學校教師通常不必與罪犯、囚犯或精神病患者打交道，而且學校教育青少年這一目標也比其他公共服務機構的目標更加明確。儘管我們也許會對教育所應包含的內容持不同的看法，但我們可以就某些內容達成一致意見。例如，幾乎所有人都會認同學習讀寫技能是教育的重要組成部分。一位教師如果教授了這些技能，那麼他就是在實現組織的目標；反之，他就沒能實現這一目標。

相對於企業領導人來說，政府機構領導人需要花費多得多的時間和精力來面對面地應對選民。例如，擁有近40億美元資產、年收益達15億美元、員工總數超過5000人的新英格蘭電力公司（New England Electric System，NEES）的首席執行官每年只與董事會成員召開6次會議，每次會議約三四個小時；其中許多議題都是例行公事，會議氣氛都非常友好，首席執行官也幾乎總會如願以償。而在筆者考察聯邦調查局——它是一個擁有約22400名工作人員和14億美元預算的機構——期間，該局局長每年與其「董事會」召開會議的次數竟超過18次。這個「董事會」其實由管理聯邦調查局的幾個國會委員會組成。這些會議往往冗長且充滿矛盾，通常局長還得不到滿意的結果。新英格蘭電力公司可以使用留存收益或通過債券市場籌措資金來給各項目融資；而聯邦調查局既不能留存收益也不能舉債，它的經費只能來源於國會撥款。新英格蘭電力公司的借款可以在貸款期限（通常為數年）內自由支配；而聯邦調查局所獲撥款只有一年的使用期限，到下一年度必須重新申請。另外，媒體很少調查新英格蘭電力公司的情況，但經常調查聯邦調查局的工作。

假設你是一名獄警，你所在機構領導人員的話就是該機構的目標，但對你來說，核心要務卻是確保自己的生命安全且不受傷害。如果發生暴亂或越獄事件，你至少會受到批評，弄不好還會被犯人所殺。所以為了避免這種情況，你必須控制住犯人。控制——而非威懾或改造——變成了你工作的核心任務。具體如何實現和保持控制會因為你的個性和監獄管理的不同而不同。你可以使用恐怖手段，也可以把監獄管理權移交給那些有勢力的囚犯頭目（con bosses），他們使用武力、勒索或玩弄詭計等方式來管住犯人，從而防止犯人威脅到你。（那些囚犯頭目則會要求從你這裏得到好處——享受違禁品、特權和權力，以作為他們為你提供有價值的服務的交換。你不得不為你所得到的進行付出。）你還可以給予犯人更多的權利和自由，希望以此安撫他們。你也可以嘗試通過獎罰的系統化管理來規範他們的日常生活。反過來，你履行職責的方式又取決於你自己受到的督導，不管你受到的是怎樣的督導，核心問題將取決於你每天所面臨的環境需要。

如果說同伴的期望能在殊死的戰鬥中或危機四伏的礦井裡有如此重要的作用，那麼我們就有理由認為，同伴的期望在一般情況下也會產生一定的影響。以毒品偵緝人員為例，減少現有毒品數量這個目標並不意味著就此清晰地指明了一系列具體的工作任務。如果毒品都是由大型犯罪組織進口並分配的，那麼最好的策略似乎是識別並調查這些組織，待時機成熟時對它們提出有效徹底的法律起訴。但要證實某一毒品被非法出售，首先就需要卧底人員從非法毒販手中購買該毒品。對犯罪組織立案起訴的手段之一就是先抓獲一名毒販，以撤銷起訴的條件來誘勸他做內應，然後利用他提供的情報找出並抓捕更高級別的毒販，如此順藤摸瓜直至挖出「龍頭老大」。而另一種手段則是利用情報線索查出犯罪組織的大頭目，然後使用監視、竊聽以及搜索書面證據的方式調查他們的罪行。

當一個機構必須面對面地應對那些不合作或具有威脅性的服務對象時，環境的需要可能會對操作人員確定其任務產生更大的影響。甚至對不是那種邁克爾·利普斯基（Michael Lipsky）所稱的「基層官僚機構」的組織，環境依然影響著它們的任務。美國國務院並沒有將某個明確易懂的目標作為確定其任務的依據。事實上，一些批評家聲稱，在國務院工作的那些人從事的都是一些毫無意義的工作。外交官們被畫成漫畫諷刺為「整天在宴會社交中混日子」，「說話模稜兩可」或「過於注重形式的社交聚會常客」。毋庸置疑，作為國務院的核心專業人才，那些外交官並不會這樣看待自己。在他們看來，他們的活動是為了實現這樣一項重要目標：代表並促進美國的海外利益。他們參與制定「外交政策」。該機構還從事其他工作，包括簽發護照和簽證，與其他國家開展教育交流項目，但它的中心工作就是幫助制定外交政策。

你也許會認為，政府機構領導人所面對的這些限制無關緊要；畢竟，我們難道就不能通過了解一個機構確立的目標來推斷其將要開展的工作嗎？如果你持有這種觀點，那麼請你翻開《美國政府手冊》（United States Government Manual）的任何一頁。在這部手冊中，你會看到這樣的表述：

在新警察第一次執勤的時候，他那經驗豐富的搭檔或警官會告訴他們：「忘掉你在警校所學到的東西，我會告訴你什麼是真正的警務工作。」精力充沛的警察管理人員經常設法防止這類街角社交，但他們的努力收效甚微。因為巡警，無論是單獨執勤還是跟搭檔一起，都必須在那些行為莫測、情緒不安並通常懷有敵意的人面前樹立權威。在大多數情況下，當一名巡警接到無線電呼叫或路人的求救時，他很可能會碰到這樣的情況，他需要做出重大決斷來處理一些有關生死榮辱的至關重要的事情，牽涉到受到驚嚇的、喝醉酒的、正在吵架的、不知所措的、憤怒的、受傷的、推諉的或暴力的人。面對如此境況，這位警察必須行使他的權力——必須「負起責任」。至少在美國的各個大城市裡（我估計在美國其他地方也是類似的情況），警服和警徽本身並不代表令人服從的權威，還需要警察採取行動來補充和擴展這種法律可能賦予的權力。警察在處理紛爭——如家庭糾紛、街頭爭吵，或者房東和租戶、店主和青少年等之間的爭吵時，這一點顯得尤為重要。在這些情況下，需要恢復或維持秩序。但正如我們所知，秩序是一個見仁見智的問題，而且維持秩序的方法也是一門藝術，而非科學就能解決的問題。雖然這是警察們最頭痛的任務，但它也最為尋常。一項研究表明，在所有請求警察幫助的呼叫中，近三分之一涉及秩序維護，如果把交通事故（往往是駕駛員們各執一詞）也計算在內的話，這類請求就佔到了總求助次數的40%以上。相比之下，只有10%的求助是明確要求制止或處理犯罪行為。

有些觀察家認為，在越南戰爭中，如果美國不以新技術來組織軍隊的話，那麼美軍的戰績可能會更好一些，因為實踐證明新技術並不適用於當時的戰場環境。擁有直升機、計算機和精密的通信系統，遙遠的總指揮部可以輕易地集中指揮戰爭，但這種遠程集中指揮其實非常危險。一向由戰場上的中士、上尉和少校所執行的任務，現在卻要由上校、將軍和政治家們來執行了，而他們要麼乘坐直升機觀察戰況，要麼通過無線電設備聽取戰況彙報，或從計算機中獲取有關它的資料。read.99csw.com

即使發生了嚴重的犯罪事件——這時警察機構的目標也因此變得明確（「將罪犯緝拿歸案」）——但開展調查所面臨的情境卻往往令人困惑，甚至混亂無序。警察很快就會發現，有些受害者關於他們受損的報告並不全面或有失真實：「被盜的電視機」可能只是被它的主人拿回，因為早些時候「受害者」把它從主人那裡「借」走了；「失竊汽車」也許根本就不存在；或者「襲擊」可能就是由受害者本人挑起，只是他後來失利才報警的。警察很快體會到，保持警惕和懷疑有多重要。抓住的犯罪嫌疑人（這種情況並不常常發生）很少會如實交代，有時甚至還試圖逃跑。

這些書對任務和激勵的話題避而不談，在某種程度上反映了作者們的學術興趣，但在很大程度上其實是準確地捕捉到了政府高官們的現實世界。在美國，政府高層領導人員都忙於在一個錯綜複雜、衝突頻發且不可預測的政治環境中維護他們的機構，而政府中層管理人員則整天忙於應付這種環境對其機構造成的種種制約。

當然，社會保障計劃的各個目標之間也存在衝突。有些人認為，個人所得稅稅收制度應該保證每個人享受社會福利的金額與其之前個人所得稅繳納情況成正比；如果按照這種方式，富人獲得的退休金就將高於窮人。而另外一些人則認為，徵稅的目的應該在於為窮人享受的福利提供一個最低限額的保障；如果採取這種做法，福利的金額就不再與福利享受者的納稅額挂鉤了。社會福利是否應該根據通貨膨脹的情況做相應調整呢？完全享受社會福利的年齡應該定為62歲、65歲還是68歲？人們對這些問題也持有不同觀點。但是，這些政策性問題本身並不會在退休福利工作中造成組織困難：因為無論選擇何種目標，社會保障總署都可以根據目標來推斷出它的工作任務。

許多私營機構像這些政府公共機構一樣，目標含糊不清且難以實現。哈佛大學的目標是什麼？是教育青年，還是保存並促進文化？前面這些字眼又意味著什麼，我們如何才能實現它們所可能描述的情形呢？如果你回答不了這些問題，你又憑什麼決定哈佛大學的教授們應該做些什麼呢？既然沒人能根據高校的目標來規劃教授們的任務，那麼應該由誰以及如何對這些目標做出具體的闡釋呢？私立大學以及大多數其他私營組織，在確定自己的任務方面可能未必會比政府機構做得更好，但由於其私立的性質，它們是由委託方和捐助者自願資助的競爭性企業。這些資助者可以自主依據個人好惡來決定資助與否。與此相反，一個政府機構通常獨家提供某一服務，由國會劃撥經費來支持它的運行，這些經費來自民眾所納的稅款，但這些納稅的民眾並非都能從該機構提供的服務中獲益。在目標模糊的私營組織中，操作人員的任務是通過反覆試錯和內部協商后，經由競爭性的自然選擇的驗證來確立的。有些組織蓬勃發展，有些只是勉強維持著基本的生存，而另一些卻走向了失敗。而在目標模糊的政府機構中，其操作人員的任務設置和私營組織基本相似，但缺乏定期對其適應性進行的評估。

所有這些都是模糊不清的目標，因為對於諸如「富強」「潛能」「安全」「充滿活力」「良好的」「適宜的」「福利事業」「有序」和「發展」等詞語的含義，每一個有理性思維的人都會有不同的理解。即使他們就某一目標的含義認識一致，他們也會就應該犧牲哪些其他目標來實現這些目標而產生分歧。如果印第安人的「全面」開發意味著對某一部落土著文化的毀滅，那麼我們仍要追求這一目標嗎？提供「良好的」居住條件是否就可以置成本而不顧呢？「發展」廣播服務業，應該怎樣平衡無線廣播公司、有線廣播公司和衛星廣播運營商之間的利益呢？是否應該在不考慮預備役人員所從事的職業和個人意願的情況下，將他們訓練到能夠隨時被徵召為現役軍人的程度呢？

當然，可以使用獎懲制度來誘導軍隊奮起抵抗。如果一名士兵在戰鬥中逃跑，他可能會被抓獲，交由軍事法庭審判並接受懲罰。但是，如果士兵們集體逃跑，誰來抓捕他們呢？即使許多逃跑的士兵被抓捕並受到懲罰，但任何一名士兵都可能會做出這樣的合理判斷：畢竟處罰是之後的事情，而且具有不確定性，那與眼前所面臨的痛苦和死亡相比，要好受多了。中士和上尉會以當場槍斃逃兵來威懾隊伍，他們有時確實會這樣做。但有什麼措施能夠防止中士和軍官們不當逃兵呢？他們可是不太可能會被上校和將軍槍斃，因為上校和將軍一般遠離戰場，而且為數不多。在過去，獲取戰利品的希望是士兵們取勝的動力，但是，就與接受軍事法庭審判的前景一樣，戰利品也是遙遠渺茫，而敵人的炮火近在眼前。此外，過去的戰爭是小規模的軍隊為了王朝統治和物質利益而戰，因此戰利品對他們非常重要；但在現代戰爭中，大規模部隊是為政治目標而戰的，因此戰利品就失去了它的意義。1916年，參加索姆河戰役的英國士兵誰也不會認為在巴波姆（Bapaume）有什麼戰利品值得他衝進德軍的機槍火力網中。在一定程度上，逃跑或至少是躲藏的合理本能可以通過使用麻醉品來克服：基根指出，在滑鐵盧戰役和索姆河戰役中，很多士兵都在戰鬥打響前夕喝醉了酒，但是，醉得連其面臨的危險都無視的士兵恐怕也無法挺身而戰了。然而事實上，在這兩次戰役中，他們都奮起而戰了。

社會保障總署通過了解目標來確定任務的做法並不意味著它沒有官僚問題的煩惱。我們將在後面的章節中看到，該機構在獲取和使用高效能電腦方面遭遇了很多麻煩，並且被各種各樣的改組方案弄得焦頭爛額。但是，這些問題並非由其目標不明確所導致，而是由政治方面的約束造成的。這些約束決定了行政管理費用、用以吸引關鍵人才的工資額度、管理人員的身份以及允許購買新設備的程序。這些約束並不會影響它對工作任務的界定（雖然在另外一種政治環境中約束會產生影響）。總之，社會保障總署在邏輯上具有根據其（大部分）目標來確定工作任務的能力，在政治上也擁有根據目標確定任務的自由度。

但是，什麼是外交政策，而什麼又是美國的合法利益呢？沒人能清楚地回答這些問題，部分原因在於，人們對何為美國的利益存在不同的觀點；另一部分原因在於，即使是那些觀點相同的人也認識到，隨著環境的變化，我們的那些利益也會以不可預知的方式不斷發生變化。退一步說，就算我們能就美國的利益形成一個公認的定義，我們又如何知道通過什麼途徑才能實現這些利益呢？國務院當然有自己的目標，但這些目標都非常籠統，領導人員根本不可能依據這些目標來清楚地確定這個機構的工作任務。

儘管存在這些含混和衝突，可每天仍有成千上萬的外交官去上班工作。那麼他們都在做些什麼呢？他們為什麼在做這些事情，而不是其他一些事情呢？其實他們的具體工作在很大程度上取決於他們所置身的環境。日復一日，他們需要處理成堆的文件，還要接待眾多外國使團。每一份文件，每一個代表團，都是在執行外交政策。這些外交官必須按照某種方式制定一套日常工作程序來管理這大量的工作，這種方式可能關係到實現「代表和維護國家利益」這一模糊的目標。正如唐納德·P.沃里克（Donald P. Warwick）在他關於國務院的精闢研究中所論述的那樣：制定外交政策涉及各個層面的工作，反映了該部門所有的甚至細枝末節活動的內容。「一位領事官員拒絕向一名拉美學生運動積極分子發放簽證的決定，跟反對學生激進主義的正式聲明一樣，都反映了美國的外交政策。」「政策」和「管理」之間幾乎沒有什麼區別；幾乎所有的行政行為都有其政策含義，而且事實上，不論是有意還是無意，它還可能轉化為政策。九_九_藏_書

戰爭是對官僚組織的最大考驗。一個政府機構招募了大量薪水微薄的青年，將他們派到遙遠、敵對的國度，並將他們置於一支情況不明的敵軍的殘忍攻擊之下。我們很難說以下哪一類型的戰鬥最為恐怖：筆直地站立於操練式陣列之中，步槍火力橫掃隊伍；在骯髒潮濕的戰壕里擠作一團，炮彈飛落到你的身旁；在茂密的叢林中穿行，隨時都會中敵人致命的埋伏；或者在空曠的地域迎著敵人機槍的猛烈射擊向前衝鋒。有人認為，一個組織的行為無非就是其具有合理利己意識的成員的行為總和，但這種說法根本不能用以解釋一支作戰的軍隊。從任何一個標準來看，一個即將面臨死亡或受傷的士兵的合理利己行為就是臨陣脫逃。正如偉大的軍事史學家約翰·基根（John Keegan）所說的那樣：「每一支軍隊都是由一群拚命想要逃跑的士兵組成的。」

美國郵政部（United State Post Office Department）在轉變成半獨立的美國郵政總局（又叫郵政服務公司）之前，也有比較明確的目標，即儘可能快捷、廉價而準確地投遞郵件。當然，人們願意在廉價和準確性方面做出多大的犧牲來提高投遞的速度，這是一個有爭議的問題。但這一目標至少使得郵政部負責人能夠確立該機構的工作任務：郵件的收集、分揀和投遞。但是，與社會保障總署不同的是，當初郵政部並沒有自行確定自己任務的政治自由。郵遞員對其任務的確定擁有足夠的影響力，國會議員擁有過度的權力來決定設立郵局的數量和位置，白宮可以決定何時要求提高郵資，而代表相關利益用戶（如出版社、賀卡生產商、直郵廣告商）的組織則會向國會施壓要求降低郵資。即使在改組后成立的郵政總局，這些曾經制約著郵政部負責人的因素有一部分仍然阻礙著（儘管不像以前那麼嚴重）適合組織目標實現的文化的形成。

利用同伴們的期望來服務於組織的需求非常困難，這需要隊友們至少已經在一起共事相當長的時間。如果一個小團體的成員經常變換，成員們就會越來越不在乎其他同伴的看法；在感情上新成員也不如老成員們重要。許多評論家認為，美軍以個人而非團隊為基礎來更換作戰士兵的政策削弱了換人單位的凝聚力。在越南，小團隊的凝聚力往往會徹底瓦解，表現為逃兵率異常高，士兵們使用手榴彈襲擊軍官（「蓄意傷害」）並拒絕參加戰鬥。雖然造成這種軍紀危機的原因很複雜，但頻繁的人事輪換須對此負一定的責任。士兵們對經常更換的同伴和領導缺乏信心。每逢某個士兵按計劃將要回國的前夕，這種人際關係的動蕩會變得更加明顯；對他來說，不管怎樣，他與戰友之間沒有深厚的關係，一兩個月後他就會啟程回家，因此他特別不願意再去冒險了。有證據表明，在返回美國之前的那段時間里，士兵的紀律特別鬆散。

當目標不明確的時候，環境因素就變得重要了。環境因素中更加重要的是工作人員每天都要去面對的情況。假設你是警察、獄警、教師、國務院辦公室人員或者是職業安全與健康管理局（Occupational Safety and Health Administration，OSHA）的檢查員，當你撰寫工作報告的時候，就會發現客戶的行為以及所用的技術強烈地影響著你的工作——不論組織的目標有多明確。

鑒於政府機構在確定工作的具體方法上存在這些巨大差異，我們不能簡單地把官僚機構當作單一現象來看待。如果一個政府機構的工作任務能夠直接簡單明確地根據既定目標推斷出來，這些任務就可以由這個機構的領導人員來確定；而且，如果領導方式得當，這些工作任務就可以為形成強大的組織文化奠定基石。社會保障總署就是這樣一個例子。如果目標比較明確，但該機構缺乏把這些目標轉換成工作任務的政治自由，那麼就很難形成一種與自身相匹配的組織文化。郵政部的例子就可以說明這一點。如果機構的目標過於空泛或含糊，從而無法直接據此來確定工作任務，這時任務往往不會按照領導人員的偏好，而是以操作人員所看重的激勵機制來確定。政府機構尤其如此。這些機構極其需要獲得和維持外部支持，以至於幾乎所有人——那些最能幹、精力最充沛的領導人員除外——在確定任務時會放棄仔細嚴謹的態度。此外，政府機構的領導人員對下屬只有有限的影響力，因為下級管理人員所控制的激勵機制薄弱、難以操作，關於這一點的諸多原因筆者將在第八章中解釋。因此，在一個公共官僚機構中，主要操作人員的工作任務更多的是由自然激勵因素，而非由機構提供的激勵機制來確定的。

然而，儘管學習在一定程度上是一個可以理解的目標，但它並不是任課教師的唯一關注點。正如半個多世紀前威拉德·沃勒（Willard Waller）所指出的，教師面臨著兩項任務：一是引導學生們集中精力學習，二是控制學生們的精力以維持秩序。原則上說，這兩個任務是相輔相成的：要想讓學生們學習，就必須要有秩序。但在實踐中，這兩項任務之間可能會出現明顯偏離。在某些情況下，對秩序的重視超過了對學習的關注。例如，有跡象表明，與位於上層社會社區里的學校相比，位於下層社會社區里的學校更加關心秩序。這種差別存在的原因在於，無論是社區的期望還是學生的行為（或者兩者皆有）都在影響著教師對自己任務的確定。

我們也無法將士兵們甘願投身戰鬥的原因歸結為他們對祖國的一般信念、整場戰爭的因素，抑或士兵們在軍隊中的地位等。在第二次世界大戰中，許多觀察家認為，那些士氣低落的士兵（即他們一般不願意當兵，或尤其不願意參与這場戰爭）在戰場上的戰鬥力會不如那些鬥志昂揚的士兵。然而事實上，正如塞繆爾·斯托弗（Samuel Stouffer）與同事們在其經典研究報告《美國大兵》（The American Soldier）中所指出的那樣，第二次世界大戰期間，士氣和戰鬥力之間並不存在必然的聯繫。

如果一項行動可能具有政策含義，因而容易在事後遭到政治批評的話，當事人自然會趨於採取謹慎的方式。警官們了解這一點，因此儘管偶有報道警察濫用職權導致人們普遍認為警察在工作中熱情過頭，他們在大多數情況下還是會謹慎行事，甚至可以說執法不嚴。但警務工作不一定會留有書面記錄，因而巡警們可以相對自由地行使他們的權力，而無須擔心自己的一舉一動、自己所行使的權力會留下記錄，從而被那些查看文件記錄的人所審查。https://read.99csw.com

政府機構領導人必須花費大量時間來應付機構的外部環境，因此他們只有相對較少的時間來管理內部事務。此外，總統任命的官員通常只有2.5年的任期，拋開各類只負有監督任務的委員會的官員，則只有2.2年的任期。這樣一來，與企業相比，政府機構的任務很少受到機構領導人偏好的影響，而更可能是由外部環境所決定。

當一個組織將其成員置於死亡危險之中，而它卻不能做好小團隊凝聚力的管理工作，那麼這些團隊就會撇開這個組織而自行確定任務。越戰中的美國陸軍奉行「搜尋-摧毀」的戰略，但缺乏凝聚力的排和連隊私下卻遵循「搜尋-躲避」的戰略：名義上是出動作戰，而實際上卻是迴避敵人。這種現象不僅僅存在於軍隊之中。在阿爾文·古爾德納（Alvin Gouldner）關於一家石膏廠的經典研究中，一組工人（礦工），有時會違抗公司管理人員的命令，因為他們的工作具有極高的人身危害風險，所以他們會拒絕服從某些命令。礦工們認為，「在井底，我們就是自己的主人」。因此，如果他們認為某一場地的危險太大，便會拒絕去那裡作業。然而，需要指出的是，無論危險有多大，工友之間的團結一致足以支撐他們在井下工作。同伴們的期望既是動力的源泉，又決定了哪些任務可以接受，而哪些又不能接受。

也許有人反對說，諸如「負起責任」這樣一種「環境需要」並不能概括一項工作，尤其當負責具有多種方法的時候。事實的確如此。更準確地說，這些難以處理的現場環境所產生的問題，是操作人員必須妥善應對的具有壓倒性利害關係的問題。現場環境界定了他自由行動的外部界限，也確定了組織目標和個人性格在發生作用方面的外部邊界。鑒於將在第十一章中所述的原因，政府機構的領導人員往往忽略這些環境因素，從而要麼允許操作人員憑直覺去解決問題，要麼引導操作人員採取一些導致低效、無序和腐敗的方式來處理問題。在第十一和十二章中，我舉了幾個關於某些領導人員的例子——這樣的例子的確太少了！這些領導人員不僅了解環境需要，而且懂得採取何種方法將操作人員求取生存的願望與領導人員對於成效的追求調和在一起。

對於一名企業高管而言，任務和使命的重要性可謂老生常談。設法找到明確的任務以及最大限度激勵員工完成這些任務的最佳方法，常被認為是創建正確的管理文化。大量關於卓有成效企業的論著一再強調這些問題，敦促企業高管人員去效仿「百佳企業」「日本企業」「Z理論」或當前經營良好的企業所奉行的任一流行模式。然而，關於公共行政管理方面的論著卻很少涉及這些問題。除幾部著名的論著外，關於政府機構的絕大多數作品幾乎沒有涉及組織文化。這些作品中的確會有一些章節談到組織結構、計劃、決策以及國會監督之類的問題——當然這些都是非常重要的問題——但在有關組織的具體工作內容或如何調動人員積極性方面，卻隻字不提。

有些政府機構的確具有明確的（或可操作的）目標，一線人員的工作內容即可從中推斷出來。在下一節中，我們會考察一些例子。當政府機構目標模糊或者不一致（實際上往往會是這樣）時，一線人員的工作內容就將取決於他們所面對的工作環境、他們帶入工作中的理念和經驗或其工作所承受的外部壓力。本章相當一部分篇幅將用來探討環境因素，特別是我稱為「需要」（imperative）和同伴的期望（peer-group expectation）。在下一章中，我們將討論組織成員帶給組織的四個因素——他們過往的經驗、專業規範、人格以及思想觀念。在第五章中，我們將討論作為組織環境一部分的勢力因素——利益集團的訴求。

軍官們的領導能力、表率作用和強制權力強化了這種團結性。那麼，是什麼促使軍官們堅持戰鬥下去呢？他們並沒有被編製成緊湊的隊列，也沒有人拿著手槍在身後逼著他們。在滑鐵盧戰役中，這一答案便是榮譽感。「軍官們……最在意的就是他們在其他軍官心目中的形象。榮譽至高無上。」一個世紀以後，在索姆河戰役中，當士兵們不再以緊湊的隊形作戰，軍官們也不再是貴族出身時，依然是這些因素——一定程度上的高壓管理，加上集體的團結一致、榮譽感和名聲——使得英國軍隊面對嚴重的損失時依然保持完整。

美軍的核心任務早已由保衛西歐不受蘇聯裝甲部隊的攻擊這一首要軍事目標所確定。派往越南的大部分部隊都是按這一目標來編製和訓練的。在巴伐利亞大平原上奏效的方法策略，在越南的偏遠高地卻不一定切實可行。有意思的是，當初極力摸索村莊防禦計劃的是美國海軍陸戰隊，其編製和訓練目標並非針對歐洲的大規模裝甲戰。裝備輕簡、具有一些小規模戰鬥經驗的海軍陸戰隊，在越南迅速制定出了一套村莊防禦戰術（「聯合行動排」戰術）：派遣小股武裝力量進駐南越村莊，負責擊退敵軍對這些村莊的進攻，同時幫助村民加強自衛能力。從各方面來看，與陸軍相比，海軍陸戰隊成功地以較低的傷亡率更好地保衛了南越村莊的安全。

通常人們並不從上述角度來觀察政府機構。正如前一章提到的，在我們當中存在著一種傾向：我們常常抱怨一個機構的績效離它的目標差距太大，並猜測是「官僚症」（bureaucratic pathology）導致了績效不佳。但是，只有當政府機構目標十分明確，有理智的人可以就目標的意義以及該機構是否擁有為實現目標而採取行動的自由（權力和資源）形成共識，我們的抱怨和猜測才說得通。一個明確的目標才是一個「可操作的目標」。

在扶殘助殘這個目標上，問題就要複雜得多，因為法律沒有明確構成傷殘的因素。由此，與幫助退休人員的任務相比，社會保障總署對扶殘助殘任務的界定，就存在更多爭議。

對於任何一個熟悉在西部電氣公司（Western Electric Company）霍桑（Hawthorne）工廠進行的一系列經典研究的人來說，同伴群體對工作績效的影響這一點並不新鮮。所有學習組織理論的學生都知道，那些一起從事電話接線工作的人員把他們的工作量限制在團隊的正常水平，從而無法增加工作量以獲得最高工資。在一定程度上，同伴的鼓勵極其重要，足以代替金錢所帶來的獎勵。九_九_藏_書

當士兵們身旁的同伴賦予他們期望時，他們就會堅持戰鬥。身處一個有凝聚力的小團隊，並且由他們所信任的軍官率領，士兵們就能勇猛地作戰。相反，如果團隊缺乏凝聚力，軍官們無法贏得手下的信任時，士兵們就缺乏戰鬥力。他們的人生態度和政治觀點，即他們個人對於當兵、愛國主義或戰爭的看法，似乎沒有那麼重要。

外交官通過相互之間以及與外國代表之間謹慎地交換書面備忘錄，以便「維持關係」。康納德·P.沃里克注意到，「細化到具體工作當中，闡明政策最直接的方式便是提供一份書面報告。辭令和文章在國務院的工作中發揮了舉足輕重的作用」。外交官的中心工作任務取決於是否需要呈遞、答覆和評論書面報告。國務院於1970年進行的一次自我評估就以無可挑剔的語言證實了這一點：

對上述兩種手段，美國緝毒局（以及其前身麻醉品和危險藥品管理局、聯邦麻醉品管理局）的主管們時而重視前一種，時而重視后一種，但具體操作人員——街頭特工——卻傾向於將自己的工作定義為卧底購買和緝拿低層人物。他們不願意將自己的工作定義為搜集情報和閱讀文件，究其原因則是街頭特工這一工作的特性為擅長卧底購買和緝拿罪犯的特工創造了施展才能的機會。正如一名主管所說的那樣，街頭特工們認為「誰要是放棄了今晚的買賣，那他一定是腦子有問題」。卧底工作非常危險，且需要過人的膽量和非凡的技能。為了支撐自己去完成這些任務，特工們需要獲得其他同伴的尊重。但是，這種尊重逐漸形成了一系列期望，這些期望排斥變化，因此要把街頭特工變成閱讀文件的機關人員絕非易事。

要想了解一個政府官僚機構，我們就必須了解它的一線人員是怎樣領會自己的工作任務的。我們姑且把這些人員稱為操作人員。（究竟哪些人算操作人員有時並不好說，但一般來說，所謂操作人員，就是其從事的工作證明了該機構的存在的人員——學校的教師、監獄的看守、醫院的醫生和護士、警察局的巡警和刑警、軍隊的士兵、代付機構的櫃員、郵局的揀信員和郵遞員、撥款機構的撥款人員、國務院的外交官等。）操作人員的工作是我們研究的起點，因為正是他們的努力決定了機構的服務對象（也就是普通民眾）是否感到滿意。此外，如果我們事先並不了解一個機構的結構體系所組織、激勵機制所鼓舞、領導階層所導向的是什麼樣的行為，我們也就無法對其結構體系、激勵機制和領導階層說出多少令人感興趣的事情來。

這些自然激勵因素源自組織內部。高明的領導人員有時可以影響並利用這些激勵，使得操作人員按他們的意願來確定自己的工作任務，這個問題將在第六章中加以探討。然而，工作人員也可能會把自身的態度、傾向和偏好帶到組織中，對組織難以控制的激勵因素做出特有反應。這將是我們在下一章中要討論的主題。

關於技術決定任務，戰爭也許是最令人嘆服的例子——一支軍隊也許會因為一種新式武器的存在來決定如何明確和管理士兵們的任務。人們往往指責將軍們總按最後一戰來做準備。這種指責是不公平的，因為至少在近代，沒有哪位將軍能夠確切地知道下一場戰爭將會是什麼樣子，所以在備戰過程中，他所能借鑒的也僅僅只有過去的經驗和對未來的推測。然而，推測畢竟只是推測，所以在他制訂計劃的過程中，經驗必然會起到應有的重要作用。成功的將軍絕不會忽視過去的經驗教訓。誰也無法預知將來應該吸取什麼樣的經驗教訓，但有些人會比別人做出更準確的預測。

不過，精神病院的情況已經發生了變化。鎮靜藥物的出現使得這些機構中病人數量的下降成為可能，併為病院提供了一種更加溫和、化學的手段來對病人加以控制。這無疑改善了許多醫院中病人的生活質量。但這是否能從根本上改變醫護人員的任務，尚不明確。精神病院不同於普通醫院，因為普通醫院的患者一般都會由他們的家人朋友在其出院後接回家中，所以普通醫院就無須配備在精神病院中占核心位置的醫護人員去控制病人的行為，而精神病院的病人其實不願待在裏面但他們的家人又不願意接他們回家。

即使目標比較明確，如果某種工作方式顯得更為方便可行，那麼環境也能決定工作任務。在這種情況下，我們認為技術（泛指任何一套策略方法）決定了工作任務。法律賦予職業安全與健康管理局頒布旨在改善工人安全和健康狀況的條例的職責。要求制定這項法律的組織一致認為，工業危害對工人健康的威脅要比對工人安全的威脅更為嚴重。工人們常常會被一台缺乏安全功能的機器或者設計不當的梯子所傷害，但儘管這些風險的後果也很嚴重，卻不及成千上萬的工人因為接觸有毒化學物質而生病或生命垂危的災難嚴重。此外，工人和工廠管理人員都被鼓勵減少事故，因為事故的減少可以明顯減輕工人們所受的苦難，提高生產效率，減少病假次數，並降低保險費用。與此形成對比的是，無論是工人還是管理人員可能都不了解健康面臨的危害，或者即使他們能夠意識到這種危害，他們可能也會低估其有朝一日會造成若干人員死亡的後果的嚴重性。

與警察一樣，監獄和精神病醫院的工作人員所面臨的環境因素也非常重要，使得正式的組織目標變得幾乎毫無意義。一家監獄的既定目標可能包括遏制犯罪和改造罪犯，但主要決定獄警工作內容的並非這些目標，而是監獄里的現實生活。對於這些現實，已有一些人進行過充分的闡述。格雷沙姆·賽克斯（Gresham Sykes）就闡述過這種現實情況：囚犯通常很年輕、精力充沛，首次入獄的犯人在入獄前一般都有數次前科，而有一些犯人已經是第二次或第三次服刑了。囚犯的數量超過了看守的人數。在許多監獄里，犯人可以毫不費力地將工廠車間的工具和餐廳的餐具改製成武器。監獄中時常發生騷亂，偶爾還會發生重大的暴動（就像1980年在新墨西哥州的監獄出現的情形一樣），有時還會發生越獄事件。

這些自然激勵因素包括環境需要和同伴的期望。當服務對象處於低曝光度的環境中——比如警察、精神病院的醫護人員和學校老師——而且受到額外管制的時候，或者當一個組織（如軍事組織）擁有佔主導地位的技術的時候，環境需要就顯得極為重要。而如果某一組織將其成員置於危險的環境下，像礦工、緝毒特工和作戰的士兵那樣，同伴的期望就更為重要了。

真正發揮作用的是一名士兵從其他士兵那裡獲得的評價。在滑鐵盧之戰中，在敵人面前畏縮不前的士兵遭到了其他士兵的責備。部隊排兵布陣的方式使得每名士兵時刻都知道自己身邊還有其他士兵。在戰友的眼中，臨陣脫逃就是一種恥辱。此外，這種緊湊的戰鬥隊形會給士兵更加安全的感覺，雖然事實上並非如此。畢竟，如果一名士兵脫離隊列，敵人恐怕不會浪費一顆子彈去單獨要他性命，但如果他留在隊列里，他必定成為火力集中的目標。要想保持隊伍的整齊，集體的團結一致是關鍵。

從事報告工作的外交官需要一直謹記，書面材料就是政策，它們會受到密切並且時常懷有敵意的審查。對他們來說，這一點是最主要的制約因素。我們將在後面的章節中看到，這項工作左右著國務院管理制度的形成，也招致了許多外界對國務院的批評，這些批評往往誤解了外交官該做和不該做的工作。根據環境需要來確定工作任務會形成一種強調謹慎的組織文化。

社會保障總署具有可操作性目標（至少就其負責管理的退休計劃來說確實如此），並且擁有實現這些目標所需要的自由和資源。按法律規定，社會保障總署需要每月向全國所有符合條件的退休人員發放一份退休金。退休金的金額根據一個複雜但精確的公式計算得出，而對領取人的資格審核也需要依照明文頒布的法律法規來進行。社會保障總署需要向3500萬人發放各類救濟金，並向1.1億人收取稅款，但其工作的精準度非常高。

按照安德魯·F.克雷皮內維奇（Andrew F. Krepinevich）的觀點，陸軍對上述戰術的反應「如果不能說是徹底的反對，那便是毫不掩飾的失望」。它在仿效海軍陸戰隊的戰術方面半心半意，它更主張［至少在戰爭後期由克雷頓·艾布拉姆斯（Creｈｔtps://reａd•99ｃsｗ•ｃｏmighton Abrams）將軍擔任指揮官之前］採取「搜尋-摧毀」的方式，由大部隊向越軍發起大規模進攻，誘使越軍展開會戰。對於陸軍部隊為什麼不根據東南亞戰爭的現狀而改變其軍事方針，學者們持有不同的看法。出於保衛西歐的需求來確定軍隊的任務和結構，並據此部署重型武器和先進技術以最大限度地減少人員傷亡，這顯然是最初的軍事方針的側重點。在越戰中，國內的政治約束很可能強化了這一重心，這些政治約束包括：獲勝的強烈需求，給敵軍造成巨大（而且是可以測算的）損失，並在總體上實施一種能夠迅速帶來勝利的戰略（從而避免政治支持率的逐步下滑）。陸軍軍事方針的擁護者們認為，至少當北越正規軍的大部隊在南越活動時，美國軍隊還不具備實施村莊戰略的軍事力量。而批評者則認為，美國的軍事力量足以進行村莊和大規模的雙線作戰。但有一點是很清楚的，無論出於何種原因，美軍主要依靠現有技術和過往經驗來確定軍事任務，而並沒有清晰認識到這些任務應該根據越戰的具體情況來確定。

正如我們在第一章和第二章中看到的，法國和德國的將領從第一次世界大戰中吸取了不同的經驗教訓。法國人認為，大炮和機關槍仍將和過去一樣主宰未來戰場，因此他們圍繞這些武器來設計步兵的任務。他們組建了專門小班隊以維修保養機關槍，並修築了固定的防禦工事來保護步兵團。德國人吸取的教訓則與之不同：可以通過機動靈活來抵消火炮和機關槍的優勢。他們也組建了專門小班隊，由它們獨立行動，去發現和利用敵軍前線的弱點。法軍密切關注技術，因此作戰計劃嚴重受技術影響；德軍的計劃則致力於以智能戰勝技術，這一計劃取得了顯著的成功。法軍和德軍由於任務確定方法的不同而形成了不同的指揮系統。法軍的指揮系統形成了一個非常集中和僵化的組織，因而無法迅速有效地對德國的突襲戰術做出反應。德軍的指揮系統相對分散、臨時應變能力較強，因此能夠應付幾乎一切突發事件。

在環境方面，最關鍵的挑戰不單單是擊敗北越正規軍，而是與越共游擊隊奪取對南越村莊控制權的拉鋸戰。在戰爭的大部分時間里，美軍不僅沒能做到這一點，它也沒有儘力去這樣做。保衛村莊需要派遣小分隊前往偏遠地區，並與當地居民共同生活和勞動。在這種情況下，擁有大規模火力或先進技術也談不上是什麼優勢（可能還會有相當大的風險）。

鑒於這些情況，人們可能會認為職業安全與健康管理局在成立初期所頒布的大部分條例應該致力於解決健康危害，但事實並非如此。正如約翰·門德洛夫（John Mendeloff）所指出的那樣，職業安全與健康管理局的工作更注重於解決安全問題，而非健康問題。其中的原因與狡猾的利益集團給它施加的壓力或工作人員個人價值觀的扭曲並沒有任何關係。條例的制定人員發現，安全問題要比健康危害更容易解決。從技術角度來說，發現、描述、評估和控制安全問題要更容易一些。假設一名工人從一個平台上摔了下來：原因很清楚——是因為沒有護欄；結果也很明確——摔斷了腿；損失也很容易計算——醫院住院天數，誤工天數和修建護欄的成本；指導性意見也很好寫——「在平台上安裝護欄。」但是，如果一名工人在化工廠工作十五年後發現患了癌症，致癌的原因就很難判定，也會有爭議。治療這種疾病的費用也難以計算。解決方案也很難具體化：指導性意見可以寫為「減少對X化學物質的接觸」，但對諸如「減少到什麼程度」「以多長時間作為標準」「可能會帶來什麼好處」之類的問題，醫學所提供的意見也並不完美且會引起爭議。由於存在這些困難，職業安全與健康管理局自成立以來，就一直因不能及時頒發健康標準而備受指責，而對於那些已經頒布的標準，人們又頻繁地提出質疑。

在很長一段時間里，精神病醫院的醫護人員也一直面臨著類似的環境需要。醫院的目標可能是治療精神疾病或改善心理健康。但是，即便醫療機構的管理人員能夠就心理健康的構成要素給出一個清晰明確的定義，該機構通常也並沒有一個現成的實現心理健康的方法。醫生、精神病醫生和社會工作者會盡最大努力救治他們的病人，但對作為病房醫護人員的你來說，每天生活最主要的事實是：你得照看一群情緒不定、有時行為怪異的病人，他們不像健康人那樣聽從指令，而且有時語無倫次、不能自律甚至非常暴力。你的任務就是管理好這些人，將他們對你造成的威脅和麻煩降到最低。完成這一任務的手段包括對病人進行管制、使用鎮靜劑、隔離、電擊療法或者授予和取消特殊待遇。具體的手段將根據醫院的有關政策來定（有些情況可做例外處理），但採取這些手段的目的在更大程度上取決於病房的具體情況，而非醫院的既定目標。就這一點而言，作為一名醫護人員，你和監獄看守或巡警的處境大致相同，那就是維護和保持控制，儘管在法律上你所管理的人員並非嫌疑人或罪犯。

所有這些情境導致巡警不能從「執法」的角度，而是從「處理局面」的角度來明確自己的工作。要處理局面，首先就要「負起責任」。出於負責的需要和對警察職業固有的人身危險的認識，警察們便培養出了傑羅姆·斯科爾尼克（Jerome Skolnick）所稱的「職業人格」（working personality）。威廉·K.繆爾（William K.Muir）已經向我們表明，這種人格並非總是相同：在他對奧克蘭警察局所做的傑出研究中，他發現警察們負起責任的方式各有不同（有好有壞）。但是，他們都負起了責任，因為這是他們工作任務的本質。

社會保障總署工作任務的一貫定義是：「我們的核心任務是按時、準確地發放福利金。」圍繞這個簡明觀點形成了一種強調服務的組織文化——至少在社會保障總署的外地辦事處確是如此。總審計局（General Accounting Office，GAO）的一份研究報告稱：「社會保障總署的文化」是「面對面的公共服務」。結果，這種文化使得它的許多外地辦事處都需要維持高水平的人員配置（即便整合與裁員可能節省大筆行政開支）。社會保障總署的一名高層管理人員在1987年接受我的採訪時確認了這種情況：「外地辦事處的服務觀念非常強」，儘管他也補充說，「一致性」（即遵循領取人資格審核規定的一致性）與「服務」同等重要。另外，國會堅持不得減少外地辦事處的主張也強化了這種文化（社會保障總署擁有1300個外地辦事處以及約4000個較小的「聯絡站」）。他們的確擁有非常強的服務觀念，如當社會保障總署的一位新署長宣布她希望更多的外地辦事處在夜間和周末開放，以及為福利領取人員提供預約服務（而不是必須到辦事處現場排隊等候）時，外地辦事處大多持歡迎態度，而這對許多其他政府機構而言，則是一個令人生厭的負擔。

在此，我想表達一個稍微不同的觀點：同伴的期望不僅影響人們在工作中的努力程度，同時也影響他們對自己工作內容的界定。士兵們會堅持戰鬥，而不是臨陣脫逃（這時，同伴的期望並沒有限制工作效果，反而產生了促進作用）；礦工們甘願在危險——但不能過於危險——的環境中工作；緝毒特工選擇購買毒品和抓獲毒販，而非觀望等待；警察們則會判斷使用武力和逮捕案犯的時機及方式。