國務院的核心任務一直被明確定為保持對外關係和回復公文（參見第三章）。這個定義導致了一種外交至上的組織文化。對一位外交官來說，外交就意味著交流，交流就要開放。這樣看來，安全就成了開放的敵人。你也許會同意外交與安全之間事實上並不存在矛盾，甚至會認為有效的外交需要良好的安全保障。但是，許多外交官卻認為，一個使館安全了，似乎也與外界隔絕，失去了吸引力，令人難以接近。安全意味著寡言少語，外交則意味著暢所欲言，只是措辭要有分寸。安全需要與外國人保持一定的距離；外交則意味著採取包括僱用外國人在內的各種方法來增進彼此了解。一些外交官不願費心為自己的觀點辯解；他們嘴上說要注意安全，實際上卻經常把構成整個安全體系的人員、技術裝置及組織程序看作提出荒唐要求的累贅。

這樣的例子不勝枚舉。在第五章中，我們已經看到電力工程師在田納西河流域管理局創建一種主流組織文化，導致田納西河流域管理局的其他目標，如地區規劃和環境保護蒙受損失。美國華盛頓特區公共交通體系的情況也是如此。20世紀60年代和70年代，即這個體系的初建時期，負責這項工作的機構（華盛頓都會區運輸局，或稱「Metro」）就把鐵路運輸的計劃和管理作為中心任務和組織文化的源泉，並以此為基礎創建了自身的組織結構。但在這個地區，該管理局依然要提供公共汽車服務，而管理公共汽車需要一種完全不同的文化，管理局並沒有創造出有利於這種文化發展的空間環境。結果公共汽車服務越來越糟糕，並且以來一直都無法解決。公共汽車服務就成了管理局的繼子。（舉例來說，公共汽車上的犯罪活動比地鐵上要多，但多年來，所有的安保人員都被派到地鐵列車或地鐵車站中，而公共汽車或汽車站中則沒有安保人員。）這個例子和中央情報局中的叛逃者管理是一樣的，只有獲取足夠的組織自主權，各種獨特的自立文化才能得到發展並獲得所需的資源，各種不同的任務才能被出色地完成。

對叛逃者的管理工作也受到了同樣的文化導向的影響。譬如，即使中央情報局裡所有人都認為一個到美國大使館尋求避難的克格勃上校是真心誠意叛逃的，對這名叛逃者重新安置的具體做法也證明，這項任務在中央情報局的組織文化中不受重視。著手重新安置叛逃者通常意味著要為那些惶恐不安、性情急躁且要求苛刻的人安排住房，辦理駕駛執照和銀行賬戶，尋找就業機會等。用官僚體系的語言來講，做這些瑣事並不能「增進職業發展」。簡單地說，在一種強調精明和勇氣的文化環境中，沒有人能依靠自己是一位有才能的保姆而得到快速晉陞。不難想象，在這種情況下，許多有才能的中央情報局官員可能會拒絕從事為叛逃者服務的工作，所以這項工作會受到損害。我們也知道，有一些叛逃者曾公開抱怨此事。對這些管理人員而言，不幸的是，主流組織文化——搜集秘密情報——的中心任務要求他們妥善處理對叛逃者的管理工作，以吸引敵國情報機構的成員叛逃到美國。總而言之，由於組織文化的存在，組織內的獎勵系統出現了傾斜，從而使組織內一部分人的工作很難開展。

赫伯特·考夫曼曾對林務局管理各地工作人員的活動時所採用的多種方法進行了權威性記述。其中，吉福德·平肖（Gifford Pinchot）所創造的招聘和培訓林務員的辦法是最了不起的。

聯邦調查局從過去到現在一直有著很強的使命感。幾十年來，該局強烈的使命感足以使它拒絕接受那些似乎對其中心文化構成威脅的任務。因此，儘管集團犯罪和毒品走私都是違法行為，聯邦調查局並沒有參与有關的調查工作。一些評論家認為聯邦調查局有帝國的特點，但即使是這樣，該局也可以很輕易地就把這些工作納入自己的管轄範圍內。聯邦調查局避免參与這樣的調查自然是有一些原因的。不過，按它的文化標準來看，原因之一就是因調查類似的案子而讓聯邦調查局特工人員採取相應行動太危險了。

明確的使命感所帶來的優勢，是通過付出一定代價而得到的。遠離中心任務的工作常常不能很好地完成或得到足夠的資源。從屬性的文化可能會圍繞著這些邊緣任務發展起來，但屬於這些文化範疇的人員的晉陞機會非常有限，因此有能力的人會避免被分配到這樣的下屬單位去工作——因為這些工作無助於職業發展。我們將在後面的章節中看到，一種強烈的使命感可能會使組織忽視已改變的外部環境，以慣常的行為而不是隨時調整以去迎接新的機會和挑戰。但是，即使需要按照實際情況進行重大組織變革的時候，有些官員還是會按照組織文化的期盼來行事。

正如我們已經談過的，社會保障總署的工作再平常不過了：判斷是否符合救濟條件，決定救濟金的數目並開具支票。可是，1935年社會保障體系建立時，幾位主要領導人員，尤其是阿瑟·J.奧特邁耶（Arthur J.Altmeyer）和約翰·G.懷南特（John G.Winant）極力爭取並成功獲得在特殊情況下不受文官條例規定約束的特權，從而能夠僱用有突出才能的人。這些人通常擁有社會科學相關學歷背景，並且願意獻身於一種統一的退休制度。該制度規定，所有交納退休基金者都可在免受家庭經濟狀況審查的情況下享受退休津貼。為了確保這一點，這些目標都明確寫入了有關法律中。但不難想象的是，一個組織可能會以完全不同的態度執行有關法律規定。創始人也許會振振有詞道：「我們的工作是保護納稅人的利益，節省資金。因此，我們應懷疑每一位要求獲得退休金的人，對其要求進行詳細耐心的審查。另外，當國會考慮修改法律時，社會保障總署應最大程度上保持中立，也許應該找出要求增加津貼的申請的不合理之處。」

按照政府的標準，國有森林看守、聯邦調查局特工、建築工程師都是非常吸引人的，通常也是富有刺|激性的工作。人們很容易認為「使命」其實只不過是「刺|激」而已，而事實上遠非如此。即使需要完成的任務平淡無奇甚至索然無味，一個組織仍可能具有一種強烈的使命感，也就是人們對該組織的中心任務有著共同的認知和態度。社會保障總署的情況就是如此。

相反，社會保障總署的創始人創立了一個擁有被瑪莎·德斯克（同其他人一樣）稱作「為客戶服務的思想」的組織。奧特邁耶和懷南特花費大量時間和精力挑選基層機構人員，以確保這些人具備全心全意為委託人服務的精神。新成員招聘和培訓的計劃不僅強調步驟，而且強調社會保障的「哲學」（即承諾服務受益人）。

當然，工程師們並不是害死機組人員的兇手。有許多引發事故的因素：發射日程時間緊迫、預算削減造成的備件緊缺、不明智的減少質量檢查員以及主管人員因為「上一次非常完美」就可以接受再怎麼高的風險的決策。本應該會有危險的警告，卻沒有出現。用於實施安全規則的組織檢查和平衡系統也沒起到應有的作用。人們或許能容忍這些引發事故的因素，某種程度上是因為組織具有高度的使命感，能接受任何挑戰，對解決任何困難抱有信心。與大家想象的不一樣的是，政府機構並不總是由反對派構成，有時政府機構里也充滿了隨聲附和的人。部門領導人員所面臨的挑戰就是要在這兩個群體里做出權衡和決定。

美國陸軍工程兵團是世界上最大的設計和建設組織。正如穆罕默德·艾爾-索德（Mohammad Al-Saud）指出的，陸軍工程兵團被普遍認為是聯邦政府內這類機構中最好的一個。這個組織設計並監督美國國內民用工程和美國及其他國家政府的軍事工程的建設。為了便於管理其分佈在外的業務，工程兵部隊向美國本土、拉丁美洲、歐洲、非洲、中東和遠東派去了代表。在不受總部嚴密監視的情況下，這些外派代表享有充分的自主權，但每一位觀察者都認為，他們實在令人欽佩，能確保當地的承包商在不超支、沒有醜聞的情況下按照具體要求完成工程。正如我們將會在後面的章節中談到的，工程兵部隊正式的人事管理機制本身無法解釋這種令人羡慕的業績。

外交官高度重視「外交手法」，即「思維敏捷、善於談判、文化修養很高、對人彬彬有禮」。這也意味著說話要小心翼翼，語言或行為絕對不能粗俗無禮，以及對形成共識的渴望。有一些人辯解說，這些是外交官所屬社會階層的特點，或是效仿歐洲外交官風格的結果。這種說法也許有些道理，不過我認為理由並不充分。假如將一位智力合格的人（無論背景如何）置於外交官的工作環境中——環境需要、外交風氣以及那些按照上述風氣適應上述要求的刺|激因素——我可以肯定地說，他的行為舉止會同其他外交官別無二致。環境需要要求工作人員處理文件，組織文化要求由多面手而不是專家來處理文件。精於處理文件會得到獎勵，而精於其他事務——一個是使館安全，另一個是一般行政管理——九-九-藏-書則不會得到獎賞。國務卿喬治·舒爾茨曾試圖通過確立讓每位大使負責使館安全這一措施來改變這種文化，但效果有限。

在商界，「企業文化」是一個熱門話題。暢銷書中大篇幅地描述國際商業機器公司（IBM）或惠普公司（HP）如何重視團隊協作並致力於精益求精，從而在競爭中勝過那些思維僵化並缺少團隊精神的對手。一些學者一直在研究這一重大問題，已經開始對組織文化做出一些有爭議的（通常也是極為抽象的）定義，來更準確地描述這一概念。這一概念在至少半個世紀前就已提出來了，現在依舊很流行。1938年，切斯特·巴納德曾撰文討論組織中的「道德因素」和領導層中的「道德因素」。從道德層面考慮，企業文化並不僅僅是指遵守法律或規章，還是「反覆灌輸對待該機構的看法、基本態度及忠誠程度的過程……這將使個人利益……服從組織的整體利益」。二十年後，菲利普·塞爾茲尼克把「組織特徵」的創建比作一個人性格的形成：一個具有活力的組織不僅是一個相互協作的技術體制（正如一個人也不是只能消耗食物和具備感官的機體一樣），而且是一個「被賦予了價值」的機構，具備「非凡能力」（或許是極為無能）的機構。當一個組織不僅能夠回答「我們應該做些什麼」而且還能回答「我們應該成為什麼」時，它就具備了一種與眾不同的能力或使命感。

當一個組織擁有一種為其工作人員及管理人員共同享有並熱烈擁護的文化時，我們就認為這個組織具有使命感。使命感賦予這個組織的成員一種非常特別的體驗，為招收新員工並使其融入組織奠定了基礎，也會促使管理人員盡量少使用其他刺|激機制。正如我們將要在討論服從的那一章里看到的，一些組織（像許多政府部門）的工作人員的實際工資不能直接取決於其為達到該機構的目標而做出的貢獻大小，因此，具有使命感成了領導人員克服工作人員推卸和逃避責任的主要途徑。

老特工人員被清理出去了。選擇更換人員的時候，並未考慮黨派因素，因而減弱了反激進的浪潮。改名后的聯邦調查局的職能只限於收集潛在的違反聯邦法律的事實，至少在形式上放棄了其政策宣傳者的角色，而且還在正常的文官制度之外建立了一套獨立的人事制度，聯邦調查局在僱用、解聘以及晉陞或降級方面賦予胡佛幾乎無限的權力。同時它還創辦了一所培訓學校，並組建了一個監察機構，對特工人員的工作情況進行詳細檢查。胡佛在負責總情報處（General Intelligence Division，負責追蹤激進分子的機構）時開始精心設計的交叉索引檔案系統現已廣泛實施，適用於普通罪犯。這樣，通過有關衣著、修飾和行為的規定對特工人員提出了詳細要求，聯邦調查局特工開始了注重儀錶的神話。腐敗行為或濫用權力的最微小線索都會成為進行立即懲處的證據。胡佛竭力給人們留下他對聯邦調查局的工作事必躬親的印象（表面現象與真實情況相差不多）。桑福德·J.昂加爾（Sanford J.Ungar）後來寫道：「對於一名普通的聯邦調查局特工來說，聯邦調查局已成為其所屬的一個大家庭，是他所持的許多政治和社會價值觀念的源泉，也是他終身可依的兄弟會。」

每個組織都有一種文化，許多組織擁有多種文化。當一種單一的文化為人們廣泛擁有並熱情擁護時，它就成了一種使命感。使命感的最大優點在於，組織的領導人員能很有信心地認為，工作人員在具體工作中會完全按照他的設想來行動。發送信息的人和接收信息的人雙方有著共同的理念，因而信息很少被曲解。聯邦調查局特工人員的一舉一動十分謹慎，就好像J.埃德加·胡佛正在身後監督著一樣。在某種程度上，這是因為特工人員認為這麼做才是最恰當的。工程兵部隊的工地代表、社會保障總署的辦公室主任和林務局的地區林務員也與聯邦調查局的特工人員一樣，在某種程度上，他們感覺到了西爾韋納斯·塞耶、阿瑟·奧特邁耶和吉福德·平肖的靈魂仍在監督著他們。當然，靈魂是不存在的；實際上，這些機構內的許多人可能從未聽說過上述名字。但是，這些人促使形成的組織文化深刻體現在活著的同事及上級的期盼中。因此，這些去世已久、漸為世人淡忘的創始人又獲得了組織上賦予的一次新生命。

腳穿棕色、黑色與布鞋的軍官之間難得的平衡或許是正常的，但他們這並不代表整個海軍。至少海軍的另外兩項任務——海上軍事貨物運輸「海運」和掃雷——相對而言很少得到組織足夠的支持。1987年，為防止伊朗軍隊的襲擊，美國海軍開始在波斯灣為油輪護航，但令其十分尷尬的是，它沒有一支強大的掃雷艦隊為護航隊掃除小得可憐的伊朗海軍在航道上布下的老式水雷。指揮一艘掃雷艦並不像統帥一艘航空母艦或潛水艇那樣有助於個人的職業發展，因此海軍很少會建造掃雷艇。

20世紀70年代初期，理查德·尼克鬆總統提交了一份改組方案，要求把美國農業部中負責食品券項目及其他項目的食品營養局（Food and Nutrition Service，FNS）劃歸衛生、教育和福利部（現在的衛生和公眾服務部）。這是經農業部部長認可並大力支持的。農業部只負責幫助農場主種植莊稼並給予補貼。儘管這些看起來似乎有點矛盾，但至少這都受農業部一種組織文化的統籌管理，即作為農場主的朋友並經營「糧食業」。而食品券則是「福利事業」的一部分。農業部的幾個主要部門都是同農場主以及縣農場主組織打交道的；食品營養局卻要和各州以及地方福利機構打交道。對農場主的補貼，是以糧食價格為依據用一個明確的公式計算得出的。對窮人提供的救濟則按照「需求」來確定。馬克·蒂珀斯（Marc Tipermas）在對這項方案進行研究后發現，農業部的代表認為：食品營養局繼續留在農業部會「逐漸妨礙農業部有效地處理其他所有項目的能力」。

但是，對美國空軍主導文化的主要挑戰並不來自殲擊機或運輸機，而是來自導彈部隊。我們將在隨後的章節中看到，20世紀60年代初期，空軍並不急於擁有新型洲際彈道導彈，因為這些新發明的東西威脅了轟炸機的統治地位。公平地來說，其實沒有人知道這些導彈是否真的有用。霍爾珀林也說：「待在導彈發射井裡，哪比得上駕駛轟炸機飛上藍天。」但是，決定權並不在空軍手裡。文職官員決意要獲取導彈，這樣空軍就面臨著尷尬的境地：要麼讓陸軍和海軍擁有將來會成為世紀武器的導彈，以此為代價來保持主導文化；要麼就調整主導文化，趕上時代的潮流。雖然有些不太情願，空軍還是順應了時代的潮流，接受了新的導彈技術（以及伴隨而來的導彈文化）。當現有洲際彈道導彈逐漸過時，空軍還強烈倡議建造更為先進的洲際彈道導彈。但是，空軍依然堅持強調轟炸機的關鍵作用，同時不斷致力於製造更先進的轟炸機，首先是B1，後來是B1B，再後來則是隱形ｈttps://read•99cｓw.cｏｍ轟炸機。

自從莫頓·H.霍爾珀林的論著《官僚政治與外交政策》發表之後，研究政府機構的人員已敏銳地注意到多重組織文化（霍爾珀林稱之為組織的基本要素）會如何影響軍隊的行為。在美國的空軍文化中，能夠攜帶核武器的戰鬥機一直被看作首要目標。第二次世界大戰為轟炸機飛行員帶來了榮譽和權力。戰爭結束后，美國空軍在文化上逐漸形成一個以轟炸機飛行員為主體的機構。轟炸機飛行員上升為軍隊內部地位最高的工作之一。這就意味著駕駛其他機種——殲擊機、運輸機或強擊機——的軍官們發現他們並不在主導文化之中。亞瑟·T.哈德利發現，自空軍創立到1982年，沒有一位殲擊機飛行員擔任空軍參謀長。這一發現也證實了上述觀點。軍事空運司令部的地位更低，因為它不僅要擔負運輸機（而不是轟炸機）的任務，而且要負責把陸軍人員運送到遙遠的戰場。（各軍種之間達成協議，陸軍無權擁有自己的運送部隊的飛機，我們將在以後的章節里談到這項協議。）而在美國空軍中，為陸軍提供「公共汽車服務」得不到高度賞識。

由於每一個組織都有組織文化，因此這些組織就很難處理不屬於其文化範疇內的工作。囯務院並不是唯一的例子。田納西河流域管理局長期擁有（或許至今仍擁有）一種傾向於工程的文化，即重視高效率發電，忽視環境保護。許多大學則擁有這樣一種文化，即獎勵學術研究而不是課堂教學。在本章後半部分，我們將詳細探討組織文化的缺點。但我們首先要了解其優點，這一點十分重要。當一個組織對一種明確的、通常是有意創造的文化引以為豪時，要認識到其優點是不難的。

國務院並不是唯一的靠組織文化來確定最重要任務的例子。中央情報局曾擁有兩種主要文化，每一種文化都自成體系。一種文化強調基於其他國家的意圖和能力來分析情報，另一種則強調秘密搜集情報和在國外進行秘密活動的重要性。「白」（分析的）「黑」（秘密的）兩派有過激烈的鬥爭，而後者一直佔據主導地位。結果，某些任務沒有得到重視，反情報和管理叛逃者便是兩個例子。

在整個20世紀80年代，國務院之外，各種顧問組織一直向國務院施壓，要求改善大使館的安全狀況，但收效甚微。當一位被派至莫斯科使館的海軍陸戰隊警衛承認他曾與在該使館共事的一名蘇聯女人有染的時候——幾乎可以肯定，這個女人是一名克格勃特工——事情最終發展到了嚴重地步。在此事的六個月前，國務院曾得到另外一起類似事件的報告，但並未採取任何行動。這一次，那名海軍陸戰隊隊員被判犯間諜罪。後來，總審計局在調查此案時發現，國務院中負責調查安全問題的部門缺乏管理，忙於應付，不與其他機構溝通，也不向外交人員提供嚴格的反間諜培訓。

戰爭部長約翰·C.卡爾霍恩（John C.Calhoun）通過集中和規範陸軍建築工程並使其系統化的管理，擴大了工程兵部隊的影響力。美國內戰結束后，西點軍校不僅培訓工程師，還培訓軍官。但從西點軍校畢業的高才生往往被分配到工程兵部隊，從而鞏固並提高了其作為精英部隊的地位。到了1910年，國會批准工程兵團僱用大批文職人員來管理日益擴大的工程項目，高標準和誠實的原則作為工程兵團傳統的一部分已被普遍接受。因此，儘管這個組織的人員大多數是文職人員，但並沒有失去由其軍事創始人培養、發展起來的使命感。工程兵團承擔的傳奇般工程的傳說增強了這種使命感，這些工程包括華盛頓紀念碑、國會圖書館、巴拿馬運河、五角大樓和曼哈頓工程。

每一個組織都有自己的文化，也就是說，有一種特有的和一貫的思維方式來對待其中心任務和人與人之間的關係。文化對於組織就如同個性對於一個人一樣。正像人類文化一樣，組織文化也是由上一代傳給下一代的。即使有什麼變化，這種變化也是很緩慢的。

許多年來，美國農業部一直負責承辦「食品券」項目，目的是使低收入人群憑證件購買價格優惠的食物。因為食品券項目取得了快速發展，那些相信「政府官僚就是帝國主義者」的人可能會認為農業部會保護對食品券項目的控制權。但實際上，他們驚奇地發現，農業部一直想擺脫該項目。

平肖從一開始就注意讓他領導的林務局熟悉精英機構的做法。他對未來的新成員強調了在森林中生活的危險處境和艱難困苦以及嚴格遵守行為準則、實行嚴密的等級管理的必要性。大多數時間里，林務局拒絕的求職者數量遠遠多於其接納的人員數量（1940年接納比例為18%）。頭三年內，這些被接納員工中有15%被辭退。如今，連林業學校的畢業生也要經過嚴格的在職培訓，目的主要是傳遞林學專業觀念以及森林管理的實踐經驗。當護林員們走上工作崗位時，他們就會意識到自己已經置身於一群檢查人員的嚴密監督之下，這是平肖於1905年創建的體制。檢查體系要求使用「直率而有力」的報告對該機構每位成員的工作進行全面而持續的評估。

然而，就組織結構而言，即使在安格爾頓處於權力極盛時期，反間諜處也只是中央情報局的一個繼子。安格爾頓個人的影響對組織結構並未起到什麼作用。他的下台不僅是他個人的失敗，也是組織缺陷的結果。他的反情報人員從未能主導中央情報局的組織文化，他們（是好是壞完全取決於你的看法）是這個組織內向業務主管宣戰的游擊戰士。羅賓·溫克斯（Robin Winks）教授注意到，反間諜部門似乎總妨礙情報人員去做他們想做的事情——搜集秘密情報和招募叛逃者，因此它「一直是這個組織內最易受責難的部門」。教授的看法非常正確。但無論安格爾頓的權力源於何處，解僱安格爾頓和他的反情報人員進一步證實了中央情報局的整體力量並證明了主流文化的正確性。之後，科爾比立即給在外工作的人員下達書面指示，鼓勵他們招募蘇聯官員，而不要把他們全都看作敵對方。

人的人格由其本身具有的使其對相同刺|激因素做出與眾不同之反應的那些持久不變的特性構成。面對侵犯，有些人退卻了，有些人奮起反擊，還有一些人則嚇得不知所措。面對能賺錢但需冒風險的機會，有些人會抓住它，有些人會熟視無睹，還有一些人會為之苦惱不堪。組織文化則由協調運轉機制所具有的，使其對相同刺|激因素做出與眾不同之反應的那些已經形成且持久不變的特性構成。面對環境條件的變化，一些組織堅持傳統的運轉方式，另一些組織則會採用新的運轉方式。受到批評時，一些組織不做任何反應，而另一些則會進行一次徹底的自我反省。

幾十年來，由於聯邦調查局的文化使然，許多主要官員反對使用秘密手段。也正是由於這一原因（還有其他一些原因），他們反對調查與毒品有關的案件。負責調查毒品案件的機構——一開始是聯邦麻醉品管理局，後來變成了麻醉品和危險藥品管理局以及緝毒局——都曾因為許多醜聞而多次損壞自身的形象，激發了聯邦調查局人員遠離這些具有威脅的活動的意願。最終聯邦調查局不得不接管緝毒工作的原因和結果將在後面的章節里詳述。

大體而言，反情報就是保衛自己的組織或國家免遭敵方情報機關活動的侵害。完成這一任務的途徑之一是，努力識別並挫敗敵方派遣間諜和雙重間諜滲透到中央情報局的活動。反情報人員接受對一切持懷疑態度的訓練。如果一位蘇聯情報官員自願叛逃到美國，或在為克格勃工作的同時為中央情報局效力，那麼反情報人員通常對聲明的誠意表示懷疑，他們擔心他實際上是一位卧底或雙重間諜。情報人員則恰恰相反，他們會因招募蘇聯特工或蠱惑他們叛逃而得到獎賞。反情報人員似乎總是在他們的同事期待他們給予肯定回答時給予否定回答。不誇大這種方向上的差異是很重要的。情報人員常常需要很長時間才能斷定他們要招募的人是真心實意的而不是卧底；而反情報人員通常會判定這些所謂的叛逃者的確是叛逃者。不過每當出現衝突時，事態發展的結果則由文化決定。在中央情報局，情報部門總是能戰勝反情報部門，一直佔據上風。

如果從陰謀論的角度來考慮，讀者會認為這些過失是邪惡勢力對美國政府的工作施加https://read.99csw.com影響的結果，但找不到這樣的證據。相反，這些過失是由一種根本不重視安全保密的組織文化所致。國務院不重視安全保密，就不會給安全事務分配足夠的資源，也不會獎勵致力於安全工作的人。

儘管職業外交官在國務院全部僱員中只佔少數，但他們卻控制了國務院的文化。專業外交精英起源於1924年的《羅傑斯法》。這項法律確定的職業外交系統「半獨立」于其主管機構國務院及整個文官體系。在1980年修改這項法律之前，國務院不是由專才組成，而是由參与政治報告及談判工作的通才組成。工作人員得在各個崗位上輪換，以保證這些人不會成為專才；他們晉陞的依據是其所寫的報告，從而確保他們不會成為單純的行政管理人員。

有一個時期，反情報部門似乎佔了上風，幾乎每一位經歷過這一階段的人回憶起這段往事時都感到心酸。當時，詹姆斯·J.安格爾頓（James J. Angleton）是反間諜處的處長。支持他的人認為安格爾頓是一位富有才智的人，為了防止克格勃在中央情報局裡安插間諜或雙重間諜，他做出了大胆但最終並不成功的努力。而對他持批評態度的人認為，他是一個妄想狂，他偏執地認為存在陰謀，實際上這種陰謀根本就不存在。他提出的魯莽而錯誤的指控行為導致中央情報局無法招募真正從蘇聯叛逃的人，同時也毀了一些中央情報局情報官員的職業生涯。安格爾頓及其手下反情報人員對叛逃者的誠意提出了無休止和充滿質疑的指控，並反覆表示擔憂蘇聯秘密特工潛入中央情報局。他們的這些舉動幾乎使中央情報局瀕於瘋狂的邊緣。而情報人員極易相信每一位聲稱叛逃的人，同時他們還不願意對已被揭露的「秘密」表示懷疑，這在安格爾頓看來簡直是幼稚之舉——快把安格爾頓逼瘋了。1974年，中央情報局時任局長威廉·科爾比（William Colby）解除了安格爾頓的職務。

克里斯托弗·萊曼（Christopher Leman）描述了林務局是如何適應這麼多新的文化的。在林務局，工作人員被派到許多地處偏遠的工作崗位上，許多具有不同專業背景的人不得不朝夕相伴，這樣一來，他們就不會和林務局其他部門同一專業的同事在一起共事。結果就是，員工們能夠更多地互相寬容、互相尊重，而如果同一專業的人員都被召集在一起共事，情況就大不相同了。林務局人員的一些任務（如測量土地），可以在獨立於其他專業人員之任務的情況下完成；既然不需要相互密切協作，那麼也就不存在爭奪支配地位的現象了。而且，這種組織傳統常常使組織中的工作人員把他們與組織視為一個整體，這種重視程度不亞於甚至超過了他們對與專業同事的關係的重視程度。

與林務局和聯邦調查局一樣，工程兵團招募和培訓新成員主要著眼于保持使命感，並著力于把自身描述為一個聲望很高、標準嚴格、任務艱巨的機構。一位可能會被招募的人員會被告知，他可能會被派到世界上偏僻的地區工作，而且可能會在他剛剛舒適地安定下來時突然又被調往另一個地處遙遠的新崗位上去。與此同時，工程兵部隊強調它會照顧自己的僱員，儘力避免由於預算削減而裁員的事情發生，它會竭盡全力將已完成一項工程的工地代理人重新派到其他同樣重要的工程上。

社會保障總署的任務由法律詳細規定，同時也是相對簡單的。社會保障總署的創始人既用不著解釋這項任務，也不會碰到可能導致其他解釋的外部因素。（與聯邦調查局的「委託人」所不同的是，社會保障總署的委託人需要該機構提供的服務。）但那些創始人並不滿足於單純管理一個能有效地把申請轉換為津貼的技術性機構；他們想把社會保障總署建成一個在很大程度上通過工作人員的服務和奉獻而運轉的機構。

沒有哪個組織的領導人員認為創造一種使命感很容易，政府機構領導人則尤其感到困難。當一個組織的目標模糊不清時，工作人員對他們應做的事情很難有一個簡明而清晰的理解。因此，領導人員只能有限地控制確定這些工作務的途徑，結果是：工作人員所接受的關於任務的定義可能脫離領導人員的本意或者並不是領導人員所需要的。由於政府機構的目標通常不止一個，因而要完成的任務也不限於一種，這樣，他們就會面臨許多種相互競爭的文化，而要把這些文化融合成一種為大家共有的使命感則是十分困難的。由於政府機構領導人員在法律和政治方面受到各種束縛，他們通常無法把自身的使命感強加于其領導的機構。在一個機構的初建時期很容易培養出一種使命感，而大多數領導人員接管一個擁有悠久歷史的機構后往往很難對該機構的文化產生影響，更不用說將文化轉變為一種強烈的、統一的使命感了。

一些政府部門一直有著強烈的組織使命感，在處理相互競爭的文化群之間的緊張關係時，相比之下這些部門做得更為出色。國家安全局負責截取他國情報並儘力破譯其密碼。該機構自認為是一個傑出的情報機構：目標明確，大家充分理解核心任務。因此，儘管國家安全局內部不同職業群體之間存在文化差異，但實質上相互間的協作並沒有受到妨礙。最壞的情況不過是在這些群體間形成了一個威信等級制度，理論數學家和密碼破譯家位於最高層，緊接著是「計算機操作者」和語言工作者。身份地位的不同或許很重要，但正是因為目標清晰且清楚，所以目標的實現沒有受到威脅。

同樣，林務局也有著一種強烈的使命感，但與國家安全局相比，其目標要含糊得多。當林務局的專業林務員在填寫組織任務表格的時候，服務性任務的充分描述一欄會這樣填寫：達到森林的「用途多樣化及持續穩產」。但是，當該組織根據新的需要引進新的職業和專業群體時，目標就會變得模糊，甚至會造成組織的分裂。一片森林的產量是多少，主要看你是在和生物學家還是在和經濟學家說話，是在對工程師還是在對林務員講話，對象不同最終產量的差異很大。同時，在用詞上亦可以表明這些不同的觀點，例如口語化的表達和令人刺耳的稱呼：牧場專家被認為是「牛仔」，建築家是「庭園設計師」，自然資源保護者是「狂熱的自然資源保護論者」，研究野生動物的生物學家是「動物迷」。

多年來，美國國務院一直在僱用外籍人員從事美國大使館中的大量工作，包括司機、電話接線員、郵遞員、房屋清潔工、接待員等。這就意味著，美國駐莫斯科大使館的幾百名僱員即使不是克格勃特工，也處於克格勃的控制之中。例如，曾經給大使開車的司機就是一位蘇聯特工。你也許會認為，有這麼多敵國的情報官員在一個最敏感的外交機構中工作，而且與美國主要官員如此接近，國務院肯定會感到驚恐。但事實並不是這樣。當華盛頓嘗試讓美國人代替蘇聯人在美國使館工作的時候，國務院卻極力反對，認為蘇聯人所從事的工作是有價值的，也是美國人不能或不願承擔的（一位美國官員曾經說，他要依靠自己的司機——一名克格勃特工——幫助他辨認莫斯科的大街小巷，並靠他購買莫斯科芭蕾舞劇院的門票）。另外，如果被迫承擔起蘇聯人曾做的工作，使館內的美國人也是不情願的。正當這個問題處於緊要關頭時，為了報復聯邦調查局在紐約逮捕一名蘇聯間諜，蘇聯政府從美國大使館中撤出了全部蘇聯人。

近半個世紀以來，這種奉獻一直非常令人滿意。在官僚機構與在生活里一樣，好事多磨。國會對社會保障總署所取得的成就非常讚賞，但（顯而易見）對它取得成功的原因並不了解，所以又交給這個組織兩項可能危及其使命感的任務——管理「補貼性保障收入」和「殘疾保險」。補貼性保障收入是聯邦政府為窮人、盲人、老人和殘疾人提供收入補貼的一項計劃；殘疾保險則是向傷殘職工發放津貼的計劃，並不考慮他們的收入狀況。這兩項計劃所包含的工作與原來的退休金計劃所包含的工作截然不同。過去，凡是向社會保障基金納稅而且又到了一定年紀的人都會得到退休津貼。依據明確的國家標準，人人享受同等待遇。補貼性保障收入計劃要求社會保障總署裁決哪些人生活貧困，即設計並進行家庭經濟狀況調查。殘疾保險計劃則要求社會保障總署裁決哪些人因殘疾而無法工作，即對健康狀況進行評估。

其實，成功的原因就在於工程兵部隊的成員有著強烈的使命感，艾爾-索德稱之為「職業精神」。這種精神可追溯到工程兵部隊創建之初，西爾韋納斯·塞耶（Sylvanus Thayer）將它作為美國陸軍的工程精英部隊。塞耶當時是美國西點軍校的校長。塞耶根據他的母校法國巴黎綜合理工大學的模式，設計了一套切實可行的工程教育課程。工程兵部隊招募新成員和提升人員嚴格地以才能、功績為尺度。

正如我們將會看到的那樣，這種組織制度本身也付出了代價。在瞬息萬變的政治環境中，甚至在1972年胡佛去世前，他採用的辦法就成了一種負擔。但是在創建階段，它對這個組織的新成員來說是難以忘懷的。胡佛對如下說法毫不懷疑：一位聯邦調查局特工的本職工作應該是以增強公民對聯邦調查局的信心的方式與其交談，以獲取檢察官的支持的方式設立互見索引，以免受法律挑戰的方式逮捕罪犯。

從社會保障總署的情況可以清楚看到擁有強烈read.99csw.com使命感的好處：在全國人民認定的權利的基礎上，普遍認同的奉獻態度減少了管理這個龐大組織的難度。人們並不總是需要別人告訴他們該做些什麼，他們知道該做些什麼；更重要的是，他們願意把事情辦好。（補貼性保障收入計劃和殘疾保險計劃引起的爭論是對該組織使命的嚴重衝擊。）文化起積極作用的一些其他例子將在下一章詳述。但是，要有所收益，就可能要付出代價：首先，與不屬於該組織文化範疇的任務相比，屬於該組織文化範疇的任務會得到更多的精力和財力投入；其次，擁有兩種或多種爭奪優先地位的文化形式的組織會經歷一些嚴重的衝突，一種文化的捍衛者會竭盡全力控制另一種或一些文化的倡導者；最後，組織會拒絕接受那些看起來與其主要文化不相容的新任務。文化的形式越堅固、越一致，文化越接近於使命感，結果就越明顯。

上述最後一點評論雖然有某些道理，但犯了根本性的錯誤。儘管組織文化被公認為一種模糊的概念，但它同民族文化和人的個性之類的概念一樣，是具有實質性內容的。我們知道，要解釋清楚義大利人與德國人或性格內向者與性格外向者之間的細微差別確實很難，但毫無疑問它們之間存在許多差異。讓我們一起回憶一下第一章中列舉的幾個例子：德國軍隊、卡弗高中和得克薩斯州的監獄與遠不如它們成功的對手的不同之處，並不是因為它們付給工作人員的高報酬，而是因為它們確定了自身的中心任務，並引導其成員共同為之奮鬥。它們根據所面臨的環境和嚴峻挑戰而創建出一種組織文化，激發員工積極和認真地對待這種文化。

在企業及許多政府機構中，人員晉陞的依據是其將專業知識與管理技能相結合的能力。外交機構成立時，人們懷有不同的期望。與初建時期相比，現在的情況儘管已有很大的變化，外交機構仍表現出對專業化及行政管理的輕蔑態度。這種態度因為外交官自己所處的環境又被進一步強化；同時，這種態度也有利於外交官對自己的處境進行反應：各種信息蜂擁而至，他們不得不獨立處理這些信息。

把組織看作一種文化確實是有些困難。錯誤觀點之一，就是認為一個組織只有一種文化；但事實上，有許多組織，或者說大多數組織，都含有幾種通常相互衝突的文化。美國海軍內部的文化差別就很大，這完全取決於你是被派到潛艇、航空母艦還是戰列艦上。其錯誤觀點之二是過於強調文化，即強調組織內部人員的主觀情況，從而忽略組織參与的客觀條件。促使人們關注我們現在所說的文化方面最有名的一項研究（在西部電器公司的工廠里就集體規範決定工人產出這一問題進行的著名調查）嚴重地誇大了觀念的作用，沒有重視報酬、監督管理及當時主要的經濟條件的作用。第三個錯誤觀點是，研究組織文化的理論家們一直沒有對有關文化的假說做出說明和嚴格的驗證。以至於許多評論家都認為，文化只是模糊的詞彙，顯得那些愚蠢的新聞作家在學術的幌子下更加尊貴而已。

精明能幹的領導人員不會允許其組織的文化在員工素養、專業規範、利益集團的壓力或環境要求的影響下形成。他們會儘力通過精心計劃來創建一種不僅為人們廣泛享有，而且為人們熱烈擁護的文化，簡而言之，就是使命感。

有幾位工程師對太空梭運載裝置的設計曾有一些重要的保留意見，尤其是兩個燃料箱的連接部分。他們擔心，這些接合處在受重壓的情況下或在極為寒冷的天氣里有可能分離，並造成毀滅性後果。1986年，這種擔心的事恰恰發生了。羅傑·博伊斯喬利（Roger Boisjoly）就是持上述意見的工程師之一，他受雇於航空航天局的分包商之一莫頓-齊奧科爾（Morton Thiokol）公司。他後來告訴羅傑斯委員會，他當時不敢說出自己的這種擔憂：

美國海軍至少有三種不同的組織文化，每種文化的海軍軍官穿不同的鞋子作為其象徵。「黑鞋」海軍是指由大型戰艦——戰列艦、巡洋艦和驅逐艦——組成的海軍，主要用於保護海上航道和轟擊敵方海岸。「棕鞋」海軍由航空母艦和艦載飛機構成。海軍飛行員腳穿棕色鞋子，就連航空母艦的艦長們一般也是飛行員出身。「布鞋」海軍是潛艦官兵的世界（他們穿布鞋，減少噪音，從而抵禦敵人的監聽系統）。第二次世界大戰以來，航空母艦，或者說棕鞋海軍的文化，一直是海軍的主導文化，但其主導程度並沒有達到如戰略轟炸部隊在空軍中享有的優勢的地步。航空母艦的將官們經常能爭取供給，但也並非每次都能爭得到；潛艇部隊在國會及輿論界擁有強大的盟友（海曼·里科弗海軍上將是核潛艦海軍的創始人，在世時一直是深受歡迎的政治英雄）。一度被用作學生們的水上博物館的戰列艦，也由於里根政府的支持東山再起。與空軍相比，海軍內部各種相互競爭的文化之間能夠保持較好的平衡。這表明，在沒有某種文化佔據絕對優勢地位的情況下，可以解決好多種文化共存的問題。

對一樁銀行搶劫案或綁架案的調查是從原告的指控開始的：銀行行長或被綁架者的親屬打電話給聯邦調查局請求幫助。很明顯，這是違法行為。於是調查局立案調查，並派出特工人員與受害者和證人面談。為了尋找線索，他們研究所有可能的犯罪人員的檔案，與罪犯中的線人取得聯繫。一旦找到犯罪嫌疑人，就會對他進行審訊。如果破了此案，就會把罪犯捉拿歸案。當然，能否做到這一點，通常要看聯邦調查局的特工人員是否具備有效談話的能力，同時還要取決於運氣及在實驗室對物證的分析等諸多方面的因素。所有這些可以或者說已經按照有關逮捕、搜查和審訊以及特工的規定行事。根據特工人員行為舉止的規定，特工人員的一舉一動必須符合J.埃德加·胡佛一直設法樹立的聯邦調查局形象（即使命）——整潔雅觀，光明正大，不受任何黨派的影響。

每一種文化都有盲點，因此每一個組織都要為其擁有的文化付出一些代價。二十多年來，包括安格爾頓在職的那些年，古巴的情報機構成功地在中央情報局裡安插了雙重間諜以監視中央情報局在古巴的具體活動。

美國僱用了幾家蘇聯公司負責莫斯科新使館的大部分建造工作。到20世紀80年代中期，當使館建築幾乎全部竣工的時候，美方才意識到，使館的構造非常有利於蘇方搜集情報。該使館的設計圖紙和建築工藝方案都曾得到美國國務院營建辦公室的事先認可。在施工的過程當中，美國的檢查人員一直沒有發現新樓的重大缺陷，直到大樓即將交付使用的時候，美方檢查人員才發現並意識到。

但是，這種相互適應的關係也有一定的局限。萊曼同時還指出，專業特性的增強已經造成了不少損失。正如第四章中提到的，經濟學家、工程師、自然資源保護者和護林人員爭相把各自對中心任務內容的解釋強加于該組織，結果導致工作人員對組織的忠誠度有所下降。1981年進行的一次調查表明，大部分工作人員認為士氣低落，人與人之間的關係有所疏遠。1983年人員的流動率幾乎是20世紀70年代的兩倍。

每個人都有自己的人格，同樣，每個組織都具有一種或多種文化。前三章中所談到的那些因素是形成一個組織內部文化的部分因素。因此，我們可以做出如下總結：員工的素質、組織的技術水準和組織必須妥善應付的環境要求，賦予了該組織一種獨特的看待和處理世事的作風。當一個組織的目標沒有明確規定時更是如此。在這些因素的作用下，當不同的人（更可能是不同的下屬單位）對核心任務產生了不同理解的時候（情況往往如此），該組織就會有幾種不同的文化。然而，有時一個組織內部的所有成員或大多數成員對本組織的中心任務及完成方式的意見也會一致，這時，該組織就只有一種單一的文化。

農業部的一位資深發言人抱怨道，食品營養局「消耗了我們很多資源，就管理的角度來看，包括審計人員、計算機分析員、金融分析員、食品分析員及部長的私人時間」。這種表面上的解釋還不足以揭露真正的原因。因為，對農業進行資助的項目龐大複雜，而且成本高昂，不過還從來沒有一位農業部部長因為這些耗費他時間和精力的「負擔」而提出把這個項目轉交出去。其實，食品券項目成為負擔並不在於其所需的費用，而在於該項目要求農業部完成與過去完全不同的任務。事實上，這被認為是過於分散人的精力。如果一個項目規模不大或者基本與其組織文化一致，不論多複雜，不論費用多高，部門領導人員都會有能力處理。但是，如果去經管一個與其文化完全不同的項目，同時複雜且費用高，那麼這就困難多了。農業部看到了這個問題，也想擺脫這項與其組織文化不相干的任務。不過，它沒有獲得成功，迄今為止，它仍負責管理食品營養局。九*九*藏*書

由於初建時期的這些經驗，一個以林務員為骨幹的組織開始形成。這些林務員對保羅·J.卡爾亨（Paul J.Culhane）所說的「先進的森林保護」深信不疑，這是為了許多不同用戶的利益而對國家森林實行的專家式的、不受任何黨派控制的專業化管理。此時此刻這一點對我們來說當然是平淡無奇的，但請仔細想一想，如果一個組織初建時期的經歷與現在不同，那麼這個新生的機構將會如何發展。當一個管理鬆散的組織的工作人員獨自在偏遠地區執行任務時，可能會出現這樣的狀況：其任務要搏得當地佔支配地位、政治上有影響力的集團的歡心。博伊西的外部環境可能會使林務員完全服從採礦業的利益，而波特蘭的林務員要完全服從木材加工業的利益，聖巴巴拉的林務員則要完全服從大自然愛好者的利益。但是，事情發生了某種變化，平肖則是這種變化的推動者。

然而要調查諸如毒品走私這樣的罪行就完全不同了，因為這需要各方證據加以確認。沒有受害人提出指控，沒有明顯的犯罪事件可供調查。如果要確定某一犯罪行為的事實（更不要說確認某一罪犯的存在了），特工人員就必須參与非法交易（佯裝成毒品的買主），或是打入犯罪集團（佯裝成黑幫分子）。秘密工作不僅對特工人員來說具有風險，而且對聯邦調查局來說也有很大的危險性——在從事秘密工作的同時，特工人員會違反法律，受賄或者做一些其他事情，從而有可能使聯邦調查局陷入窘境，或引起人們對調查局的爭議。

瑪莎·德斯克對社會保障總署為完成這些任務所做出的努力做了深刻描述。她向我們展示了這兩項任務弄得該組織多麼不堪重負。多年來，社會保障總署依靠各州來裁定哪些人有殘疾，從而巧妙地克服了這一困難。可是當國會和總統下令降低標準並停止向那些並非真正殘疾的人發放補貼時，社會保障總署則不得不繞過州當局自行調查和評估。由此產生的結果便是一片混亂。補貼性保障收入計劃要求建立一個規模龐大的計算機管理系統來判斷補貼的「需求」；殘疾保險計劃則要求將權力授予數以百計的行政法官，讓他們傾聽那些人的申訴，他們聲稱其補貼被不公平地取消。為了管理這些計劃，按照傾向於根據需求發放補貼的國家標準，依據複雜的法庭裁決和模稜兩可的要求，社會保障總署被迫放棄了在全國標準的基礎上將補貼作為一種權利而發放的承諾。社會保障總署不僅在管理方面經歷了一場噩夢，而且「在其威望、士氣和自信心方面蒙受了不可估量的損失」。該機構的成員發現，一度支持自己的客戶與自己發生了衝突，過去持不干涉態度的國會和法庭與自己發生了衝突，而且彼此之間也有了衝突。

當組織文化開始衰退時，它的重要性也就不言而喻了。可能出現這種衰退的原因有二：第一，因為擁有不同專業或專業文化的群體（如林務局）加入了這個組織；第二，新上任領導人員所做出的決定所致，而這些領導人員有意或是無意地摧毀了過去的使命感，或是企圖用一種新的、可能不太適合組織需要或不能激發工作人員熱情的使命感取而代之。正如我們已在第二章中看到的，得克薩斯州懲教署的使命感在喬治·貝托離任的時候就消失了。

J.埃德加·胡佛（J.Edgar Hoover）對剛建立的聯邦調查局產生了同樣的影響，他所採用的方法與平肖在林務局的做法大同小異。司法部所屬的老調查局由於竭力煽動紅色恐怖、指揮驅逐外僑出境及暗中監視哈定政府的政敵而聲名狼藉。在紅色恐怖年代，胡佛作為司法部部長A.米歇爾·帕默（A.Mitchell Palmer）的得力助手曾參与這段早期歷史中的活動。任何一位軟弱的人都可能會被最終受到的對老調查局的非難所壓垮，或者會繼續那種敗壞調查局名聲的政治運動。但是，胡佛吸取了過往經歷的教訓。當他於1924年從司法部部長哈倫·菲斯克·斯通（Harlan Fiske Stone）手中接過聯邦調查局的主管職位后，決心不讓新調查局重蹈覆轍。

但有的時候，儘管存在目標不明確、員工個人傾向、利益集團壓力和現實處境的制約，一個組織還是能夠具備一種使命感。這種使命感是伴隨著組織的成型經驗而存在的，這些經驗由組織的創建者所總結形成並加以闡釋，他們將自己的意志加之於第一代員工上，並深刻地影響著後繼者。約翰·R.金伯利（John R.Kimberly）借用生態學中的術語將此稱為「烙印」（imprinting）。當創建者具有很強的個性且能令人信服地展現該組織的前景時，這種烙印是最深刻也最為持久的。

平肖於1898年開始統治（語氣更弱的詞無法準確地表達意思）林務局時，他明確地提出，除了研究和教導人們如何利用森林資源外，他希望林務局能管理森林，並開始了一個培訓森林管理人才的項目。所以到1905年，當他成功地從內政部奪得對聯邦所屬森林的控制權之時，他已準備好把擁護其觀點的工作人員派往各處去管理這些廣袤的土地。

在這樣一種文化環境里，可以肯定的是，安全事務專家不會很快得到晉陞（尤其是當他們與外交官開展競爭的時候）；安全事務在爭取獲得所需資源的鬥爭中也不能獲勝。國務院所發生的一切就是證明。負責安全事務的人員及部門處於從屬地位，沒有預算和人事方面的權力，只能被動地等待新資源。在受到外部的強大壓力下，幾年來國務院改善了其安全機制，僱用了更多的安全事務專業人員，但也一直缺乏積極性。每一個調查過該問題的外部委員會都認為，國務院是在故意拖延。

發生在莫斯科的事情並不是一例個案。多年來，美國接連發現了許多蘇聯滲入美駐外使館的證據。通常在無意之中便能發現隱蔽的竊聽裝置。派往國外調查情況的檢查小組也屢次報告使館防衛措施不力，警報系統不健全，大門看守不嚴，對來訪者的活動監視不嚴。

很多政府機構擁有多種相互競爭的文化。有些機構能妥善處理這種競爭，而另外一些則處理不當。正如塞爾茲尼克所說的，政府部門領導人員的主要職責不僅是向其組織灌輸價值觀，而且要讓各種不同的價值觀（及擁有那些價值觀的各種不同的文化）能夠和諧共存。

1986年1月28日「挑戰者」號太空梭爆炸，7人喪生，從這起事故可以看出，強烈的使命感也可能使組織產生悲劇性的結局。工程文化主導著國家航空航天局，這種文化取得了大量非凡成就，追隨者為之著迷，很少有人對其價值產生過懷疑。正如調查這次事故的羅傑斯委員會所描述的，這種使命感，是一種基於勤奮工作和系統地應用工程原理而產生的「可行」的態度。有了工程師們在發射阿波羅登月艙和首架太空梭方面的輝煌成就，航空航天局滿腔熱情地接受了一次又一次的新任務，但同時財力和人力也逐步被消耗掉了，技術細節和精心計劃也遭忽視。羅傑斯委員會在之後的報告中寫道：「航空航天局的態度反映了它自成立以來所持的『無所不能』的理念。儘管實際上這也可能是對的，但這種樂觀主義的態度經受了一次考驗，航空航天局後來認識到它並不是什麼都能做。」