主要取決於學校秩序和紀律的差異。由此我們可以得出如下推論：創建安全公正的環境是學習的一個必要前提。邁克爾·拉特和他的同事們在對倫敦十二所學校進行的研究中，得出了類似結論。這些研究受到了一些批評，但並沒有遭替代或破壞。根據我的判斷，他們的結論或許需要修正，但其核心的研究結果將在大體上得到證實。關於有成效學校的記錄文獻在迅速增長，我們此前已經綜述了一些案例，這些記錄文獻大多得出了相似結論。它們有時把原因描述為「六要素模型」：在卓有成效的學校里，往往有強有力的校長親自領導教學工作，教師們對學生的成績寄予厚望並強調學習基本技能，保持良好的秩序和紀律，定期對學生進行評估，學生會投入大量時間學習。rｅaｄ•９9ｃsw.com

當然，戰略和技術因素也在德軍的勝利中起了一定的作用。儘管有一些冒險因素，曼施坦因計劃的優勢在於其將戰爭引向一場果斷的交鋒，而非不可避免的對峙。斯圖卡式俯衝轟炸機對於從未見過或聽過它令人驚嘆的襲擊能力的法軍來說，確實是一個有效的心理武器；德軍坦克配有無線電，而法軍坦克中則沒有這種裝備。法國把過多的精銳部隊向北調進了比利時，但那裡並沒有發生德軍的主攻；相反，色當的部隊部署得太少，而那裡恰恰是德軍的主攻地點。當然，在戰爭中，好的戰術常常能拯救一個有缺陷的戰略，但糟糕的戰術甚至（往往）會使一個卓越的戰略走向失敗。法國在戰略戰術上都準備複製第一次世界大戰，集中火力打陣地戰。如果還是打這樣一場戰爭，他們確實是做了相當不錯的準備——他們制訂了詳細的動員計劃，修建了巨大的防禦工事，配備了大量坦克和大炮，以重機槍為核心將士兵按班為單位進行部署，還對整個作戰行動保持緊密且集中的控制。如果他們擁有一個更為靈活的組織結構並且採取了不同的戰術，他們的戰略錯誤可能也不致給他們造成如此慘重的損失。

再者，他們取得的成就取決於使他們可以有所作為的權力與資源。這是「只有人才最重要」說法的第二個難點。赫伯特·西蒙還做過如下論述：

第一，普通員工［或者，我更願意把他們稱為操作人員（operators）］：他們為什麼會從事這些工作內容呢？組織的正式目標有時會有助於解釋這點，但大多數時候，操作人員的工作內容取決於他們所面臨的環境（他們所認為的「重要環境問題」），他們以前的經驗和個人信仰，同事對他們的期望，其所在組織涉及的一系列利益，以及該組織創始人給予組織的推動力。對於任何獨特的官僚機構來說，這些因素結合在一起便產生了一種組織文化——它是一種審視和回應官僚世界的獨特方式——它塑造了操作人員所可能擁有的各種自由裁量權（通常會有很多這樣的權力）。當該文化成為組織人員自豪感和共識的源泉，該機構就獲得了使命感。

設計和裝備這樣的作戰單位是最容易的事情。難點，同時也是關鍵點，在於如何配置人員和領導這樣的小組，從而使得它們具備機敏、進取和遂行獨立作戰的能力。這意味著需要為各班配備最優秀的士兵，尤其是突擊組，而不是把這些士兵分配到司令部或其他後方單位。必須給予指揮這些小作戰單位的軍官和士官以極大的行動自由。對於英勇戰鬥的官兵都必須給予獎勵，尤其是參加那些需要冒生命危險的行動。每場戰鬥之後，都要對官兵付出的努力和成果進行嚴格評估。二十年來，德國軍隊一直致力於解決這些組織問題。

跟卡弗高中一樣，紐約皇後區的富蘭克林·K.雷恩高中（Franklin K. Lane High School）一度也是該市學校系統所蔑視的對象，那時肯尼斯·戴威爾（Kenneth Tewel）擔任校長一職。他引導教師再次把教育當成最重要的目標，但首先他需要解決他們的安全擔憂。他把扭轉該校局面的經歷寫成了博士論文，在論文中他將自己的經歷與其他三個城市高中校長的經驗進行了對比。他的結論是，所有校長都對自己的使命持有相同的看法：「解決危機氛圍，創造一個學生可以安全上學和學習的環境。」要實現這一使命，每位校長都必須對教職員工採取專制的態度，並保持對變革的嚴格控制。但是，一旦學校走上了有條不紊向前發展的軌道，似乎便需要一個完全不同的協商管理體系。

正如薩拉·萊特福特所描述的：霍根斯宣布了著裝守則，禁止在走廊和操場上播放收音機和立體聲系統，下令清除牆上的亂塗亂畫，而且強調必須保持走廊和休息室的整潔。他的管理體制是權威性的，甚至是獨裁性的。教師和學生一樣都能感覺到他的存在；萊特福特將他描述成「鐵腕獨裁」，是一副「威武老爹、家長式的形象」。

正如迪伊烏里奧所觀察到的，控制模型有其自身的問題。如果管理人員殘暴無情，這種模型就可能引發暴行。它的一些組織特徵為濫用職權大開方便之門。例如，監獄管理人員會挑選一些犯人作為囚犯管理員來協助他們管理牢房。每個群體都會產生「領頭羊」，監獄也不例外；得克薩斯州監獄的管理人員認為，必須由他們自己而非囚犯來選擇囚犯的頭頭。這些囚犯管理員擁有一定的特權和權力，因此如果不經過謹慎選擇和控制的話，就可能會為縱容犯罪埋下禍根。

如果要了解這三個組織成功的原因，我們就必須了解它們是如何處理以下三個組織問題的。第一，每個組織必須決定如何完成其關鍵任務。我所說的關鍵任務是指那些如果由重要組織成員順利完成，將使其組織具備處理關鍵環境問題能力的行為。德國軍隊面臨的問題是戰壕內的機關槍和火炮的殺傷力，所以它的關鍵任務是找到這一問題的解決辦法。可行方案九*九*藏*書有兩種——技術解決方案（坦克）和戰術解決方案（滲透）。兩種方案德國都用了，但主要用的還是戰術解決方案。對於得克薩斯懲教署來說，關鍵的環境問題是要在囚犯中保持秩序，而這些囚犯在數量上佔優勢，性情衝動並習慣性好鬥。它的關鍵任務是，制定和執行足夠精確的、可理解的、不能轉變的規則，永遠不給囚犯們任何獨自或集體行動的機會。對於卡弗高中來說，關鍵的環境問題是在學生和教師中蔓延的恐懼、無序和低落的士氣。它的關鍵任務是，制訂一個包括清掃教學樓、保證師生安全以及激勵學生不鬆懈的計劃，卓有成效地掃除師生前面提到的那些情緒。

這三個組織克服的第二項挑戰，是對如何定義重要任務達成一致並獲得廣泛的（如果不是熱烈的）支持。當該定義被廣泛接受並獲得支持時，我們說該組織具有了使命感。（德軍甚至使用了該詞的變體——auftragstatik——來定義其要達到的目標。）所有這三個組織的成員都為他們組織所承擔的任務和所採取的方式感到自豪。在卡弗高中，就像其他許多經歷痛苦改革的學校一樣，從來沒有建立起一種普遍的自豪感。一些教師抵制權力分配的變化，而另一些教師可能不喜歡強調秩序和表面文章。但假以時日，通過勸導或人員更換，霍根斯把他個人的使命感變成了整個學校的使命感。

這種觀點認為，犯人不能被視為被監禁的公民，而是被判刑的罪犯。鑒於他們的人格缺陷，貝托領導下的監獄系統採取最高安全級別來對待所有囚犯，密切監管他們生活中最微小的細節。監獄按照準軍事組織的原則進行管理。

現在，「是人在創造不同」的觀點具有很大的正確性，同樣正確的還有下面這個觀點：我們中的大多數人（在大部分時候）遵循的行動方針是增加我們的凈資金效益。但「只有人才最重要」的說法有兩個錯誤。首先，人不僅是生物學、家庭和學校教育的產物，還是所身處組織機構中的位置（或如社會學家所定義的，其在組織中的角色）的產物。正如赫伯特·西蒙多年前指出的，一個人「在幾個月或幾年裡處於組織中的特定位置，面對交流信息的洪流，保護自己不受他人侵犯，他的知識、信仰、注意力、希望、願望、著重點、恐懼和建議不可能不受到最深遠的影響」。埃里希·馮·曼施坦因、海因茨·古德里安、喬治·貝托、諾里斯·霍根斯和肯尼斯·戴威爾——這些人並非只是天賦異稟，然後碰巧當了將軍、監獄主管或校長；他們的眼界和技能亦是在他們為之奮鬥多年的組織機構中錘鍊而成的。

應當允許囚犯相對自由地走動，可以根據其個人愛好選擇著裝，在牢房裡放置一些私人物品，並且如果他們極不情願，他們也可以拒絕參加教育和改造項目。監獄外面的人可以經常跟犯人通電話或是會面。對犯人組織不僅要容忍，還要加以鼓勵，「並可以將之作為犯人自我表達和自我發展的工具」。他們希望犯人遵從監獄的規則，但如果他們不同意某項規則，他們可以上訴和申訴。

僅靠武力壓制是行不通的。看守們可以聯合起來鎮壓單個囚犯，但他們不可能屢屢採取這種方式，也不可能用這種方式對付所有囚犯。然而，囚犯不服從管教行為的威脅持續不斷，而且非常普遍。看守們可以使用武器來對付囚犯暴動，就像一個國家可以訴諸戰爭來打敗對手一樣。但跟國家一樣，看守們只能在遇到最嚴重的威脅時才能使用武力，這就為犯人伺機做出不當，但又不足以嚴重到招致武力報復的行為提供了想象的空間和行動的主動權。

第一次世界大戰末期，戰爭雙方都非常清楚，出動大規模步兵正面攻擊那些盤踞在戰壕里的士兵不可能取勝，因為後者配備機關槍並有大炮掩護。要想進攻，持槍步兵必須首先穿越三百碼的無人區，跌跌撞撞地穿過由己方炮轟造成的無數彈坑，然後拚命翻越或繞過布滿鐵絲網的障礙。即便如此，他們也根本無力反擊對方戰壕內的機關槍發出的致命火力。法國認為，在這種情況下，優勢將屬於防守的一方，於是將其部隊劃分成十二人一組（或叫戰鬥組，法語groupe de combat），每組的任務就是射擊、配合和維護一挺機關槍。步槍被當作輔助性武器；每組只配有三名訓練水平較低的步槍兵。這些配合機槍手的士兵非常適合在戰壕內防守，但他們根本不適合機動作戰。

這種戰術需要一定的建制（組織），因此德國開始創立這種建制。如果靠集權領導並依賴提前擬定的詳細作戰計劃，這樣的軍隊根本無法滲透敵人防線、突破薄弱點並迅速利用深入包圍造成的突破來發起進攻。它的人員裝備和組織必須賦予其最小的單位——班、排和連隊——獨立行動的權力和能力。班（gruppe）不應該被諸如運送或維護重型水冷式機槍的任務所束縛。相反，它應被劃分成兩組。較大的一組（the stoss trupp，突擊組）由七名配備步槍的士兵組成，而且如果條件允許，還應配備輕型速射的全自動手槍和衝鋒槍。另一個較小的組由四人組成，配備新型、重量僅為二十五磅的輕機槍。

1940年，德軍與其法國對手的關鍵區別並不在於綜合戰略，而在於它所實施的戰術以及跟這些戰術相契合的組織安排。雙方都從第一次世界大戰災難性的塹壕戰中吸取了經驗教訓——但德軍是以正確的方式。

當然，密歇根州監獄的這一管理理念並不是寬恕暴力行為，但只要沒有爆發暴力事件，監獄囚犯行為準則的實施就應該最小化。在犯人入獄之初，應根據其可能的行為對其進行分類，並把他送到與其預計行為相匹配的最寬鬆的環境中。條例手冊提醒看守：「並不要求每一項違規行為」都被正式處理或予以制裁，要注意「在許多情況下，對於表面性的不當行為，第一反應應當是口頭勸告或簡單處理」。

這本書主要是敘述性的：力求描述美國政府機構中官僚體制的本質特徵。在第二部分，我試圖描述這些機構的普通工作人員如何決定自己的工作內容；在第三部分，我將描述政府機構的管理人員如何決定他們自己的工作事項，並在第四部分闡述政府機構主管人員如何決定他們的工作重點。但本書並不止於這些描述。在挑選案例時，我被以下事實觸動，即用以解釋德國軍隊、得克薩斯州監獄和卡弗高中與眾不同的理念，竟然同樣適用於解釋普通員工、管理人員及主管人員，如何在警察部門、監管機構、林務局和公園管理局、國務院和中央情報局、社會保障總署和郵政總局中發揮作用。

這種組織方式產生了一套全新的體制，它完全不同於人們對德國軍隊的陳舊觀念，即認為德軍士兵非常狂熱，他們盲目服從來自普魯士總參謀部的命令。德軍紀律嚴明，但在這種紀律下，官兵們可以擁有朝著作戰目標獨立行動的自由。就這一點而言，1920年後的作戰計劃延續了可追溯到19世紀的軍事傳統。其核心概念是「auftragstatik」，馬丁·范·克里費德（Martin van Creveld）在其對德軍戰鬥力的精闢分析中把該詞翻譯為「任務導向型指揮系統」。指揮官需要精確告知下屬需要完成的任務，但不必指導他們完成任務的方式。任務必須「明確無誤地體現指揮官的意志」，但執行方法「只有當需要與其他命令相協調」時才加以約束。非常明顯的是，與競爭對手相比（或甚至與現代美國軍隊相比），德軍幾乎沒有什麼文書工作。下達的命令簡明清晰。九-九-藏-書

要注意，以上我談到的是任務，而非目標。常常有很多分析家和主管希望從明晰目標開始來提高組織效能。有時候這樣做很有效。但是，政府機構比商業公司更可能只有一些大概的、模糊的或不一致的目標，對於目標只能偶爾達成明顯一致的看法。通常來講，任何想要明確這些目標的努力都將導致毫無意義的空話或暴露深層次的分歧。德軍、法軍和英軍都有一個相同的目標——打敗敵人，但對此目標的深思熟慮並不一定會讓你深刻領會如何打敗敵人。從某種程度上來說，得克薩斯州和密歇根州的監獄可能也有相似的目標——維持秩序、改造囚犯、使罪犯喪失犯罪能力，或阻止可能出現的犯罪行為。但是，如果這兩個組織都試圖通過更加努力思考這些目標來完善自身，它們可能會發現，它們並不知道該如何實現某些目標（如改造囚犯），而只能猜測自己是否能夠實現另一些目標（如阻止可能出現的犯罪行為），並且它們內部也會就其他一些目標（秩序、喪失犯罪能力）的相對重要性甚至意義產生分歧。在卡弗高中，「教育孩子」在一定程度上是大家的共同目標，但如果一個新校長把他/她的重要精力放在明確教育的意義上，那麼就會出現一個有趣的教育研究會，而學校並不會發生什麼顯著變化。

雖然本書的目的不是教授如何管理一個官僚機構，而是分析為什麼官僚機構會按它們現有的方式運行，但在本書的最後幾頁，我依然想提供一些如何在一定程度上能比較好地管理這些機構的溫和建議，並指出在我看來即使是溫和建議也不太可能得到重視的原因。需要為可能讀到本書的文職人員開脫的是，我的建議（以及他們的建議，因為我的很多想法其實都來自他們）不被採納的原因跟他們個體的局限性和稱職與否無關，而取決於他們所身處的憲政體制。想立即就找到「結論」的讀者，請勿費勁讀這數百頁的文字，可直接去讀兩個世紀前由詹姆斯·麥迪遜（James Madison）寫作的《聯邦黨人文集》第51篇。

當然，界定任務必須考慮目標。兩者相互關聯，在某種程度上關係往往是複雜和不確定的——尤其是對政府官僚機構來說。在後面的章節中，我會就其關聯進行闡述。我希望到目前為止我們足以斷言，從我們所分析的三個案例來說，任務和目標並非直接關聯，它們不是簡單的「方法」與「目的」之間的邏輯關係。

他們的這一方法在1916年凡爾登戰役中首次付諸實踐。他們放棄了傳統的作戰方法，即首先由密集的炮火持續轟擊，之後集結步兵發起進攻（這種傳統的作戰方式沒有奇襲的機會，而且會毀壞部隊將要通過的戰場），這次他們在短暫的炮轟之後，即派出小隊的步兵尋找對方的薄弱點。這種方法獲得了成功，但他們沒有乘勢擴大戰果。一年後，一支德軍部隊在進攻里加（Riga）時系統地使用了這些戰術，兩天就攻下了該城。接著在卡波雷托（Caporetto），他們沿襲了這一戰術，獲得了進一步的勝利。

除了天賦、才能和家庭背景之外，一所「優秀」的學校實際上會對學生的教育成效有多大程度的幫助呢？在這一點上，學者之間產生了分歧。一些研究人員發現存在顯著的影響，而另一些研究人員發現影響甚微或幾乎不存在。詹姆斯·S.科爾曼（James S. Coleman）、托馬斯·霍弗（Thomas Hoffer）和莎莉·基爾戈（Sally Kilgore）在他們關於美國公立高中和私立高中的研究中進行了最全面和系統的比較。他們收集了迄今為止最為詳盡的數據，並得出以下結論：通過標準化測評，對在統計上保持同樣水平的家庭背景的學生來說，私立高中和天主教高中平均而言比公立高中會產生更大的教育成效。

德軍、得克薩斯州監獄和卡弗高中之所以在業績上優於對手，正是因為它們曾是，或後來發展為更有效的組織機構。

所有這些組織必須解決的第三個問題，是如何獲得充分的行動自由和外部政治支持（或者至少不招致反對），以允許它重新定義其所認為的最好任務，並給該定義注入使命感。所有這些組織都設法獲得了適度的自治。喬治·貝托獲得了得克薩斯州政界和商界重要領袖的支持。諾里斯·霍根斯即便沒有獲得亞特蘭大教育主管部門的財政支持，但他至少獲得了其在精神上的支持。德軍中主張把側翼滲透戰術與閃電戰滲透相結合的人也得到了外部支持；他們中的許多人，包括古德里安、隆美爾和曼施坦因都必須克服來自更為傳統的德軍將領的猜疑甚至敵意。騎兵軍官、炮兵軍官甚至步兵軍官都反對這項新的軍事策略。阿道夫·希特勒站在革新派的一邊來干預這些抵制，這對新戰略的實施起到了決定性作用。九九藏書

到20世紀80年代中期時，得克薩斯州監獄有序、無暴力的特徵基本已喪失殆盡。關於引起變化的原因眾說紛紜：一些人把問題歸咎於聯邦法官的干預，另一些人認為問題出在懲教署所受外部政治支持的崩潰，還有人認為是監獄囚犯人數的增加致使舊秩序越過了失序的臨界點。但大多數人的共識是，貝托的繼任者，作為懲教署的負責人，出於各種原因並沒有能夠維持貝托的管理體系，其中一些人［比如雷蒙德·普羅卡尼爾（Raymond Procunier），他被從加利福尼亞州調來「解決」得克薩斯州監獄的問題］甚至都沒有進行任何嘗試。曾經令得克薩斯州監獄成為這個國家大多數州之典範的組織體系和理念已蕩然無存。

一些監獄當局認為，可以通過鼓勵犯人為自己的行為承擔責任的方式來維護監獄的秩序。小約翰·迪伊烏里奧稱之為「責任模型」（responsibility model），並且還引用了密歇根州監獄的一位管理人員關於這一理念如何塑造了該州監獄管理的話語：「你必須保持對他們的控制……但我們無須為了保持我們對局面的控制而去抑制犯人。我們試圖向犯人表示我們對他們的尊重，同時也期望犯人能尊重我們。相較於得克薩斯州，我們更想給他們空間（如自由），然後賦予他們責任……我們試圖儘可能去營造一個最為寬鬆的環境來安全地管理監獄。」

組織機構非常重要，但如何組織卻沒有最佳方式。我們來思考一下中央集權管理或分權的問題。在得克薩斯州的監獄里，權力嚴格集中，經常可見喬治·貝托頻繁地在監獄的院子或牢房中徒步巡查便是證明。在德國軍隊里，權力同樣等級森嚴，但發號施令或決策的權力（這些是權力的精髓）留在下士、中士、中尉和上尉手中，這令法國或英國將領們感到震驚。在卡弗高中，老闆是誰毫無疑問，但老闆並不能親自管理每一個班級；諾里斯·霍根斯也必須讓教師來執行教學（這也就是說，讓教師來行使巨大的權力）。他的最大希望便是，向教師們灌輸足夠強烈的使命感，可以運行一套充分有力的激勵措施，保證教師努力工作去合理運用自己的權力，代表學校普遍的利益。假如本書前兩章介紹了更多組織機構的例子，那麼協調系統會更加多樣。不過，研究實驗室或外交部是不可能按照德國軍隊或得克薩斯州監獄的方式來運行的。

霍根斯在卡弗高中的經驗並非獨一無二。到目前為止，有大量文獻資料記載了完成有效改革的學校以及它們的改善進程。格溫多林·J.庫克（Gwendolyn J. Cooke）記述了一所無序、全黑人學生組成的中學（或初中），這所學校的紀律準則是「別理老師並任由學生墮落吧」。它的新校長推動了它的轉型，使用的一些戰略（但戰術有所不同）也跟卡弗高中相同：實行強有力的校長領導，非常注重營造一種安全有序的環境，並專註于在一個渴望學習的環境中教授基本技能。然而，與卡弗高中的霍根斯不同的是，這所中學的校長曾試圖與教師委員會共享教育領導權，但不久，教師們就找了個機會以越權為由讓當局把這個校長給調走了。相反，卡弗高中的校長則努力使幾十名教師被調離。

得克薩斯州懲教署，在其可能是美國當時管理最好的監獄系統的那段時間，將其組織管理建立在對一個問題的清楚認識之上，這也是所有獄官和看守所面臨的核心問題：當監獄中囚犯數量超過看守而且身體素質佔優勢時，如何在監獄高牆內維持秩序呢？

第二，管理人員（managers）：管理人員參与組織機構日常工作的程度越高，他們的生活就越不會被|操作人員正在執行的任務或該機構為之奮鬥的目標所影響，而是由政治環境對該機構的約束所塑造。這些約束限制了他們分配資源、指導工作人員並朝著目標努力的能力。儘管存在這些制約因素，管理人員必須想方設法去管理。他們如何做到這點將取決於他們所在機構的類型。為了將紛繁複雜的機構類型簡單化，我在第九章中將它們分為四種類型——以這些機構目標的清晰程度和機構操作人員工作業績的顯著程度為依據。為了不過分歪曲事實，我把作為考察來源的具體事例整理成了四類：「生產型」（production）、「工藝型」（craft）、「程序型」（procedural）和「解決型」（coping）機構。

當讀者對美國（尤其是聯邦）政府機構有些微了解之後，本書第五部分將介紹這些官僚機構運轉的情景——總統、國會和法院之間為控制官僚機構行為而進行的鬥爭。在第五部分的結尾，本書將拉遠視角，通過探究（第十六章）美國公共管理跟其他或多或少具有民主因素的國家的差別以及造成這種差別的原因，來審視所描述的現象。

德國卻吸取了完全不同的教訓。塹壕戰容易陷入僵持狀態，而德國的四周均是擁有更強大人力儲備的潛在敵人，他們經不起僵持的局面。因此，他們必須挫敗由戰壕掩護的機關槍手的防守優勢。但怎樣才能做到這一點呢？只有兩種方法：一種是讓士兵乘坐裝甲車進攻，這樣可以防彈；另一種是安排他們滲入對方區域，穿過敵人防線的薄弱點，從敵人後方狙擊機關槍手，從而避開敵人的正面火力。當我們回顧配有數百輛坦克的德軍裝甲師時，我們也許會認為德國人選擇的是第一種方法。但事實並非如此。德軍裝甲師主要是用於在攻破對方防線后的大舉進攻，而不是用來攻破對方防線的。為了攻破對方的防線，德軍把重點放在了滲透作戰上。

士兵和軍官都會被灌輸這樣的思想，即戰鬥應放在首位，主動性至關重要。1936年的指揮手冊上這樣寫道：「面對未知的戰場環境，我們的戰士需要具備獨立思考和獨立行動的能力，並且能夠在慎重思考後果敢地針對各種情況採取有效行動。他們必須徹底地認識到，只有結果才是重要的……因此果斷的行動便成了戰爭中獲勝的先決條件。」儘管納粹的教化灌輸會產生一定的影響，納粹領袖並沒有對官兵們進行集權領導，甚至對他們產生的影響都很小。真正產生作用的教化被稱為「精神強化」（geistige betreuung），它是指揮官們的責任。

勳章主要用於表彰那些在戰鬥中實現成功的獨立行動的官兵（據克里費德估計，德軍由於這一原因所頒發的勳章要比其他軍隊多得多）。但處罰往往也很嚴厲（據估計，在第二次世界大戰期間，超過1.1萬名德國士兵和軍官被處決，其中許多人是因為「破壞戰爭成果」），對這些不幸的士兵來說，紀律是公平的。因虐待下屬而遭到懲罰的軍官和士官與那些因攻擊上級而受到處罰的士兵一樣多。也許正因為此，或者也許是因為德國軍官（不像法國和美國軍官那樣）私下裡允許和士兵稱兄道弟，接受採訪的德國士兵給予他們的士官和軍官很高的評價，認為他們勇敢並體貼下屬。九九藏書

無須告訴非經濟學家的是，企業和政府機構是複雜的實體，它們的內在生命遠遠比可被描述為最大化效用的東西更微妙多變。但是，在摒棄經濟學家那些無用思想的同時，他們也往往把有關組織內容的精華也一起拋棄了。從各行各業的人那裡我最常聽到的關於組織的評論是，重要的不是組織本身，而是組織內的人員。

這些規則雖然清晰翔實，卻並不冗長，可以很容易地編成一本小手冊，在犯人入獄時就發給他。看守和管理人員必須填寫報告（例如，對所有囚犯的行為失當都要以書面形式及時報告），但文書工作並不會特別繁重，包括貝托在內的管理人員依然可以有大量時間在監獄內監控囚犯的日常生活。

貝托退休后，由於繼任的監獄管理人員缺乏像他那樣的管理才能，而與此同時，監獄里的囚犯數量又面臨爆炸式增長，因此監督囚犯管理員的工作變得異常繁重。一些囚犯管理員開始濫用職權，甚至偶爾會使用暴力來強制其他囚犯為他們服務。在聯邦法院關於得克薩斯州監獄管理涉嫌濫用暴行一案的聽證會上，囚犯管理員的行為成為一個重要議題。1980年時，由法官威廉·韋恩·賈斯蒂斯（William Wayne Justice）頒布的清除令結束了這種囚犯管理員制度。

如果犯人遵守紀律，並在課堂上和工作中表現良好，他們就能獲得積分，這些積分可以折算成額外的待遇，而且最重要的是，還可以獲得提前釋放的機會。（自1982年起，囚犯在服刑期間，每一個守規日可以為他獲得多達提前兩天出獄的機會。）如果囚犯觸犯法規的話，他必定會迅速受到處罰，他需要承擔額外的工作或被單獨關禁閉。所有這些措施並非為了改造他們（雖然得克薩斯州的一些官員認為外部紀律可能有助於實現這一目標），而是讓其適應約束：讓每一個不守規矩的罪犯都變得馴服聽話。

德軍試圖利用滲透戰術形成包圍戰（kesselschlacht，字面意思是，大鍋煮式的戰役）：繞過敵人的側翼，在其後方展開隊形直到將其全部包圍，乘勝深入敵方縱深直搗對方指揮陣營（blitzkrieg，閃電戰），總結起來就是以對手所在的位置為核心形成總包圍。在漢斯·馮·塞克特（Hans von Seeckt）將軍——20世紀20年代初德軍三軍統帥——的率領下，這一機動作戰方略得以改善和充分闡釋。它不僅跟從第一次世界大戰中所吸取的經驗教訓相匹配，還符合德國地緣政治的現實。根據《凡爾賽條約》的規定，德國只能擁有一支小規模的職業軍隊，這支軍隊將不得不與位於東西兩面的敵人雙線作戰。它的實力根本不能對抗所有這些競爭對手聯合起來的兵力，也根本經不起消耗戰。因此，對在數量上處於劣勢的軍隊來說，發動快速和果斷的攻勢是制勝的關鍵。

最後一部分闡述了官僚體制的主要問題，這些問題經常遭到公民投訴（第十七章），尤其是低效和專橫獨斷，然後分析了解決這些問題的主要可選方案——運用法規（第十八章）和利用市場（第十九章）。最後一章再次回到軍隊、監獄和學校的討論，來回顧我們從本書中間部分的篇章學到了什麼，並拋給讀者一個問題——為什麼很少有政府機構表現出它們已汲取了什麼經驗，或準備把從這三個案例中吸取的教訓加以運用。

得克薩斯州懲教署在其前任主管喬治·貝托（George Beto）的領導下，針對維持秩序的問題開發出了一套完全不同的解決方案。這套方案被稱為「控制模型」（control model），它建立在如下假設的基礎之上：犯人都是衝動的且往往是危險的個體，如果讓他們自行其是，他們就會企圖欺負其他囚犯或看守。在貝托眼中，被判刑的罪犯缺乏對紀律的內化意識，這一點不僅體現在他們的犯罪行為中，還體現為他們對日常生活中的傳統習俗表現出的冷漠態度：

至於這些因素中哪些至關重要，支持其重要性的證據的質量是否存在問題，大家存在意見分歧。但有一點毋庸置疑，即無論它們對教育成果存在何種影響，擁有類似學生的不同學校可以且確實在秩序、氛圍和風氣上存在顯著差異。對大多數學生和家長而言，這些都是相當大的成就。

第三，主管人員（executives）：為了設法維持該機構（以及他們自己在該機構中的地位），主管人員時刻挂念著如何對自己的勢力範圍保持控制——用一個流行的官僚術語來說就是「自治」。沒有機構已經擁有或能夠擁有完全的自治，但所有機構都奮力爭取和保持儘可能多的自治。為了達成既維持機構的獨立性又保證其在多機構間的政治地位這一雙重目標，主管人員採取了各種策略（將在第十一章中闡述），有時候還鼓勵創新（將在第十二章中闡述）。

一場戰鬥的勝利主要依賴每個班、排和連的作用，為了保持他們的鬥志，德國軍隊都是按地域進行編製。軍隊中師一級的部隊由具有相同地域背景的士兵組成——他們統一來自普魯士、薩克森或巴伐利亞等。如果需要替換人員，只要戰時緊急情況允許，都會從同一地區抽調士兵組成一支隊伍進行替換。這支隊伍在將要編入的該師戰場替換營接受最後的訓練，以確保組織和訓練這支新隊伍的人員以後將跟他們並肩作戰。