連兩個同樣易受到外部利益集團控制的機構都具有如此不同的經歷，那麼法律淵源和所處政治環境迥異的機構就更可能擁有不同的經歷。毫無疑問，有些機構的工作任務確實受到外部利益集團的巨大影響。之所以發生這種情況，有時是因為國會本來就希望如此：其授意某一機構照顧某些私有利益，或特意規定該機構的工作程序，從而使得那些私有利益在事實上受到照顧。第十四章我們將討論這種現象發生的頻率。也有一些機構即使在未被安排規劃的情況下，同樣深受外部利益集團的影響，這種情況就可以被稱為「控制」。另外，還有一些機構的行為方式會導致受其影響的利益集團強烈指責那些「無法無天」「狂熱」「目光短淺」的政府人員「過嚴地監管」某些行業或職業。

田納西河流域管理局的專業電力工程師所採取的工作方法，使得保守人士對該機構規劃職能的擔憂減弱了，這是因為他們希望高效率地發電，而不是因為他們想討好農業局。另外，我們從民用航空局的情況中看到，儘管它在一種有利於客戶政治的環境中工作，但專業人員確定工作任務的方法還是直接損害了工商業利益集團的利益。

利益集團的壓力為職業安全與健康管理局的工作設置了一個（不斷變化的）外部框架，但在這個框架之內，該機構的人員能夠根據專業規範確定他們的任務（請參見第四章）。正如史蒂文·凱爾曼（Steven Kleman）所發現的：「在該機構安全和健康專家的觀點及其組織目標的基礎上，職業安全與健康管理局的官員們形成了保護安全和健康的意識，而這種意識正是該機構在有關規定上所做決定的最重要因素。」最能說明上述專業規範的例子便是該機構官員所做出的這樣一個決定：減少就地改裝機器而產生的雜訊之害的辦法，主要是減少工人在工作地點所待的時間，而不是為了省錢去要求工人佩戴耳塞。

利益集團政治環境下的政府機構操作人員似乎日子比較好過：他們夾在相互爭鬥的集團中間，所以在確定自己的工作任務時有選擇餘地；他們知道肯定會有人成為自己的盟友，所以總是心安無憂。但事實並不是這樣的。其原因是：一方面，該機構所從事的工作都可能受到指責，主管人員也是一樣，他們不喜歡被指責；另一方面，他們在政府和國會中的政治支持者會根據政治風向時而偏袒某利益集團，時而偏袒另一個。在這種情況下，就很難知道應該做什麼；過去受到獎勵的行為如今卻受到了懲罰，而曾經受到懲罰的行為如今卻受到了獎勵。

簡而言之，在創製政治環境中成立的機構面臨受到利益集團控制的危險，但這種被控制的現象並非不可避免。在本章後半部分，我們將研究近年來減少利益集團影響公共機構工作的各種因素。

有時候，政府本身就是非組織化支持者的代表。如果認為其他聯邦機構的工作沒有鼓勵市場競爭，司法部反壟斷司就會出面干涉。該司指責聯邦海事委員會的價格協議是反競爭性的，並且要求民用航空局減少對民航業的管制。與普通民眾不一樣，司法部反壟斷司擁有這種職權的好處是，它會認真對待膠合板的運費問題。

對司法的參与渠道也拓寬了。根據有關法律和法院判決，利益集團獲得了比過去多得多的「起訴權」——向法院提起訴訟。國會已經允許私營集團擴大起訴政府的範圍，而起訴人中有些可能與起訴結果並不存在任何直接和密切的關係。如今，代表大批當事人進行集體訴訟也更容易了。另外，在許多案子中，假如被起訴的政府機構在法庭上敗訴，那它就必須支付私人起訴的費用。由於發生了這些變化，我們可以想象，環境保護局做出的任何決定都可能面臨在法庭上的挑戰。

很顯然，有些差異是符合情理的。就上述第一種情況而言，外部利益集團對某一政府機構的影響將取決於這些利益集團在該機構工作環境中的位置。簡單來說，一個政府機構可能處於下列四種政治環境中的一種，它可能：（1）面對一個佔主導地位的與其目標一致的利益集團；（2）面對一個佔主導地位的與其目標相衝突的利益集團；（3）面對兩個或多個互為競爭關係的與其目標相衝突的利益集團；（4）並不面對任何重要的利益集團。一個機構身處的環境將決定機構人員在確定其任務時會受到哪些因素的影響。

現實可以擺脫觀念的束縛。當眾多政治觀察家意識到政府機構受到私人利益集團控制的時候，政治制度就會隨之變化，開始努力擺脫來自利益集團的控制。這是由以下幾個原因促成的。

從民用航空局的情況來看，其他類似機構的類似專業人員在什麼樣的環境下才會採取同樣的做法？既然工作人員能在民用航空局發起反限制運動，那麼州際商業委員會的工作人員為什麼沒有這樣做呢？對此我們還沒有確定答案。德斯克和夸克對此做了一些推測。民用航空局是一個人才濟濟的機構，它比州際商業委員會擁有更多的專業工作人員。民用航空局局長利用其人員的力量鼓勵反限制的經濟學家；而在州際商業委員會中，這種力量並不存在，即使存在也得不到利用。另外，這兩個機構中的人員面對的工作也不一樣。民用航空局的工作人員每年不需要處理太多有關價格的問題，而州際商業委員會的工作人員（與聯邦海事委員會的工作人員一樣）必須處理大量來自鐵路和公路運輸公司的材料（州際商業委員會每年接收5000多份申請項目的報告）。

在創製政治環境下成立或獲得權力的機構（至少在一開始）會面對一個與其對立的利益集團——那些承擔了該機構運轉主要花費的集團。但是，這個機構初建階段的許多主管是從旨在促成該機構建立的社會活動參与者中吸納過來的，這些人會獲得由政治盟友組成的監護集團的支持。在一段時間內，這些勢力集團能夠抵禦那些提供費用支持的利益集團的壓力，甚至能夠給這個機構的工作注入活力。然而，這樣一個機構也將面臨巨大風險：一旦其初建階段的盟友失去了熱情，它就會發現自己面對著一種不同的環境——其所需要的許多信息掌握在一個從根本上反對其工作目標的利益集團手中，它必須隨時對之做出反應的政治資源也受到這個利益集團左右。

究竟發生了什麼？關於田納西河流域管理局在行為上的明顯變化，最廣為接受的解釋是來自利益集團的壓力。按照這種觀點，該機構儘管在法律上擁有廣泛而前途無量的授權，但其工作實際上是由田納西河流域那些強大的利益集團所確定的。社會學家菲利普·塞爾茲尼克（Philip Selznick）把這種現象稱為「吸納型關係」（co-optation）。他在經典研究報告《田納西流域管理局與基層組織》（TVA and the Grass Roots）中闡述道：為了在政治上生存下去，田納西河流域管理局不得不放棄其對規劃的承諾，而將其農業項目的實施轉交給本地區強大的接受政府贈地而開辦的大學和農場主組織。尤其是田納西河流域管理局將農業部的推廣局作為其操縱桿，而該推廣局已與當地地方政府有著千絲萬縷的聯繫，也與代表著該地區較富裕農場主利益的農場局關係密切。反過來，這種關係又在田納西河流域管理局內形成了一個同情推廣局因而不願意去追求宏大規劃和土地改革項目的團體。

其實這種變化主要是由政治精英們策劃的，他們認為過去參政權利受到了嚴格的限制。他們——國會議員及其助手、記者及編輯、教授和社會活動家——被告知，政府不是代表多數人，它非常容易受到利益集團，尤其是經濟利益集團的控制。這種看法不全對，但有一定的道理。在這種觀點的影響下，新工作計劃的內容和實施程序的確定都會時刻提防遭到利益集團的控制，同時，舊的程序也儘可能遭到修正，目的是一樣的。https://read.99csw.com

當然，並不是所有的政府政策都適合通過直郵的方式來訴求或會引起某些基金會的興趣。要想寫出一封關於聯邦海事委員會的工作並能感動成千上萬的人給一個監督組織郵寄25美元支票的信，那將需要很大的耐心和毅力。「降低膠合板的運費」這種口號的感染力遠不如「拯救小海豚」那般大。

一個被國會委員會稱為「監管疏忽」的模式有著多方面的原因。例如，被選為聯邦海事委員會委員的人員常常是無能的政治僕從。但曼斯菲爾德認為，領導上的失誤既是機構失職的原因，也是機構失職的後果。聯邦海事委員會所面臨困難的關鍵在於，「該機構必須在一種由各船運公司（即被監管的行業）主導的政治環境中實施一套內涵模糊的規章」。代表這些船運公司的大約有30家律師事務所，而代表這些船運公司託運人的只有1家律師事務所。正如某船運公司的一位主管人員說：「這些船運公司進行了大量投入。」船運公司經營得法，效益良好，因為它們獲准收取的費用對它們的盈利具有決定性的作用。那些實力雄厚的託運人可以直接跟船運公司談判就能拿到好的運價，他們不需要聯邦海事委員會的幫助。而那些實力較弱的託運人經營不善，效益不佳。因此，法律本來致力於保護的群體——那些實力較弱的託運人——事實上並沒有得到保護。

當田納西河流域管理局於1933年成立的時候，自由派人士曾為此歡呼，認為它證明了國家一項新的與基層民主有關的區域規劃的承諾。當富蘭克林·羅斯福總統向國會提交田納西河流域管理局議案時，他曾形容它涉及「一個完整流域的國家規劃」，將解決「人們所關注的各種形式的問題」。田納西河流域管理局首屆理事會成員，並在後來擔任理事會主席的戴維·利連撒爾（David Lilienthal）在他《前進中的民主》（Democracy on the March）一書中對自己的這一經歷進行了狂想式的描繪。他認為，田納西河流域管理局是新政時代這頂王冠上的明珠，因為它可以通過一項綜合環境保護、防洪、發電、農業開發和區域規劃的半自治項目，來全面解決各種弊病——毀滅性的洪水、農村貧困以及經濟落後。與自由派的積極態度形成強烈對比的是保守派的憤怒。保守派認為，所有這些關於規劃的論調無外乎意味著「可怖的社會主義」的開始。

當一個在多數人政治環境中成立的公共機構的行為導致一個敵對的利益集團形成時，會出現什麼樣的情況呢？我們拿聯邦貿易委員會的例子來說明。聯邦貿易委員會被賦予的實施反托拉斯法的職責與反壟斷司的職責非常相似，而它在歷史上的大部分時間里也總是按照反壟斷司做法，以個案的形式處理對一個公司的指控。但到了20世紀70年代，根據國會的明確授權，該委員會開始頒布法規，管理整個產業界的行為。最終未能實施的《殯葬品製造業行為規則》要求將葬禮的每一項費用（棺材、墓地、葬禮承辦費等）單獨標價（作為一種傳統，過去所有費用都隱含在一次性支付的棺材費中），另一項未能實施的規定，即《舊汽車經營規定》則要求經營者對每一輛擬賣的汽車進行詳細查驗並將查驗結果標在車窗上。聯邦貿易委員會建議頒布的這些規定激怒了葬禮承辦人和舊汽車經營者。國會議員很快查明了各自所在選區葬禮承辦人和舊汽車經營者的人數以及這些人與他們之間的密切關係。聯邦貿易委員會突然間激活了幾個對立的龐大利益集團，這些利益集團成功地敦促國會迫使聯邦貿易委員會改變了原來的主張。

這個結論可以在環境保護局身上得到印證。有些行業支付減少大氣和水污染的費用，但這些行業並沒有向相關機構遊說的機會。即便普通人也會為污染問題擔憂，但他們也沒有原動力去加入一個可能代表他向環保局開展遊說活動的組織，哪怕這些組織會花言巧語地宣稱它們會代表民眾的利益，例如環境保護基金會。這並不是說政治資源的分配已經在所有相關利益集團中平均了，而只是說，如果單個的利益集團受到影響，如今很難找到一個相關的機構用純客戶的關係來應對。

對於那些不關心公共政策的人而言，要想去吸引和引導他們的政治關切通常十分困難。如果一項計劃的投資或收益的人均值很低，大多數人（與此計劃有關但也許並不知道這一點）可能就沒有意願去了解這個計劃，覺得參与其中的代價要比可能帶來的收益大得多，並且（正確地）認為他們的個人貢獻均不能決定計劃的最終成功。簡而言之，公眾要麼不知道自己在一項公共政策中的利害得失，要麼就想「搭便車」。

20世紀中期，美國政治發生了明顯變化：在經濟資源沒有進行均等再分配的情況下出現了政治資源的再分配。由於參与政治的渠道增多，且被特權集團壟斷的參与渠道的減少，政治參与變得更加廣泛。這並不是說改變政府政策變得容易了，廣泛的政治參与意味著更多的聲音被聽見，結果是時常陷入無盡的爭論，決定反倒很難做出了。

直郵式訴求方式的技術得以改進，同時出現了熱衷於捐資的大型基金組織，這兩個因素結合在一起的結果就是，組建一個政治組織的成本降低了，這樣一個政治組織可以監督創製政治機構。通過有的放矢地把有感染力的請願信（「保護鯨魚！」「擁有武器權必須得到維護！」）發送給相關機構，這樣的一個「組織」就算成立了。當然，這個組織不像傳統意義上那樣是一批成員聚在一起協調行動，而是由為數不多的幾位領導人創建，並得到大批追隨者捐資支持。除了這些捐資之外，還有一些基金會也提供資金支持這項事業（傳統上，這些基金會大多數持自由主義觀點，但如今越來越多的基金會轉而傾向保守主義）。1970～1987年，各基金會向自由派的公共利益律師事務所提供了約1億美元資助，其中福特基金會一家就提供了約2100萬美元。有時這些團體還以向「成員」（實際上就是顧客）提供有償服務的形式籌集額外資金。比如，代表退休人員的組織利用直郵的方式銷售保險和衛生用品。這些資金——不管它來自何處——可以用來聘用宣傳人員、律師和分析人員。

三十年之後，雙方的立場變得完全相反。如今自由派攻擊田納西河流域管理局是一個無情、麻木不仁的電力公司，它只顧自己發電而破壞了環境，一心痴迷核電而冒著帶來災難的危險。一位記者深表遺憾地寫道：田納西河流域管理局已經失去了「它初期積極進取並帶有理想主義色彩的激|情」。環保主義者抗議田納西河流域管理局的燃煤電廠所造成的污染，並極力抵制其在一條有大量螺鏢鱸（一種被列入瀕危物種名單的淡水魚）聚居的河道上修建泰利庫大壩（Tellico Dam）的計劃。許多自由派人士認為他們的夢想遭到了背叛：如今田納西河流域管理局與前進中的基層民主已毫無瓜葛。

第三種情況是：一個機構如果受到一些相互對立的利益集團所施加壓力的時候，它read.99csw.com既不是某一外部集團的工具，也不是受害者。可以這樣說，這些相互對立的勢力將這個機構夾在中間。當這個機構的工作既造成了高額人均支出又造成了高額人均獲利時，上述利益集團政治（interest-group politics）就會出現。無論是可能受益的受益人還是成本支付人都會有強烈的動機來反對該機構的主張。

與客戶政治相反的是創製政治（entrepreneur politics）。在這種政治環境中，絕大部分費用由某個產業、行業或地區承擔，但好處卻由許多人（如果不是所有人的話）分享。受到高額人均支出影響的集團固然會反對相關法律；低額人均收益則使受益者失去了敦促實施有關法律的動力。在這種情況下成立一個機構或通過一項法律顯然非常困難，但這樣的事情的確發生過。1966年成立的國家公路交通安全管理局就是一個例子。該機構得以創建主要有以下幾個原因：有一位精於政策之道的企業家［拉爾夫·納德（Ralph Nader）］，出現了使其對手陷入尷尬境地的醜聞（通用汽車公司調查納德的笨拙行為），數位政客［參議員亞伯拉罕·里比科夫（Abraham Ribicoff）］及其他一些人企圖利用某一問題進行競選，許多記者和編輯接受納德講述的情況。納德的觀點與這一醜聞在政界和媒體界的影響一起發生了作用，接踵而來的國會聽證會則足以使反對有關措施的產業集團節節敗退，並使一個政策問題（「政府對公路安全應負的責任是什麼？」）轉化為一場道德之戰（「誰敢反對一項旨在懲罰並不具備特殊地位但有破壞作用的汽車行業的計劃呢？」）。

客戶政治機構每天要和某個利益集團打交道，它必須盡量避免其工作受到利益集團的影響。許多這樣的機構做不到這一點，有些機構則根本就沒想過要這樣做。造成這樣的結果無須通過腐敗或陰謀手段。聯邦海事委員會僱員們獲取的信息幾乎全部來自船運公司，這些公司希望其定價和協議獲得批准，需要每一報價得到維持。一般來說，沒有人告訴海事委員會的分析人員那些協議和定價是否有利於消費者或整個經濟。在其歷史上相當長的一段時間里，民用航空局了解的情況幾乎全部來自民航界本身。航空公司之間的競爭可能會就某一具體情況給民用航空局帶來做出明智選擇的機會，比如，當美國航空公司和聯合航空公司競爭在芝加哥與檀香山之間開展空運的權利時。但是，這種競爭只涉及兩個城市的市場情況，所以收集的有關數據也只涉及同樣的範圍。民用航空局所促成的供過於求的格局有利於整體航空票價的提升，但這種競爭並不能夠給民用航空局的分析人員幫到多少。

在其歷史的大部分時間里，民用航空局就是客戶政治的一個例子。該局成立於1938年，目的在於減少「破壞性競爭」，並通過合同的形式提供補貼以扶持航空運輸，從而保護和發展新興的航空業。航空業堅持要成立一個機構來提高進入航空業的門檻，並保證幾乎能夠贏利的空運價格，各航空公司都會獲得巨大利益。花錢乘坐飛機的旅客無法知道那些定價實際上要高於市場競爭價；即使他們知道這一點也不會在乎，因為差價一旦分攤到每個人的身上就會微乎其微。因此，航空公司便積極支持有關法案，而且最終也未有人反對。可以作為客戶政治例子的還有其他機構，如聯邦通信委員會和農產品信貸公司（Commodity Credit Corporation，CCC）。聯邦通信委員會曾保護廣播電台（以及後來的電視台）在其廣播波段上的所有權。農產品信貸公司曾向農場主補償農產品實際市場價格和國會補貼價格之間的差價。

但在大多數情況下，食品和藥物管理局的工作人員都採取了一種與上述不同的工作方法。儘管他們在日常工作中有很大壓力，但他們最擔心的還是——正如保羅·夸克（Paul Quirk）所指出的那樣——假如他們批准新葯上市，而一旦日後造成傷亡，就會發生醜聞。醜聞並不經常發生，但一旦發生就會給有關工作人員帶來長遠的影響。這種影響在有些人的頭腦中尤其難以抹去，因為他們知道：一位心懷不滿的同事可能會採取告發行動——向國會或新聞界透露審查工作中的失職行為。

政府機構操作人員的工作受外部利益集團壓力形塑的程度將取決於這個機構面對的四種政治環境。

關於田納西河流域管理局究竟發生了什麼，還有另一種完全不同的解釋。這種觀點認為，該機構任務的確定取決於法律、經驗和專業規範，而非難以揣測的私有利益。首先是法律規定：如果不採取推斷的方法，我們無法從新政中找到賦予田納西河流域管理局真正權威的成文法規。有關法律授權田納西河流域管理局修建大壩發電，但沒有明確授予它規劃的權力。其次是累積的經驗：無論是政界的期望還是法律條文都清楚地設想了水壩建設，因此大壩得以修建。事實上，一些水壩也是繼承而來的。當1933年田納西河流域管理局成立時，它就接管了馬斯爾·肖爾斯（Muscle Shoals）已有的一座國有大壩和電廠。從一開始，該機構就起步於水力發電業務。在一年內，該機構又在該地區建造了兩座水壩並從私營公司購買了輸電線路。到1941年，田納西河流域管理局的發電能力翻了兩番，從而成為全國第六大公用事業公司。二戰期間，電力需求激增，該局迅速做出了有效反應——到戰爭結束時，其發電量增長了一倍以上，從而成為全國最大的公用事業公司。最後是專業規範：為了接管並運營現有的水力發電廠，同時建造和管理新的水力發電廠，管理局必須僱用數百名工程師。這些「電力人員」迅速成為該機構最大的職業群體，他們也帶來了對自己工作任務的明確觀點——儘可能打造最高效的發電廠。由於發電量越大，千瓦電力的成本（在一定程度上）就越低，發電量最大才是最高效的發電廠。反過來，一家大型發電廠要維持下去就需要龐大的用戶。因此，這種工程效率的標準導致持這一觀念的人員將田納西河流域管理局的任務確定為：建設大型、高效的發電廠，以服務眾多的用戶。田納西河流域管理局的總經理曾言簡意賅地將該機構的任務概括為：「以最低的成本、良好的經濟效益供電。」在由這樣一種職業文化主導的組織環境中，很難想象支持城鄉規劃和環境保護的人員會取得多少進展。事實證明確實如此。當這些河流的水電潛力被耗盡時，管理局便開始建造燃煤電廠。當煤炭成本增加時，它又開始籌劃核電廠。也許田納西河流域管理局與地方利益集團的關係產生了一定的影響，但很明顯，即使沒有這些利益集團，它的演變歷程也不會有什麼改變。

我們已在第四章中看到了眾多關於理念——專業規範——如何確定公共機構工作方式的例子。對此持懷疑態度的人也許會認為，決定公共機構專業人員工作的並不是他們的理念，而是一種願望，即希望在離開政府之後到他們當初管制的公司中找一份高薪工作。如果律師事務所聘用政府律師，醫藥公司聘用政府科技人員，那麼這些律師和科技工作者難道不會為了自己退出政府之後重找工作而確定自己的工作方式嗎？

例如，食品和藥物管理局就曾受到參眾兩院議員——埃斯蒂斯·基福弗（Estes Kefauver）、蓋洛德·納爾遜（Gaylord Nelson）、愛德華·M.肯尼迪（Edward M.Kennedy）、勞倫斯·方丹（Lawrence Fountain）、保羅·羅傑斯（Paul Rogers）等——的持續調查，因為這些議員對食品和藥物管理局同意某些新葯上市的決定不滿。該局有一任局長曾在這種批評聲浪的壓力下抱怨說：國會議員中似乎從未有人關心過我們是否會在相反方向上犯錯誤，即不及時批准一種應該投入使用的新葯上市。環境保護局也同樣面臨政界的猛烈批評，它也抱怨稱：假如我們不批准一種殺蟲劑投入使用，代表農場主的國會委員會就會指責；假如我們批准了，其他代表環境保護者的委員會就會抨擊。監督組織幾乎總能找到一個富有同情心的國會議員為它們發聲。hｔtｐs://ｒead.９９ｃsｗ.coｍ

創製政治環境下的公共機構將處於一種不穩定的地位。因為當初這些機構的成立就是為了對抗某些利益集團，而現如今卻要受制於這些利益集團。那麼，該機構的僱員就必然會擔心：當初促使確定其職責的社會力量可能會因為利益格局的變化和熱情的減退而拋棄這個羽翼未豐的機構，從而使它獨自面對一個敵對的利益集團而得不到保護。類似的情況在歷史上發生過多次。食品和藥物管理局的成立是由於公眾對某些普通藥物和專賣藥物造成傷亡的不滿，試圖阻止不安全和無效藥物的擴散。但是，每起藥物事件（如1937年磺胺劑導致的死亡或1961年酞胺哌啶酮造成的嬰兒先天缺陷）發生之後的一段時間內，消費者和醫學團體都一度對食品和藥物管理局失去信心。當然，製藥企業除外，因為它們的贏利在很大程度上取決於該機構是否很快批准新藥品投放市場。另外，食品和藥物管理局因為不能提供理想的工資待遇和足夠的研究機會，眾多的一流科學家不肯委身於此。該機構中是有不少很能幹的成員，但出類拔萃者很少，其僱員的任務也讓人頭疼：對新葯進行評估。每種新葯的申請信息都有200多卷，必須在法定的180天內完成，同時也要搞清楚這種新葯挽救生命的可能性。食品和藥物管理局每天打交道的對象通常是製藥企業的代表，而不是藥品應用審批問題的批評者。這樣一來，該局的工作人員在工作中就容易去偏袒製藥企業。在現實中，也確實發生過這樣的偏袒事件。20世紀50年代末和60年代初，人們是這樣評價食品和藥物管理局的：缺乏主動精神，甚至偏袒產業界。

許多新建立的管理機構，如環境保護局和職業安全與健康管理局，只設了一名領導人，而沒有設立一個多成員的委員會來指導。這樣做的目的是增強這些機構抵禦經濟利益集團壓力的能力。既然不設委員會，有關利益集團就沒有機會或理由對該機構進行監管。而機構的唯一領導人的任務則是做決策，而不是當某集團的代表。

競選資助相關法律嚴格規定，在任何聯邦選舉中，個人對競選人捐助資金額不得超過1000美元，對每個政治行動委員會的捐助金額則不得超過5000美元。理論上，這樣可以阻止貪婪的利益集團收買政界人物，避免政界人物管理機構時受到這些利益集團的控制。同時，國會權力分權到人的特點也減少了任何議員（無論是否被收買了）隨心所欲地對某一機構施加影響的機會。在這種分權的狀況下，各種小組委員會共同管理一個機構，並且增加了這樣一種可能性：負責監管一個機構的幾個委員會對該機構應該如何開展工作都有自己的看法。

最後一種情況是：公共機構的外部環境中不存在任何長期活躍的重要利益集團。當這個機構及其工作既能廣泛分配利益又能廣泛分配開支負擔時，上述情況就會出現。由於人均獲利額較低，所以無人刻意追求；由於人均支出額較低，所以也無人極力拒絕。我們把這種情況稱為多數人政治（majoritarian politics）。

戴維·麥卡弗里（David MaCaffrey）一直研究職業安全與健康管理局的歷史，試圖弄清楚最能解釋決定該機構行為的因素——產業界的控制、利益集團的壓力或機構本身的需求。麥卡弗里微妙的分析當然值得仔細研究，但其發現的情況在總體上證明，利益集團的壓力和領導人的不斷更換可以解釋職業安全與健康管理局大部分行為的動因。在初期，勞工組織是職業安全與健康管理局面對的最為活躍的利益集團，因為勞工組織在設立該機構的時候發揮了關鍵作用。有了這個開端，勞工組織影響了職業安全與健康管理局初期的決策。例如，嚴格限制煉焦爐污染和各種危險化學物質（如聚乙烯氯化物）的使用。然而，隨著企業對職業安全與健康管理局越來越了解，產業界增強了其利益集團代表的影響力。結果就是，過於嚴格的那些初期規定開始鬆動了，職業安全與健康管理局在提出新規定時也變得猶豫不決，或者在指定新標準的時候也不再仔細分析了。

這種關係並不僅限於處理經濟事務的機構。里根總統在與國會進行一場激烈的鬥爭之後更換了民權委員會的領導班子。在此之前，該委員會一直受到民權組織的巨大影響，這些組織幾乎是其所處政治環境中唯一活躍的勢力集團。並不出人意料的是，該委員會的工作往往反映了這些組織的觀點。美國科學院和國家科學基金會的工作則反映了它們的主要基層力量——致力於研究的教授們——的偏好。

有的時候，一個公共機構對其保護下的私營部門客戶的依賴關係會形成一種正規的模式。農業穩定和保護局負責聯邦政府向農場主提供補貼項目的監管工作。該局的工作受到由3000多個縣委員會組成的網路的嚴密監督，而每個縣委員會則由該縣農場主選舉出來的三名農場主組成。這些農場主堅決反對如下的說法：他們作為一個利益集團與農業穩定和保護局的關係跟船運公司與聯邦海事委員會的關係完全一樣。從某個角度看，這些農場主的看法是正確的：農場主在制定農業政策方面的作用是得到國會正式認可的，而船運公司的作用只是環境的產物。但換個角度看，這些農場主已經利用他們的政治影響力使農業穩定和保護局成為他們的保護機構。實際情況是，他們的影響力非常大，足以產生一種正式的（而不是非正式的）保護與被保護關係。

多數人政治促成了反壟斷司（Antitrust Division）的成立，並使該機構獲得了一種不存在任何重要利益集團的工作環境。其主管人員的個性及其獲得的總統支持幾乎完全決定了該機構是嚴格或是鬆懈。《謝爾曼法》涉及的範疇很廣，條文含義非常模糊，所以反壟斷司能夠採取避免形成敵對利益集團的一些工作。該機構極力避免與整個產業界對抗，以防止出現一個決意擊敗它的利益集團。相反，該司經常以單個具體案例為基礎開展工作，聽取一個企業指控其競爭對手有非法行為並採取相應措施。一個公司在某一件事上是原告，在另一件事上就可能變成被告；被告也同樣可以變成原告。有時，一個受到反托拉斯起訴的企業會設法利用政治影響力來阻撓案件的審理（例如，1971年國際電話電報公司就主動提出向尼克鬆政府提供一筆競選資金，以便讓尼克鬆政府阻止對該公司進行反托拉斯制裁）。但是，單個企業的一次性努力對一個公共機構的自主性影響很小，遠不如一個大型集團對一個公共機構自主權利的持續干涉。就國際電話電報公司的案例而言，尚未發現反壟斷工作有不妥之處。

也有一些會反映出委託人——那些受到某一機構工作特殊影響的個人或群體——的需要。利益集團對政府機構的影響至少取決於四個因素：立法機關希望這種影響的程度；政府機構擁有的自主權的大小；政府機構所處環境中各種利益集團的分佈格局；期望的行為與當事人面對的刺|激因素之間的關係。

我們看到，田納西河流域管理局和聯邦海事委員會這兩個機構皆易受到利益集團的影響。有關這兩個機構建制的法律文件含義都極其模糊，因此給兩個機構的人員賦予了足夠的自主權。這兩個機構都處於比較類似的政治環境中，一些重要的群體與這兩個機構的工作有著很大的利害關係，因此這些群體動機充足——它們設法對這兩個機構的工作施加影響。然而，就田納西河流域管理局而言，決定工作內容的主要是它初建階段的經驗（需要管理運營現有水壩）及其專業文化（其僱用的電力工程師的觀點）；至於聯邦海事委員會，決定它工作內容的是所處環境的要求九-九-藏-書（它所處的環境是：一個利益集團而非其競爭對手具有對其施加影響的動機，在這種環境中它需要處理大量文件）。因此，並不存在一種機械的「控制」理論可以合理解釋實際發生的事。

政府機構並不是滾動的彈球，它不會被勢力和利益集團影響的衝力推近或推遠。如果政府機構工作人員能夠自己選擇行動的方式，那麼他們的選擇將會反映影響他們行為的各種動機：有些反映了對工作量進行管理的需要，有些則反映了與自己一起工作的同事和不一起工作的專業同行的希望，還有一些則反映了他們自己的信念。

這些旨在減少特權、擴大競爭的努力已給所有聯邦機構（那些最缺生氣的機構除外）的工作帶來了一定程度的可爭論性，而這種可爭論性在20世紀三四十年代是不可想象的。當然，無論哪種變化也不能確保一個企業集團能夠擊敗一個政府機構，但這些變化促使形成了一種環境。在這種環境中，一個政府機構僅僅接收一方面的信息和影響的狀況將越來越少。

當愛德華·曼斯菲爾德（Edward Mansfield）寫了一篇關於聯邦海事委員會（Federal Maritime Commission，FMC）的文章時，該機構因未能實現國會設定的目標而在首府華盛頓名聲不佳。國會為其設定的目標是防止遠洋運輸公司在收取費用時採取歧視性收費（即照顧某一託運人或港口而歧視其他託運人或港口埠）或不合理收費（如收費過高）。但事實上，聯邦海事委員會幾乎總是批准那些船運公司所提交的任何收費標準，如果偶爾不批，也往往是因為所呈報的標準存在一些技術性錯誤，而不是因為它確認收費標準太高。

民用航空局的經濟學家是政府內部呼籲放開對加入民航業競爭的價格和條件限制的首批群體之一。一個五人工作小組在1975年發表的一份報告中說：「對於加入和退出競爭的保護性限制以及聯邦航空法有關公共事業價格的規定，不符合商業航運的潛在成本與需求特性。」民用航空局的經濟學家得出這樣的結論（後來又被其他人的研究進一步證實）表明他們的立場與學術界的同行完全一致，而與航空業人士明確表達的主張相反。瑪莎·德斯克和保羅·夸克在他們對反限制政治進行的權威性研究中，闡釋了民用航空局中許多經濟學家如何始終持上述看法（「持異議者」），而另一些經濟學家如何改變了他們的看法（「改變信仰者」），此外，還有一些人則是因為持有相同的觀點而被招聘進來（「新來者」）。工作人員中持這種觀點的人越來越多，這種狀況引起了委員會領導人和國會議員的關注。反限制的努力直到許多主角——兩位總統、其他一些聯邦機構以及好幾位參議員和眾議員——介入之後才獲得結果，但最初的決定性一步由民用航空局人員自己邁出，他們的表現似乎表明其機構與民航業之間並不存在主顧和客戶的關係。

為管理藥品、控制有毒物質、防止大氣和水的污染、禁止向兒童出售易燃服裝而制定的一系列法律也碰到了同樣的情況。有時醜聞會出現，比如，一種藥品導致了畸形兒，一種化學物質損害了工人的身體健康，一名兒童由於睡衣著火而被燒死，或一次漏油事件污染了加利福尼亞海灘等。但是，即使不出現醜聞，非常微妙的國會聽證會也不會理會反對有關法律的行業力量，比如承認自己的新葯贏利很高的藥品製造商。聽證會的主持人可能是一位一心想往上爬、尋求建立保護民眾的聲譽的政客。例如，當初參議員埃德蒙·馬斯基（Edmund Muskie）就堅決為其提出的清潔空氣法案辯護，以回擊拉爾夫·納德關於他向產業界出賣自己的指控。

他們可能會這樣想，但還需要注意兩點。首先，一些專業人員並不想到私營企業去工作，因為他們對公共人員物質和非物質待遇的滿意程度可能等同於甚至超過對私營企業人員待遇的滿意程度。我們並不知道以上描述符合多少人的實際情況，但它肯定符合一部分人的實際情況，因為許多專業人員事實上一輩子都在政府中任職。其次，政府人員能否贏得私營企業僱主的好感並不一定取決於其工作是否有利於工商界，而取決於他能否展示出才華和能力。一位為聯邦貿易委員會或反壟斷司工作的律師是否有才華和能力，取決於他能否積極而成功地完成本職工作。假如一個律師事務所希望僱用一位通曉反托拉斯法的政府律師，那它肯定不會僱用一個輸掉與該事務所的某個委託人的官司的律師，而會僱用一個贏得這樣一場官司的律師。威廉·拉克爾肖斯（William Ruckelshaus）任環保局局長的時候傾向環境保護主義。在他離開政府之後，他所進入的律師事務所就服務於一家曾飽受環保局困擾的塑料企業。拉克爾肖斯受到聘用是因為他有能力，而不是因為他支持或反對這家企業。關鍵的問題是，政府僱員對工商界的價值或是在於他「知道如何幕後操作」並「給我們指點迷津」，或是在於此人「懂得法律」並「能打贏官司」。一種工作的專業性越強，申請該職位的人就越需要憑其技能——而不是關係網——受到聘用。

就第一種情況而言，那個政府機構是「客戶政治」（client politics，也作代理人政治）的產物。當一個工程的大部分或全部好處都落在了個別的利益集團（一個產業、一個行業或一個地區）身上，而大部分或全部開支由眾多人（比如所有納稅人）承擔時，客戶政治就會出現。換句話說，當人均獲利較高而人均支出成本較低時，客戶政治就會出現。由於受益者獲利很大，他們便具備了組建組織並對法律施加壓力的動機；對於開支承擔者來說，人均支出成本很低或者根本沒有意識到支出成本，他們便喪失了組織起來反對有關法律的動力。

職業安全與健康管理局在制定規定和檢查工作場所情況時，每天都會碰到上述問題。在從事這些工作的過程中，職業安全與健康管理局的工作人員很難同時讓產業界和勞工界都滿意。他們甚至常常不能讓自己的領導滿意。莫頓·科恩（Motton Corn）擔任局長（由福特總統任命）期間，職業安全與健康管理局以積極頒布新的安全健康法規而聞名；在尤拉·賓厄姆（Eula Bingham）擔任局長（由卡特總統任命）期間，該機構一方面堅持嚴格的標準，另一方面又小心謹慎，以免得罪其批評者；而在索恩·克特（Thorne Auchter）擔任局長（由里根總統任命）期間，該機構更關注的是投入成本，而不是所獲收益。一任局長稱讚的規定及相應的實施工作到下一任局長的任期時會遭到禁止，這就造成了該機構在不同時期的行為差異。九*九*藏*書

更廣範圍的政治觀點也會影響政府機構工作的環境。過去，一個政府機構的日常活動不會引起新聞媒體的興趣，除非有具有新聞價值的醜聞或一個機構給偏遠地區撥款的消息出現。對政府持更為批判態度的新一代記者的出現已或多或少改變了過去的狀況。如今，「揭短者」（whistle-blowers）更易引起新聞記者的注意。國會議員及其周圍的工作人員曾經認為應該對加入某一產業的價格和條件進行限制，但現在有許多人轉而認為，只要存在競爭，那麼價格就應該由市場確定。工作場所造成事故和疾病的危險是工作人員始終擔心的問題。如今，這種危險也是政府關心的問題。過去，製造商只是在由於疏忽而造成事故的情況下才對產品的副作用負責；而現在，許多企業在沒有疏忽行為的情況下也照樣要負責任。這種新的政治和文化環境已經改變了政府機構工作人員必須面對的各種力量之間的平衡。

1970年成立的職業安全與健康管理局實際上是勞工組織和工商業集團鬥爭的產物，鬥爭的焦點則是政府應該如何有效地解決工作人員在工作地點面臨有害物質的問題。為了有關法律條款而在國會展開的鬥爭，使工會和僱主之間的矛盾變得尖銳；後來在職業安全與健康管理局中進行的旨在影響有關具體規定內容的鬥爭，使工會與僱主繼續處於對立狀態。1935年成立的國家勞資關係委員會同樣是勞工組織與工商業集團鬥爭的產物；與職業安全與健康管理局碰到的情況一樣，這種鬥爭在國家勞資關係委員會成立之後延續了很長時間。1886年成立的州際商業委員會（Interstate Commerce Commission）則是眾多利益集團之間鬥爭的產物——長途鐵路運輸公司希望保持高運費而不願意參加競爭，農場主和石油公司則希望降低運費並讓鐵路公司進行更多的競爭，而許多城市又希望得到鐵路公司的良好服務。

如果國會希望某一機構照顧某一利益集團的需要，它往往會將這種希望明確地表達出來。如果國會在這方面無所謂，或者國會中有些人希望幫助某一利益集團，另一些人則不同意，那麼該機構就可能會獲得許多自主權並利用這種自主權（往往徒勞地）盡量避免麻煩。一個機構如何利用這種自主權將取決於其政策的成本和收益的分配，是否為了創造一種包含客戶、企業、利益集團或不包含任何人或群體的環境。客戶給予的報酬會使政府機構的行為服務於客戶本身或服務於其競爭對手，而這取決於委託人給予的報酬是否能夠被專業規範所調和。當一名律師的工作效果僅僅是使客戶滿意或失望的時候，那他就會採取導致此種結果的行為方式；而當他的工作必須首先讓法官或陪審團滿意的時候，那他就會採取另一種完全不同的行為方式。

根據1890年通過的《謝爾曼反托拉斯法》（簡稱《謝爾曼法》）而成立的司法部反壟斷司就是多數人政治的一個例子。正像蘇姍娜·韋弗（Suzanne Weaver）所寫的，《謝爾曼法》「並不是對產業界獲取聯邦政府保護以避免受到競爭之不確定因素損害的要求做出的反應，而是對大眾產生的這種擔心做出的反應：大公司對居民生活擁有過大的影響力」。當時，新聞界出現了揭露產業托拉斯化以及利用托拉斯化獲利的報道。政客們便設法利用公眾激奮的情緒。但與此同時，並沒有哪個公司或產業感到自己尤其受到了這種鼓動的威脅，因為反托拉斯法並不針對某個具體的產業。由於這項法律言辭含糊（它禁止「旨在限制貿易的公司合併」），它當初究竟針對的是什麼目標，這一點並是不完全清楚。有人反對這項法律，但他們主要是從憲法角度而不是經濟角度提出自己的觀點：憲法並沒有賦予聯邦政府足夠的權力讓產業界遵守謝爾曼參議員的法規。批評者最終失利，但並不是因為某一產業在投票表決中失利。

直到今天，塞爾茲尼克這一具有劃時代意義的研究報告還在被許多人引用，因為他們擔心任何賦予其操作人員過多自主權的政府機構都會導致這些操作人員的工作受到外部利益集團壓力的影響。這種情況在美國特別容易出現，因為美國的政治權力極為分散，任何新生的機構都處於毫無自我保護能力、孤立無助的境地，無法有效地抵禦來自外部的壓力。對這些人來說，與田納西河流域管理局一樣，林務局、土地管理局、食品和藥物管理局（FDA）以及無數必須配合強大民間團體的其他機構都在重複著同樣的故事。總之，任務確定的決定因素並非環境、標準、經驗、指令或理念，而是利益。

一些觀察家會說聯邦海事委員會被理應受其監管的行業所控制，但「控制」一詞並不能說明事情的真相。海運界並沒有賄賂海事委員會人員，也沒有許諾等他們從政府機構離職后給他們安排一份薪水可觀的工作。其實是整個環境對船運公司極其有利，而海運界正好利用了這種環境而已。所提交的運費標準申請數量太多，海事委員會的人不得不將他們的工作慣例化。一旦大量的工作形成了慣例，內涵模糊的法律條文也就只好不加解釋地運用（比如法律規定定價協議不得帶有「不公平的歧視」或「損害公共利益」；提交的收費標準不能「過低或過高」）。面對源源不斷被送到海事委員會辦公室的文件，誰也沒有時間或精力去弄清這些內涵模糊的字眼的確切含義。因此，委員會人員對自己的工作採取一種敷衍態度：如果託運人未對船運公司所提交的收費標準提出異議，那麼此標準就被認為是合理的。而託運人也只是偶爾有提出異議的可能，所以大部分提交過來的收費標準都能得到實施。