1969年理查德·尼克鬆就任總統時，他擔心聯邦官僚體制會破壞其政府計劃。尼克鬆認為，他在名義上領導政府機構，但其工作人員都是由過去的民主黨政府聘用的自由派，這些人一定會抵制他的保守政策。政治學家理查德·內森（Richard Nathan）曾對尼克鬆政府旨在控制或迴避常被稱為「新政官僚」（New Deal bureaucrats）的政府人員的努力做了生動描述。

像成年人一樣，機構也從經驗中學習，所以形成期的童年歲月只是故事的一部分。官僚機構會適時地形成自己鮮明的個性和文化，這種個性和文化將影響加入這些機構的人員的態度。這一點也將在第六章中加以討論。當那些評論一個歷史悠久的機構的人指責「態度不端」的政府人員決定了該機構的行為時，他們往往是顛倒了因果關係。實際上，是這個機構培養了其內部人員的態度。

我們以福利事務所的資格審核人員為例。他們面試「多子女家庭補助金」或「一般救濟」的申請者，並判斷後者是否符合接受救濟的資格。許多觀察家認為，社會福利工作人員的所作所為取決於他們對福利接受者的態度：自由派人士往往認為工人是多管閑事的吝嗇鬼；而保守派人士往往把他們視為愚蠢的空想社會改良家。如果你觀察一下福利事務所的工作環境，你可能會推斷自由派的看法是正確的。那些事務所毫無吸引力，甚至使人覺得害怕。曾經花費數月時間在馬薩諸塞州公共福利局的幾個事務所進行觀察的傑弗里·普羅塔斯（Jeffrey Prottas）是這樣描述它們的：

這種轉變並不是無聲無息地產生的，也並非本末倒置。戰略情報局的諜報老手們把他們的經驗帶到了中央情報局，這些經驗為該機構確定中心任務提供了一些選擇。該機構所面臨的選擇（簡單來說就是）「協調」和「行動」。沒有人能非常肯定第一個選擇的具體含義，但大家都知道，這項職責如果真的履行下來，中央情報局就會成為其他情報機構的競爭對手，這些機構自然會反感和抵制由一個新成立的機構來對它們進行指導、解釋或綜合情報。戰略情報局的諜報老手們也清楚地知道第二個選擇所涉及的內容，因為他們多年來一直在執行這種任務。其他情報機構也許會反感在秘密搜集情報工作方面有人跟它們競爭，但這總比一個協調機構更容易讓人容忍。而且其他機構，尤其是國務院，並不想承擔一項秘密的工作——而且還是在海外，進行秘密行動。

聯邦貿易委員會內部有關該機構工作內容的分歧，不僅是不同專業人員在政策選擇方面的不同偏好，也是在如何更好地履行公共職責的問題上針鋒相對的觀點，這些觀念有時還摻雜了大量的感情因素。律師有時會把經濟學家稱作「案件殺手」、「裝作無所不能」的「教條主義者」。經濟學家往往把自己視為社會科學家，是「冷靜的真理尋求者」。另一方面，律師們則被視為這樣一種人，他們更感興趣的不是尋找真理，而是為事先已有結論的案子尋找可當作證據的事實。

這些發現表明，那些擔心政府高層將持有保守觀點的自由派人士是錯誤的。現在回想起來，很顯然，金斯利認為政府高層既然不是公眾的代表，他們就會傾向於維持現狀這一點是錯誤的。對政府人員的自由主義思想感到害怕的保守派人士確實有擔憂的理由，但他們到底有多擔憂，這一點根本就不清楚。我們其實並不在乎政府人員的想法，我們只關心他們的行為。觀念決定行為嗎？關於這一問題，我們尚無系統的證據加以分析。

即使那些具有較強專業傳統的成熟的官僚機構，也有可能因一種新專業的介入而發生改變。陸軍工程兵團和林務局都改變了處理某些工作的做法，因為它們必須僱用一大批已經加入新興環保專業隊伍的人員。《國家環境政策法案》（National Environmental Policy Act，NEPA）要求各聯邦機構重視它們的項目對環境的影響。要做到這一點，它們必須擬出一份（除其他文件外）環境影響報告書（EIS），因此必須僱用擅長編寫此類報告的人員——生物學家、生態學家、生物化學家等。1984年，當謝爾蓋·泰勒（Serge Taylor）發表其有關環境影響報告書編寫方法的文章時，這兩個機構就已經僱用了數百名這類新型專業人員。通過這種方法，對不同價值觀念的重視在那些正處於發展階段的機構中形成了慣例，但這也要付出代價：由互為競爭的專業人員確定工作內容，這就削弱了這些機構發展和維護共同使命感的能力。

自由派和保守派人士都擔心，政府工作人員的態度將決定他們如何確定和執行任務。大多數人都認為這種擔憂具有合理性。在日常生活中，我們常常會把一個人的配偶或子女、朋友或同事的行為解釋為其態度的反映。如果一位家庭成員不願或憑情緒幹家務活，我們就會說，他缺乏合作態度或心情不佳。如果某些政界人士主張高福利開支，我們就會說他們是自由派；而如果他們主張削減福利開支，我們就認為這標志著他們是保守派。鑒於這些共同的經驗，很多讀者都可能認為，上一章的內容也許即便並非完全錯誤，那也是不切正題。既然外交官、警官或反壟斷律師的所作所為都是他們所持態度的必然反映，那麼我們又何須探討環境需要和所形成的經驗呢？

即使是在一個高度官僚化的社會福利事務所里，一些審核人員也憑藉他們所受的培訓以及經驗而對他們所服務的公眾採取准專業的態度。因此，儘管現實迫使他們平等但冷淡地對待公眾（如前所述），普羅塔斯所觀察的操作人員中仍有極為竭力將自己當作社會工作者，而不是審核員。有些人認為福利工作者總是輕視或試圖折磨申請救濟者，但現實卻與他們的看法相反：許多政府人員都希望利用他們所擁有的有限的自由裁量權去幫助公眾，或者至少去幫助那些看上去「理應受到幫助」的人。在客觀條件允許的情況下（即在接待工作量不是太大，組織要求也不多的情況下），「他們希望（也曾希望）得到作為一名社會工作者的機會，也就是能有機會做更多的事情，而不是停留在對簡單申請的常規處理上」。

每周，位於華盛頓特區市中心的聯邦貿易委員會（Federal Trade Commission，FTC）都會收到個人和企業寄來的數十封信件，投訴一些企業不公平的商業行為，負責篩選這些信件的是由幾名律師組成的評估辦公室（Office of Evaluation）。這些信件中有許多只是簡單投訴一些並不違反任何聯邦法律的行為；有些則對某些可能涉及違規的行為提出了指控；還有一些呼籲關注一些明顯違法的行為。在篩選這些信件的同時，該辦公室還從報紙上了解有關企業合併計劃的新聞。如果併購規模龐大，所涉及的各企業必須直接向聯邦貿易委員會通報。同時，如果這些行業可能由少數幾個大企業所主導或者有跡象表明該行業擁有不正常的高利潤，聯邦貿易委員會的經濟學家們還會建議該機構對某些行業進行調查。所有這些信息資源都彙集到一個評估委員會，由該委員會向聯邦貿易委員會的高級官員建議應該對哪些案件進行調查，哪些則不應該調查。

簡而言之，在社會福利機構，環境需要要比工作人員的態度更能影響工作的方式。其最核心的任務，則是調和好各色各樣甚至有點令人生疑的申請者的要求，與該組織追求公平的理念，以及自己大量工作負擔間的矛盾。

尼克鬆的擔心並非什麼新鮮事。1945年，當工黨在英國上台後，其領導人就懷疑英國政府的公務人員——其大多數都由保守黨政府聘用——會破壞工黨提高社會福利和將支柱產業國有化的計劃。更糟糕的是，英國官僚機構的高層都是從英國精英大學（主要是牛津大學和劍橋大學）的畢業生中招聘的，而這些院校被認為是保守黨特權的堡壘和保守觀念的溫床。工黨獲勝前夕出版的一本書反映了這些擔憂。在這本書里，J.唐納德·金斯利（J. Donald Kingsley）提出了這樣的觀點：民主派對政府的控制受到了極大的削弱，從而負責政府工作計劃實施的行政人員並不能代表廣大民眾。

但是，這兩家事務所之間的差異比它們之間的相似之處還是要少得多。這兩家事務所的工作人員更為重視便利和公正，而不是通融和同情心。也就是說，這些福利工作人員都在設法減少花在接待每一位所服務的公眾上的精力，他們所服務的公眾往往比較複雜難懂，要求苛刻，甚至不配合；同時，這些福利工作人員都想盡量避免他們的決定在事後被指責為不公平或不合理。追求便利和公正（或合理）的代價便是對個人需求缺乏反應。這一點與波索所發現的情況完全一致。接受服務的公眾越是服從和恭敬，工作人員就越願意提供幫助；接受服務的公眾越是放肆、苛刻、精明，工作人員就越不願意提供幫助。換句話說，如果接受服務的公眾與工作人員合作以盡量減少後者的工作量，後者就會提供更好的服務；而當接受服務的公眾拒絕合作，從而增加了工作人員的工作量時，那麼後者則會提供較少的服務。九九藏書

警察擁有很大的自主權，但這並不意味著他們的任務定義模糊，而只是意味著正式的組織規則並沒有對他們的工作內容做出明確的定義。他們的工作取決於非正式的認識，這是他們每天在街頭與人接觸以及多年的崗位經驗。這些接觸和經驗告訴警察如何對付不守法的公民，何時使用致命武力，什麼行為會贏得更多資深同事的贊同，以及何種逮捕行動會在法庭上站得住腳並得到晉陞委員會的獎勵。外部觀察者可能不會注意到這些定義工作內容的因素，因此會認為警察可以為所欲為；上述結論是錯誤的，而當這種結論導致人們貿然通過制定規章來改變行為時，它將是有害的。

上述對於理念的分析表明，一個決策機構的成長期對於決定自己的行為至關重要。人是如此，機構也是如此：童年的經歷影響成年後的行為。這也就是說，我們必須研究歷史，這一點我們將在第六章中詳細論述。

但是，運行一項對外援助計劃還有其他的方式。其一便是鼓勵歐洲國家之間開展經濟合作，以復興其飽受戰爭摧殘的工業，開拓更大的、跨越整個歐洲大陸的市場。來自國務院的一些工作人員帶來了這一觀念。其二是按照這些國家具體項目的預估經濟價值，向它們提供貸款，然後讓歐洲國家自己使用這些資金來生產自己的商品，建立自己的服務業。從進出口銀行調來的一些工作人員帶來了這種做法。其三是使用美國的資金，以幫助改善歐洲的貿易平衡狀況。這種觀念主張對歐洲的消費和生產以及消費需求和生產能力之間的差額進行預測。經濟學家們帶來了這套方案。

因此，至少在一開始時，經濟合作總署的工作任務是由那些已經在其他機構學會了該如何開展工作的人員確定的。當時國務院已經有一個小組在負責向法國、希臘和其他一些國家提供臨時救助。農業部、商務部和內政部也有一些人知道如何尋找物資並運往海外。這些人給經濟合作總署帶來他們已經形成的對外援助的概念，包括搞清楚哪些國家需要多少什麼類型的物資（小麥、油等），然後對每批外運的物資是否予以批准。因為當時他們必須儘快有所行動，這些人便擁有了在不受經濟合作總署高管監督或指導的情況下決定工作內容和方式的權利。

那麼哪些屬於可討論的空間呢？傑里米·拉布金對於民權辦公室（Office for Civil Rights，OCR）發展歷史的描述就是一個好例子。創建於1965年以落實各項民權法律的民權辦公室，在定義自己的任務方面擁有很大的自由。它被賦予的職責是確保任何「接受聯邦經濟援助的項目或活動」均不得實行針對種族、膚色、性別、殘疾或民族出身的歧視行為。如果被證實存在歧視，該機構就可能會失去聯邦政府的資金援助。那麼，何為「項目或活動」呢？為了將有關實體納入法律監督的範疇，接受聯邦援助是必須採取直接方式才符合條件，還是直接間接方式都算呢？什麼樣的行為構成歧視呢？對這些問題的裁決權便落到了民權辦公室身上。

具有豐富軍事經歷的新聞記者亞瑟·T.哈德利（Arthur T. Hadley）曾經談及一支軍隊——尤其是在戰時——如何讓其成員以一種獨特的視角去看待新的任務。一個組織如果沒有人為的廣泛協調，那麼它將一事無成，一名軍官則必須學會成為這樣一個組織的一分子。陸軍最小的獨立戰鬥單位是由數以千計執行各項專門任務的眾多人才組成的師（或加強團）。坦克、炮兵、步兵、防空、通信、工程和情報工作都必須在一個統一計劃的指導下各盡其能。然而，這個戰鬥單位還必須與其他軍團和師協同行動，才有存活的希望。此外，陸軍軍官還需要接受上級將領的經常性檢查。陸軍的經歷所造就的人員比其他軍種的人員更容易接受協同性任務，組建聯合軍事指揮部和彙集工作人員，這也正是完成協同性任務的需要。

即使態度確實產生影響，一個機構也有可能在不改變態度的情況下改變行為。20世紀70年代初，亞拉巴馬州伯明翰的警察開槍射擊平民（其中絕大部分是黑人）的概率是華盛頓哥倫比亞特區的四倍以上，儘管華盛頓哥倫比亞特區的犯罪率比伯明翰要高出一倍以上。底特律和加利福尼亞州奧克蘭這兩個城市的犯罪率和人口基本相同，但底特律的警察開槍射擊（絕大多數情況下也是針對黑人）的概率是奧克蘭的兩倍。但是，當伯明翰和底特律警察局換了新警察局局長后，雖然兩市的犯罪率都在攀升，可警察開槍射擊的概率卻急劇下降。我們很難想象，這些行為上的明顯差別和急劇變化會是他們態度上的巨大差別或突然變化造成的。這些變化更有可能是管理上的獎懲制度所產生的結果。

幾十年來，授予其操作人員廣泛自主權的機構數量在穩步增長。國會樂觀地相信無黨派專家能夠有效管理複雜的經濟事務，因此在遇到某些問題時，它允許很多監管機構在有利於「公共利益」的前提下為所欲為。在這種情況下，至少在最初階段，國家的權力被移交給了那些可以根據自己的理念和專業規範進行選擇的官員。此外，政府機構僱用更多專業人員的原因有三點：其一是這些政府機構如今開展了更多的被認為需要專業訓練的複雜工作；其二是從業人員中受過專業培訓的人越來越多；其三是僱用專業人員似乎可以增強機構行為的信譽和正統性。1914年的美國聯邦貿易委員會、1935年的國家勞資關係委員會、1947年的中央情報局、1948年的經濟合作總署、1965年的民權辦公室和1970年的職業安全與健康管理局，它們之所以為個人理念影響它們的工作內容提供了機會，原因很簡單，它們那時都還剛剛成立。這些機構必須做出各項決定，但是與它們相關的法律文件並沒有規定應該做出什麼樣的選擇。此外，這些機構還表現出了進步主義的信念——即使沒有法律文件的指導，優秀的人仍會以正確的方式來確定任務。但何為「正確的方式」是一個有爭議的話題，對於這個話題，律師、經濟學家、外交官、工程師、諜報人員和民權活動家都各持己見。

相比之下，公園管理局接管了它的許多土地，包括從軍隊手裡接過來的黃石公園。它認為自己的工作就是在保存自然生態的需要與大眾欣賞野生動植物的願望之間取得平衡。這些目標的實現似乎需要執法和工程技術，執法過程制定並實施針對宿營者的法規，而工程技術可為宿營者建造設施。因此其任務在更大程度上被確立為管理人員而非管理公園。該局從未努力去發展一個基於科學和高等教育的公園護林員的職業。即使在今天，公園管理局的主要職業發展軌跡仍是「森林管理員」的標準，即要求具備保障遊客安全方面的經歷，而非包括從事研究在內的自然保護方面的經驗。公園管理局的評論家阿爾斯通·蔡斯（Alston Chase）報告說，這種「森林管理員」的崗位被正式列為非職業性工種，不要求具有高中以上高級學歷。公園管理局裡科學家人數很少，幾乎沒有什麼影響力。1985年，管理著300多個園林的公園管理局在研究方面只花了約1600萬美元，還不及林務局一個試驗站的預算。

另一方面，工程師就很少能夠通過將工程專業規範納入政府部門而獲取個人利益。當他們按照符合工程專業偏好的方法確定含糊或不明確的任務的內容時，他們通常並沒有為贏得競選公職獲得更多機會的額外動機。這種強烈的職業定位有助於解釋為什麼國家公路交通安全管理局（National Highway Traffic Safety Administration，NHTSA）在履行其降低公路死傷率之職責時選擇的做法。根據法律規定，國家公路交通安全管理局應該致力於提高駕駛員的技能和幫助其形成良好習慣、改進道路的設計和消除汽車缺陷；在一定程度上，它在上述三個方面都做了努力。但值得注意的是，它將更多的努力放在了汽車，而不是駕駛員或高速公路上。查爾斯·普魯特（Charles Pruitt）解釋稱，這是該機構主要僱用工程技術人員這一決定的結果。在某種程度上，決策者在做出這項決定的時候就知道——也希望看到——它將產生這樣的結果。

律師認為，經濟學家，尤其是芝加哥學派的經濟學家，傾向於根據經濟理論而非法律現實來選擇調查的案件，這些案件難以調查，而且可能在法院得不到多少支持。這是兩種極端的情況：律師最樂意接受指控兩家公司非法合謀操縱價格的案子，而經濟學家最願意查出埃克森公司的規模和市場影響力可能會削弱石油行業的競爭的事實。

梅爾文·科恩（Melvin Kohn）也曾於20世紀60年代進行類似的研究，並於1971年發表了一篇研究報告。該研究的數據並非來自對「主題理解測驗」中所編故事的釋義，而來自人們對調查問題所提供的答案。該研究的研究對象也稍微不同——大約3000名在不同民事機構任職的人員。他們所任職機構的官僚化程度是根據這些機構所劃分層次等級的數目而進行評分的。結果表明，在官僚化程度較高機構中任職的人員比在官僚化程度較低機構中任職的人員，更可能顯示出智力的靈活性、更重視自我導向和新的經驗。導致這一結果的因素之一可能是，政府機構的人員往往比其他類型機構的人員接受過更高程度的教育，而教育（或與教育相關的個人特質，如智力）則可能培育了在調查中發現的這些素質。

1963年，W.勞埃德·華納（W. Lloyd Warner）與他的合作者發表了一篇關於近13000名職業聯邦公務員的調查報告，這些公務員主要是在民事機構中任職的GS-14級及以上人員。作為調查的一部分，報告的作者們對其中257名聯邦機構管理人員進行了一個「主題理解測驗」（Thematic Apperception Test，TAT）。正如許多讀者所知的，「主題理解測驗」要求被測驗者為所提供的一系列普遍場景（例如，一個老年男人跟一個年輕男子在辦公室說話）編出故事。這些故事將按照一套相當成熟的標準打出分數。政府人員顯示了一種從總體上來說帶有理想主義色彩、非常看重成就的個性傾向。他們之間當然存在個體差異，但作為一個群體，公務員其實並非循規蹈矩或謹小慎微的。ｒeａd•9９ｃｓw.ｃoｍ

亞瑟·馬斯在其關於聯邦監察部門對聯邦和地方政治腐敗進行的調查的研究里，也指出了政府中那些律師在起訴問題上的專業趨向。美國律師起訴一些市長、法官、市議員及州議員的案子被新聞界炒得沸沸揚揚，但聯邦法律並沒有對這些案子提供明確的法律判決依據。尋求黨派利益的慾望也無法解釋類似案件自20世紀70年代中期以來大幅增長的現象：因為共和黨和民主黨政府的檢察官都對這些案子的調查抓得很緊。馬斯總結道，真正促使立案調查的因素是「檢察官的專業意識」，再加上把一些腐敗的地方官員送進監獄所帶來的個人職業生涯上的好處。

情形如此的並不只是民權辦公室這一個機構。當國家勞資關係委員會（National Labor Relations Board，NLRB）於1935年成立時，它吸引了一批親勞工律師成為其工作人員，這些律師為該機構帶來了一套獨特的理念，直到後來發生的一些事件消除或結束了這些人對此理念的熱情。為管理露天煤礦開採而成立的露天煤礦開採管理局（Office of Surface Mining Reclamation and Enforcement，OSM）則吸引了一批有奉獻精神的環保主義者作為其成員，結果這些人在制定開採法規方面遠遠超出了法律條文的範圍。

在一個政府機構中，稱得上專業人員的是那些能夠從其所在機構之外的，由同行執業人員構成的組織團體中獲得重要獎勵的工作人員。因此，政府機構中專業人員的行為並不完全由其所在機構控制的激勵機制所決定。（我們可能會把政府人員定義為那些只從自己所在機構中獲取職業獎勵的人員。）因為一名專業人員的行為並不完全取決於其所在組織的激勵機制，這樣他確定自己任務的方法可能更多地反映出其所在外部組織團體的標準，而非其所屬機構內部管理的偏好。

過去的經驗和專業規範（以及隨之而來的獲取職業成功的機會）必定會影響普通政府人員的行為；政治理念可能會產生影響，但我們沒有足夠的證據來充分說明這一點。當法律法規和具體環境不能確定操作人員的工作內容時，經驗、專業精神和理念都可能會產生最大程度的影響力。

如果你也持這種看法，你會驚奇地發現，心理學家並沒有找到多少表明行為是態度之後果的證據。有兩位學者在對有關論著進行詳盡總結后得出結論：「在過去的40多年中，說明態度預測因素和行為準則之間只存在相當小的或微不足道的聯繫的報告越來越多。」另一位學者在對現有研究成果進行審閱后得出了以下結論：「本次查閱並未提供什麼證據來證明所假定存在的個體穩定、潛在的態度會影響其言行。」一次極為引人注目的進行社會科學預測的測試證明，工黨和J.唐納德·金斯利的擔憂其實並不存在：工黨上台之後，通過了提高社會福利和將支柱產業國有化的立法，而原以為會反對改革的英國公務人員也不折不扣地執行了新的政策法規。

不同機構的經驗對明確工作內容的影響，也許彙集來自陸、海、空三軍軍官的聯合軍事指揮部是最生動的體現。當然，所有人都會承認，當一個軍事機構或其他組織的成員被置於一個跨組織的環境中，他們將會設法捍衛和促進他們母體機構的利益。關於這一點，我將在專門論述自治和勢力範圍的一章里進行更充分的探討。在此，我想提出一個不同的觀點：即使這些人員沒有勢力範圍之爭的慾望，過去所在機構的經驗也將影響到新機構任務的確定。

例如，當赫伯特·考夫曼於20世紀50年代對林務局進行研究時，它還是一個由單一專業文化支配的機構。而到了20世紀80年代，它則變成了一個由多種專業文化支配的機構。今天的林業工作者必須與工程師、生物學家、經濟學家和其他方面的專家競爭。林業工作者反對工程師們追求機械完美而忽視了自然之美，反對生物學家重視瀕危物種而忽視了大物種，還反對經濟學家給林業工作者認為是無價之寶的東西定價。這個話題我們將在第六章闡述機構的使命感時再加以探討。

年輕的海軍軍官們有著不同的經歷。一艘軍艦就是一支能夠獨立於其他戰鬥單位而行動的部隊。在艦上，等級制度森嚴，艦上人員的行動始終受到監控，但是各艦行動的自由和與其他部隊（以及整個社會）的隔絕程度比典型的陸軍軍官所體驗的要大得多。空軍飛行員的獨立行動性更強。駕駛一架噴氣式飛機是一項需要特殊身體技能的獨立的、充滿活力的工作。哈德利認為，精通這份工作的人往往不能容忍那些不夠精通，尤其是那些都沒有努力過的人。哈德利對軍隊中經歷所帶來的結果的描述，儘管他也承認他的描述有些誇張，也許有助於解釋為什麼海軍和空軍軍官在管理諸軍種協同任務方面往往不如陸軍軍官。

來自戰略情報局的人員將他們在一個非常激進、高度機密、無所不能的組織中形成的關於情報工作的觀念帶到了中央情報局：通過秘密搜集的情報匯總產生自己的情報，採取秘密行動，支持朋友，反對敵人，擴大美國的利益。1947年之前，中央情報局僱員中有差不多三分之一的人來自戰略情報局。他們的影響力甚至超過了其人數的比例。1976年，為一個負責調查中央情報局活動的參議院委員會所準備的一份歷史材料得出了這樣的結論：「在很大程度上，中央情報局的功能、結構和專業知識都源於戰略情報局。」尤其值得指出的是，「起初成立中央情報局的主要宗旨是向高層決策者提供情報分析，但在隨後的三年內，秘密行動卻變成了該機構的拿手好戲，而且這種態勢還將繼續下去」。

然而，律師的觀點也並非完全專業。畢竟，他們接受教育的目的是為委託人的利益服務，因此他們在提供服務時也許很少考慮其他律師的想法。即使在聯邦貿易委員會中，一些律師也同意轉向對大型組織案件的調查，諸如此類的案件從20世紀70年代開始就得到許多聯邦貿易委員會委員的支持。而個人的利益，比如在一家大公司找到工作或為競選州長奠定基礎，則增強了他們熱衷於起訴的職業偏向。

但是，「就協調方法提出建議」具體包括什麼工作內容呢？對於這一問題，我們還將在後面的章節中予以討論。其實，我們現在就有足夠的理由說，鑒於政府機構之間存在著旨在爭奪勢力範圍的鬥爭，上述問題的答案將很難找到。中央情報局實際的工作內容，在很大程度上取決於它所僱用的人員。這些人員中有些是撰寫情報報告的專家——這就與該機構應該承擔的綜合和協調工作屬於同類任務。但是，當政府決定發展搜集情報並執行秘密行動的秘密項目時，除中央情報局之外，沒有任何其他官僚機構能夠擔任這一角色。這是一個重大的變化，因為這一決策將很多曾供職于戰略情報局（Office of Strategic Services，OSS）的人員調入中央情報局，而戰略情報局是一個戰時機構，它不僅從事研究，還指揮間諜深入敵後開展秘密行動。

從以上我們探討過的關於態度與行為的論述，我們希望不同的理念並不會對常規化或高度結構化的角色產生不同的影響。投遞信件或簽發駕駛執照沒有自由派或者保守派的方式之分。警察採取逮捕和射擊行動的例子也可以表明，即使對於定義相對模糊的角色，不同的個人理念所能產生影響的差異也是有限的。當然，在這方面還有很大的討論空間。

喬爾·阿伯巴奇和伯特·羅克曼（Bert Rockman）對在理查德·尼克鬆擔任總統期間任職的高級官員進行調查后也得出了基本相同的結論。他們的調查表明，尼克鬆對於官僚觀念的看法——那些官員比他本人更富有自由主義思想——是正確的，而最富有自由主義思想的官員則集中在那些社會服務機構中。在那些任職于激進派機構的民主黨人中，90%以上被阿伯巴奇和羅克曼劃歸左翼。而相比之下，在那些于傳統機構任職的民主黨人中，只有25%屬於左翼。ｈttpｓ://ｒｅad.９９ｃsｗ.ｃoｍ

工業心理學家和社會學家的調查也發現了十幾個類似的案例。如果說態度決定行為，那麼士氣低落或對工作滿意度不高的員工與鬥志昂揚或對工作滿意度很高的員工相比，前者的缺勤率就會高於後者，而工作效率也會低於後者。但事實上，對工作的滿意度與缺勤率或工作效率並沒有什麼關係。當然，這並不是說在工作效率方面，人與人之間就沒有差異。正如我們將在第八章中看到的，工作人員的有些特質確實能預測到他們的工作績效，但這些特質並不包括普遍的態度。

聯邦貿易委員會的工作人員所執行的工作任務關鍵取決於他們是律師還是經濟學家。正如羅伯特·A.卡茨曼所指出的，律師喜歡追查那些有明確證據表明某一企業有違法行為的案子。他們有強烈的起訴意識。這種傾向不僅反映在他們所接受的法律和法庭程序方面的教育，而且（在許多情況下）反映為他們希望利用在聯邦貿易委員會培養的技能在一家薪水豐厚、久負盛名的律師事務所謀得一份工作。他們依據證據的力度以及對反壟斷法的佔主導地位的解釋去分析潛在的案子。相比之下，經濟學家所接受的教育是從一個案件對消費者利益可能產生的影響方面去分析它。對他們來說，如果很容易遭到起訴的企業不當行為的案件可能並不會對消費者所支付的價格或他們所購商品的質量產生影響，那麼他們就反對受理這些案件，而提倡調查那些涉及大量經濟權力集中且一旦這些權力遭到破壞就可能會釋放出有競爭力的力量，從而大大改善消費者經濟狀況的案件。此外，聯邦貿易委員會中的經濟學家有很大一部分畢業於芝加哥大學，或深受該大學的影響。「芝加哥經濟學」強調自由市場的社會效益。

經過一些初步的摸索和不確定，民權辦公室的工作人員開始頒布涉及廣泛法律範圍和強大法律力量的法規。在接受聯邦援助的學校或任何其他機構中，不僅直接接受援助的那些部門，而且其他任何部門也都禁止歧視。例如，如果一家學校的圖書館使用聯邦援助購買圖書，那麼該學校食堂的工作人員和體育項目即使沒有接受資金也不得採取歧視做法。對歧視所下的定義非常廣泛。例如，當一個學區僱用黑人的比例低於他們在社區代表的比例，即使沒有任何其他歧視的證據，那也構成了歧視。民權辦公室所做的最有爭議的決定也許就是下令禁止學校舉辦父子或母女同餐會，這一決議引起輿論嘩然，隨後被美國國會撤銷。

導致民權辦公室如此廣泛地行使其權力有多種原因。民權和女權組織經常譴責它「裹足不前」。大中院校沒有能夠有效地遊說立法機構反對這些政策。政府官員和國會委員會幾乎未採取什麼措施來制約民權辦公室。但在某種程度上，民權辦公室之所以如此採取行動，是因為它所吸引聘用的人員「對它的使命抱有很高的熱情」。

許多政府機構都充斥著工作內容不夠明確的操作人員——律師、科學家、工程師、外交官、醫生、刑事調查人員、護林員以及行政法官，等等。如果這些人當中有的在民營企業中做類似的工作，他們的工資都會比在政府機構中高。對於應該如何開展工作，這些操作人員都在不同程度上將他們的工作傾向帶到工作中。這些傾向來自他們過去的經驗、他們對專業水準的靈敏度、他們的政治觀點也許還有他們的個性特點。當這些操作人員所承擔的工作內容不夠明確時，他們往往會按照這些傾向來開展工作。

中央情報局剛剛成立時，其他機構的經驗也曾幫助它確定自己的任務。當初（最初是在1946年通過行政命令，後於1947年通過法規）成立中央情報局，是旨在建立一個綜合管理其他機構（尤其是國務院和軍方）所獲外國情報的協調機制，它的任務應是「協調、計劃、評估和宣傳」。今天，人們都忘記了中央情報局局長其實有兩項職責：領導中央情報局以及就整個情報界的協調方法提出建議。

但是，如果我們從這些事實中得出結論說，社會福利工作人員之所以如此對待所服務的公眾，是因為前者對後者持負面態度，那我們就大錯特錯了。一方面，受聘為福利工作者的人跟那些受聘于酒店、保險公司和房地產公司的人之間並沒有本質上的區別，只是後者遇到了一個非常不同的工作氛圍——通常情況下，明亮、愉快、有益。問題並不在於態度，而是與激勵機制息息相關。在福利事務所里，工作人員是在設法將稀缺資源分配給尋求「免費」好處（一張救濟支票）、急需幫助的公眾；而形成鮮明對照的是，企業則是努力誘導顧客自願購買。

醫療、護理、工程、經濟、法律——所有這些以及其他領域的無數職業都普遍被稱為專業。一名專業人員往往比「普通」崗位的工作人員能夠得到更多的尊重、收入和敬意。但一個流行的標籤並非一個有用的定義。專業人員的獨特之處——至少就解釋組織行為而言——並不在於他們的地位高低、收入多少或者受到尊重的程度，而是其所享受這些獎勵的緣由。一名專業人員應是這樣一種人：他從相關群體獲得重要的職業獎勵，而這個群體的成員僅限於那些經過專門的正規教育並接受該群體所定義的適當行為準則的人。個人越是允許其從這個相關群體獲得獎勵的慾望影響其行為，他就越會往專業化方向發展。因此，並非某個職業中的每個成員都會像我們所認為的那麼專業。如果一名律師向其委託人提供很可能招致律師協會和法學院教授們不滿的法律服務，那他就算不上一名專業人員（儘管他可能是一名優秀的律師）；出於同樣的原因，如果一名醫生按照其他醫生和醫學院教授們的意見工作，即使這樣做不符合醫生的最佳利益，那他也屬於非常專業的人員。

當創建一個政府機構的時候，它所招錄的人員並不是其能夠在上面任意書寫的白紙。除了對年輕員工來說這是他們的第一份工作之外，所有的工作人員都在其他組織——往往是其他政府機構——工作過。事實上，大多數新機構也都是由一些老機構七拼八湊組建而成的。例如，能源部的一些人員來自內政部、聯邦動力委員會和原子能委員會；教育部從前衛生、教育和福利部吸納成員；緝毒局則從海關總署及麻醉品和危險藥品管理局接管了調查人員。這些人都已學會從事某些工作的方法。如果某一新機構目標不夠明確，其員工過去的經驗將對其工作內容的確立產生影響。

我們將在以後的章節中看到，20世紀70年代出現了旨在避免把這些廣泛的自主權授予新建機構的嘗試。然而，這種變化並非源於人們削弱專業人員或理論家所擁有權力的願望，而是出於擁有廣泛自主權的機構更容易受到外部利益集團控制的理念。因此，評估專業規範（或許還包括政治理念）可以在多大程度上承受外部壓力就非常重要。這是接下來我們要討論的問題。

工程專業對國家航空航天局（NASA）的工作所產生的影響經常受到評論。當「挑戰者」號太空梭爆炸並造成機組人員罹難時，有關方面對事故的原因進行了核查。航空航天局的工程師們以及為該局提供服務的企業都是富有智慧、具有奉獻精神且功績卓著的集體，但他們的工作方法可能也會產生盲點。工程師只重視定量數據，而不信任個人的意見。因此，儘管有人擔憂即將發射的太空梭是否準備就緒，但這種擔憂並沒有如想象的那樣被有力地表達出來，也沒有得到應有的足夠重視——因為它被認為是一種直覺，而不是事實或數字。一名參与「挑戰者」號工作的工程師是這樣說的：「我本人曾因為在馬歇爾（航天中心）的飛行準備核查中使用『我感覺』或『我認為』的字眼而受到處罰。我之所以遭到處罰……是因為『我感覺』和『我認為』並不是以工程技術為支撐的語句，而只是主觀判斷。」

一個政府機構里的工作角色有的就如一名二壘手的工作內容一樣高度明確，而有的只比選舉人的職責內容略有條理。整天坐在電腦前輸入社保工資數據的工作人員，他們執行的任務如此機械，以至於人們會想象他們有一天終將被機器所取代。但有些工種，如警察或教師的工作都相當非程序化，他們的工作內容主要取決於變化的、不可預知的環境。反壟斷律師或外交人員的角色介於上述兩種情況之間。如果法律、法規及環境都不能明確某一工作的內容，而且承擔該工作的操作人員很少能夠得到組織給予的獎勵，那麼，工作人員的個人理念就會對工作內容的確定產生很大影響。

來自戰略情報局的人員帶來了一項內容明晰且切實可行的任務。中央情報局很快發現，這項任務可以幫助它解決作為一個組織生存下去的問題。中央情報局的政治上級對蘇聯在東歐的擴張並在西歐操縱內戰深感憂慮，所以他們樂於擁有一個由他們指揮的機構，針對這些擔憂去做一些事情。中央情報局確實做到了這一點：它幫助義大利的選舉籌措資金，在瓜地馬拉組織革命，在伊朗直接領導反革命的運動。九_九_藏_書

查爾斯·古德塞爾曾對與科恩所做研究相類似的許多調查進行了總結分析，發現這些調查大多數都得出了相同的結論。當然也有一些例外。有一個試驗是讓一些企業管理人員和公立學校管理人員進行一個選擇的遊戲，即選擇高回報高風險的崗位還是低回報低風險的崗位，他們的選擇表明，企業人士比學校官員更傾向於接受風險。鑒於成功的企業生涯收入更高，而許多（但不是全部）政府人員的職業生涯則更穩定更有保障，因此在這兩類人員之間發現差異完全在我們的預料之中。但是，目前還沒有強有力的、一致性的證據可以表明這兩種職業會吸引不同個性的人員。

即使個人具體的態度不會始終決定官僚機構的行為，但很多人認為，那些為政府機構工作的人員具有鮮明的人格。就像關於態度的看法一樣，對於何為鮮明的人格，不同政治路線的人員持有不同觀點。自由派人士有時形容官僚人員謹小慎微、循規蹈矩、不願冒險。保守派人士有時則說他們是一心想利用公眾利益來擴大自己權力的狂熱的帝國建造者。或許還有一些人認為，政府人員既循規蹈矩，同時又是狂熱分子。

在美國，佔據聯邦政府上層職位的官僚比普通民眾——也當然比企業領導人員——更具自由主義思想。斯坦利·羅斯曼（Stanley Rothman）和S.羅伯特·利希特（S. Robert Lichter）曾對各種聯邦機構的200名高層職業官員進行了採訪。其中一半以上聲稱自己在政治上是自由派，表示他們曾在1972年的總統競選中把票投給了喬治·麥戈文（George McGovern）；1976年有近三分之二的人把票投給了吉米·卡特（Jimmy Carter）。這些人中的絕大多數支持婦女墮胎的權利，並一致認為環境問題很嚴重。另一方面，他們並沒有普通大眾對美國社會的那種反感：大多數人認為私有企業對待工人是公平的，對企業的限制越少將越有利。只有一小部分人認為國家應該朝著社會主義的方向發展。

假如一項工作的內容不明確，也就是說，在工作應如何開展方面缺乏明確的規則，也缺乏強有力的激勵措施來確保這些規則得以施行，那麼態度（和理念）將會影響工作的開展。各種選舉中的投票便是一種內容不明確的「工作」（社會學家把它叫作角色）。這樣一來，人們可以根據自己的看法去投票。波士頓紅襪棒球隊中的二壘手是一個定義非常明確的工作。這名運動員的活動位置和移動方式都將受到明確規則和認識的制約，並將受到各種具有強大影響力的激勵措施的左右，包括裁判的判決、教練的處罰、與球隊老闆簽訂的合同，以及觀眾的掌聲。任何一個嚴肅的棒球迷都不會浪費時間去試圖了解一個二壘手的態度或政治觀點。

隨著時間的推移和經驗的積累，有關該機構之任務範圍的一些觀點取得了成功和發展，而有些則逐漸淡化。決定有關任務範圍的觀點能否被最終接受的關鍵因素有兩個，它的可行程度（實際上是指人們能否完成這項任務）以及外部力量（如其他機構和國會中的小團體）的支持強度。最初，關於運送物資的做法盛行一時，因為該機構的一些工作人員知道如何向海外運輸貨物，而且他們獲得了其他機構中一些人的支持。經濟合作方式則沒有取得多大進展。因為沒有人知道該如何進行「合作」；即使能夠促成合作，那這項工作也必須在海外比如經濟合作總署的巴黎辦事處開展，而不是在首府華盛頓進行。因此，這種做法不太可能在機構總部佔據主導地位。隨著時間的推移，致力於貿易平衡做法的經濟學家逐漸戰勝了那些支持純粹商品援助的專家。

正如西蒙所明確表述的那樣，事先沒有人仔細考慮過該機構的援歐工作具體是些什麼任務，為了實施援歐工作而建立的這一機構在起初很少考慮其將承擔的具體任務。「如果把該機構的名字從（預算局）擬建的組織結構圖上拿下來，我們將很難判斷該機構從事的是對外援助、開發鹽礦還是執法。」

國家公路交通安全管理局成立於國會對汽車製造商進行猛烈攻擊后的危機氣氛之中，因此它感到有必要立即採取成效立竿見影的行動以提高汽車的安全性。教育公眾更安全地駕駛是一項需要多年才能見效的政策（如果這樣做確實能產生任何效果的話）；重新設計汽車以達到聯邦標準這一任務則可以更快地完成。能在最短的時間內進行重新設計的就是讓汽車更加「防撞」，比如降低駕駛員撞上方向盤或車燈開關的可能性。毫無疑問，由於該管理局的這項政策，汽車確實在某種程度上變得更加防撞，從而證明了其最初的聘用決定是正確的。但是，該機構配備防撞技術工程師的決定（而不是駕駛員培訓、酒駕或公路設計方面的專家）還產生了沒有預料到的長期後果。這些工程師滿懷熱情不懈地努力要求安裝安全氣囊（一種在發生撞擊時自動彈出保護乘車人的裝置），儘管這一建議在政界引發了激烈爭論。此外，國家公路交通安全管理局還拒絕了其他聯邦機構關於其在公路安全問題上應該更多關注人為和環境因素的要求。

為什麼理念似乎對民權辦公室的工作人員、國家勞資關係委員會的律師和露天煤礦開採管理局的環保主義者的行為產生了影響，而沒有對警察所做逮捕決定產生影響呢？我想，答案可以從這些政府人員的不同工作環境中找。民權辦公室、國家勞資關係委員會和露天煤礦開採管理局這些新成立的決策機構，運行時所處的政治環境取決於（如果不佔主導地位的話）具有相同思想傾向的國會議員以及支持它們的利益集團。態度——無論是民權辦公室的觀念，經濟合作總署的過往經驗，還是聯邦貿易委員會的專業規範——都最有可能影響那些工作任務定義模糊的角色的表現，尤其是當他們的態度因其他獎勵而得到強化的時候，情況更是如此。在一個負責制定新政策的新機構中，工作職責的內容可能會模糊至極；此外，一個新生的機構總是被其政治上的「父母」所包圍。這些人員和群體急於為該機構所做的與爭取建立該機構並獲得成功的人員的熱望相符合的行為鼓掌喝彩。

兩個機構的操作人員在觀念上的這些差異所產生的結果之一便是二者對管理遊客所採取的方法不同。克雷格·W.阿林（Craig W. Allin）發現，即使在吸引著同類遊客的同類地區，林務局就沒有公園管理局那樣重視對遊客的控制。與林務局一樣，公園管理局，特別是在黃石公園於1988年遭到灌木叢火災破壞之後，已深深捲入了爭議之中。人們爭論的焦點是一些由來已久的問題：公眾接觸野生動植物與自然生態保護之間的矛盾；管理野生動植物與遵從自然力量之間的矛盾；以及救火理念是選擇「讓它燒吧」還是實行控制。兩個機構處理外界爭議的方法各有特色：林務局進行非常詳細的規劃和研究活動，旨在捍衛其正確的森林管理觀念；公園管理局則是尋求外部幫助並定期改變工作方向。

個人態度甚至不會決定警察在恐懼的緊急時刻是否開槍射擊。詹姆斯·法伊夫（James Fyfe）對紐約市警察的開槍射擊情況進行了研究。他比較了黑人警察和白人警察向黑人開槍的比例，發現黑人警察向黑人開槍的比例大約是白人警察的兩倍。當這些警察的責任分區（如負責某一轄區的工作）保持不變時，黑人和白人警察使用致命武力的情況幾乎是一樣的。鑒於這一發現，我們很難相信，警察對種族問題的態度是決定他們行為的唯一或最重要的因素。

有大量證據表明，政府人員的政治觀點傾向於與他們所屬的機構一致，而非他們的政治觀點更加體現他們的社會地位。肯尼斯·邁耶（Kenneth Meier）和勞埃德·尼格羅（Lloyd Nigro）曾對聯邦高級文官的觀點進行抽樣調查，發現這些官員的社會出身在解釋他們的不同意見方面的重要性只佔5%的比例；另一方面，機構隸屬關係則是重要得多的因素。伯納德·梅尼斯（Bernard Mennis）曾把從事類似工作的外交官和軍官做了比較，他們大多與管理對外政治和國際安全事務相關。他發現，他們在政策方面的觀點存在巨大差別，差別大得出人意料：外交官更加自由，而軍官的思想較為保守。儘管事實上這兩個官員群體的社會背景大致相同，但差異依然存在。正如查爾斯·古德塞爾（Charles Goodsell）在總結上述調查研究時所說的，該機構中政府人員所「坐」的位置與他們「所持的立場」有很大關係。https://read.99csw.com

社會學家羅伯特·K.默頓（Robert K. Merton）是最早提出存在官僚人格（bureaucratic personality）這一觀點的學者。他並沒有宣稱政府人員天生具有這樣的性格，而只是官僚機構中的工作邏輯往往容易培養或促使這樣的情況產生。在一個大型的、複雜的機構中，操作人員更重視的往往是手段，而非結果。也就是說，他們在乎的主要是遵循正確的規則，而非實現最終目標。默頓把這種現象稱作「目標替代」（goal displacement），用他的話說，就是一種工具價值觀變成目的價值觀的過程。

機構生活的確具有促使人們規避風險的因素。事實上，如果人們不去規避風險那才令人驚訝，因為機構之所以成立就是為了減少不確定性和風險。所有組織（至少在一定程度上）都是變化的天敵；而政府機構尤其不願意冒險，因為它們被捲入了一張具有非常複雜限制的網，任何變化都可能激怒一些重要選民。但是，政界和某個機構對循規蹈矩的要求，與人們想象中的官僚機構喜歡聘用或特別容易吸引那些具有規避風險、循規蹈矩個性的人員的傾向大不相同。從已經完成的為數不多的研究中我們可以發現，上述想象是錯誤的。

為了實施援助歐洲的計劃——即著名的「馬歇爾計劃」——而於1948年成立的經濟合作總署（Economic Cooperation Administration，ECA）有過一段赫伯特·A.西蒙所稱的「胎兒期」（prenatal history）。決心快速啟動工作的首任署長保羅·霍夫曼（Paul Hoffman）從其他政府機構借來了工作人員，但他借用這些人並不是為了執行內容明確的任務。美國在此之前從未實施過如「馬歇爾計劃」這樣的項目，誰也不確定要如何實施該計劃。

政界人士和利益集團知道，專業人員會採用一些行政管理人員難以改變的方式去確定工作內容，因此改變一個機構的策略之一便是引導它聘用一個思想觀念與那些希望改革的人員相一致的專業領導人員。我們已經看到公路安全的支持者是如何極力確保國家公路交通安全管理局僱用防撞技術工程師，從而使得該機構在成立之初就有一個獨特的工作關注點的。同樣的道理，隨著職業安全與健康管理局開始僱用越來越多的從事研究的科學家和公共衛生專家，該局對改善安全比對提高衛生標準更為重視的傾向（這種傾向在第三章中已經談過）開始讓位於更加關注健康問題的趨勢。這些專業人員對於找到官僚主義的、最容易處理的任務並不感興趣，他們所感興趣的是將組織的工作重心放到以他們的專業技術認定為是危險的，以及他們的專業規範認定為應該慎重對待的工作上來。

當然，福利工作人員必須在他們上司的監督下工作，因此，我們可能會認為他們的態度只會對他們的行為產生輕微的影響。但是，許多公職人員並不在上司的眼皮底下上班，他們或單獨工作，或搭伴工作。在這些情況下，個人的態度無疑將決定他的行為。我們可以想想在一個多種族混居的城市裡工作的巡邏警員的情況。1966年，社會學家唐納德·布萊克（Donald Black）和艾伯特·瑞斯（Albert Reiss）對三大北方城市的一些巡警進行了採訪，以了解他們在種族問題上的態度。大多數白人警察發表了對黑人的批評意見，其中有些白人警察以任何標準來看都持有偏見。布萊克和瑞斯還在這些人員執行巡邏任務時對他們進行觀察。儘管他們持有偏見，但他們所拘捕的黑人和白人犯罪嫌疑人的比例在類似情況下是大約相同的。在這裏，確定任務的重要依據——決定是否使用逮捕的方式去處理某種情況——與犯罪嫌疑人的種族幾乎沒有什麼關係，因此推測起來，與那些警察在種族問題上的態度無關。警察的態度可能會影響他們與市民談話的方式（布萊克和瑞斯對此沒有調查數據），但態度並不影響對工作的界定。比如，在什麼情況下應該實施逮捕，這一點似乎取決於現場情況（如現場是否有受害者要求逮捕），也取決於警察們對構成逮捕之因素的共同認識。

那麼，人們對態度的影響力的這些共同看法為何顯得如此不符合現實呢？所謂態度，就是一個人對其周圍的某一存在（一項政策、一個物體或另外一個人）所持的評價。態度可以解釋行為，這一設想的含義我們可以舉例說明：我們如何對待我們的工作取決於我們如何看待它（即我們是否喜歡自己的工作）。但是，我們對於一個對象的行為不僅會受到我們對它的看法的影響，而且受到因行為差異而可能得到的獎勵和懲罰的影響。這些影響不僅來自握有權力的人物（如我們的父母、我們的老闆），而且來自我們的同事（如他們的同意或反對）。一旦我們意識到態度必須與激勵因素來競爭對我們行為的影響力，我們的態度往往會輸給我們所尋求的獎勵或盡量避免的懲罰就不會感到奇怪了。

在做出這些決定的過程中，聯邦貿易委員會很少能夠從法律文件——《聯邦貿易委員會法案》和《克萊頓法案》——中獲得指導。這些法律規定以下行為均屬非法：企業從事「不公平的」或「欺騙性」的競爭，實行某些形式的價格歧視，購買（或合併）其他企業導致「可能大幅度減少競爭或很可能形成壟斷」。正如政治學家羅伯特·A.卡茨曼和其他人所指出的，以上這些字眼都太含糊，無法為具體工作提供明確的指導性意見。聯邦貿易委員會制定了一份《操作手冊》，但它並沒有準確地告訴評估委員會這些法律詞語的確切含義，以及如何決定在什麼情況下立案審查某些案件。儘管如此，總有案件被提交審查，並由律師去處理那些案件。聯邦貿易委員會的任務還是以某種方法得到足夠明確的界定，從而能夠使員工清楚自身具體的工作內容。

在不同政府機構任職的高層官員之間也存在著重要區別。那些受雇於「激進派」機構（如環境保護局、消費品安全委員會、健康與人類服務部）的官員就明顯比那些受雇於「傳統」機構（如農業部、商務部和財政部）的官員更富有自由派思想。在激進派機構中任職的政治官員要比在傳統機構中任職的政治官員更可能會持有以下觀點：婦女和黑人應該享有優先就業權；窮人是社會環境的受害者；美國外交政策旨在保護企業的利益。

最能體現專業規範之影響的要算林務局和公園管理局這兩個理應相似的機構那截然不同的歷史。林務局成立於1905年，而公園管理局成立於1916年。兩者都管理著大片公共土地，它們的管轄範圍如此相似，以致難以區分。這兩個機構由於職能相似，所以常常相互敵視。但林務局從一開始便致力於開發並遵從一種「專業」林業理論的指導，即對森林實行科學管理，從而可持續地生產木材和其他自然資源。雖然這種功利主義的指導思想後來得到了調整，但它致力於專業教育和研究的方向從來沒有改變過。當赫伯特·考夫曼於20世紀50年代對此進行研究的時候，90%的森林管理員都是受過正規培訓的林業工作者，也就是說，他們至少擁有林業或一些相關專業的學士學位，有的甚至是碩士學位。他們中的大多數是美國林務協會的成員。林務局推動了大部分的這種職業教育開展，反過來，如今則受這些學校和學會所發展的理論的影響。近年來，林務局的許多做法，如皆伐和以低於市場價銷售木材，都引發了爭議。然而，不管這些政策正確與否，這些政策並不是屈從經濟利益的結果；它們反映了該局對於良好森林管理的需要的觀點。要想改變今日林務局的工作方法，就必須同時改變如今的林業理論。但是，要改變林業理論可能已經超出了林務局的能力範圍：父母如今已成為孩子手裡的人質。

另一方面，不同的福利工作人員在事務處理方式上的差異與他們的態度幾乎不存在什麼關係。塔納·波索（Tana Pesso）對馬薩諸塞州兩家福利事務所進行了對比，他發現其中一家事務所的接待人員要比另一家事務所的人員更尊重和體諒他們所服務的公眾。在第一家事務所里，工作人員在接待申請者時關著門，與他們交談時態度非常友好，當申請者難以看懂需要簽字的材料時，工作人員便多給他們提供一點幫助；而在另一個事務所里，申請者幾乎沒有隱私，工作人員也沒有做那麼多的解釋，更別說有額外的援助了。這兩家事務所的工作人員其實具有類似的背景，區別在於兩家事務所的管理方式不同：第一家事務所的負責人強調工作人員應體諒他們所服務的公眾，第二家事務所的負責人則不重視這一點。

真正影響聯邦貿易委員會的工作人員確定其具體工作內容的，很大程度上是他們已經了解的專業規範和這些專業提供給他們的職業發展機會。