就在不遠處的麥當勞快餐店裡，人們也排著隊。裏面有幾列隊，每一列都不長，而且隊伍移動得很快。菜單清清楚楚地印在引人注目的標牌上。櫃檯里的服務員自始至終彬彬有禮。如果某位顧客要的東西不能馬上備齊，服務員會請他在一邊稍等片刻，食物備齊后就會被請回隊首來取。這裏氣氛友好而親切，餐廳窗明几淨，一塵不染。

一個機構的首要目標可能很明確也可能含糊不清，但它的首要性質通常是清晰的。「教育孩子」「防止犯罪」「維繫與其他國家的關係」——這些目標儘管模稜兩可，但說明了學校系統、警察力量及國務院存在的必要性。

政府機構領導人員不能把盈餘作為個人獲利，這便改變了政府機構工作中的激勵模式。超出限度的額外努力並不能換來額外的收入。（在美國，國會有時已經批准為高層官僚加薪了，可隨後又對他們的實際工資封頂，所以他們的工資提高只是一紙空文。這麼做的目的是確保行政官員掙的錢不會超過國會議員，國會議員又擔心提高自己的薪水而造成仕途上的損失。結果，高層官僚與其下面幾級的官員相比工資差不了多少。）如果說政治因素阻礙了金錢的激勵作用，那麼其他非金錢的激勵方式就變得越來越重要了。我們在第一部分中已經看到了其他激勵方式——專業聲譽、個人理念、利益集團的需求以及環境要求。

人們還會抱怨說：「政府機構有帝國主義作風，總想把新職責攬到手。」但事實上，沒有任何證據表明註冊處有過這種行為，儘管人們可以想象州政府在註冊處建立一個實用的「一站式」多種服務中心，用戶在這裏不僅可以辦理駕駛執照，還可以交稅、繳停車罰款、獲取諮詢及其他官方服務。但是，註冊處似乎僅滿足於提供一種服務的現狀。

第二，制約因素的大量增加強化了潛在介入者在該機構中的權力。每一種制約因素或每一個情景目標都是這個部門外部支持者所提要求的書面確認。因此，這個機構沒有明顯的疆界，具有龐雜的「成員」——所有那些與維持一種或多種制約因素有關係的人。在美國，法院雖擁有極大的權力，但公眾也很容易接近它們，所以制約因素的增多加強了法院對行政程序的控制權。假如一個機構受到一條程序規定（如召開聽證會的義務）的約束，在這一規定的影響之下，人們就可以通過起訴來強制實施這條程序規定。這些規定已經授予人們有關權利，法院就是確保這些權利的實現。如果某一方的利益（比如要求防止大氣污染的勢力）獲得了特殊的法定地位，那麼該方就可以通過向法院起訴的方式來實現自身特殊的法定地位。1963～1983年，美國上訴法院審理因聯邦行政機構的規定引起的上訴案的數量幾乎增加了兩倍。

我這裏想闡明的是，對生產要素的政治性管理會使管理人員變得重視制約因素，而不重視任務。如果政治領袖們（總統和國會）相信管理人員能夠觀察到和評估一個機構的產出，如果獲得預定的產出是這些領袖唯一關心的事情，那麼他們會給一個機構一筆預算和一個目標，並由其自由使用其資源來達到那個目標。例如，如果國會當初滿足於讓原來的郵政部以儘可能最低的成本在三日之內投遞完所有的一類郵件，那麼它就會讓郵政部按自己的想法建立投遞系統，確定郵資的高低、郵局的位置並按自己的意願僱用人員，當然前提是它能在三日之內把信送到，同時郵資又不會高得使郵局客戶放棄郵局的服務而選擇私營公司提供的投遞服務，然後就可以根據目標實現過程中的工作質量來評價管理人員。

管理人員通過觀察其他管理人員來更好地審視自己。他們通過觀察機構中如何對待忽視制約因素的人員來判斷一個制約因素的重要性。不順從者付出的代價越高，說明這種制約因素越重要。因此，管理人員（及普通工作人員）會認識到自身的弱點何在，並做出相應的反應。他們會反對任何可能冒犯某一重要制約因素的行為。這類制約因素越多，管理人員就越反對冒險。認識到自身的這些弱點是組織文化形成的另一種方式。

如果公共管理部門的情況都是這樣的話，就會使做實際工作的人員很快且不可避免地產生玩世不恭的傾向。但實際情況並非完全如此。一則政府機構面臨的問題各有不同，再則許多政府管理人員儘管面臨這些難以應付的制約因素，但他們還是會竭盡全力做好工作。在下一章里，我們將更詳細地討論管理人員的行為。

1977年，為了節省4億美元開支從而避免增加郵資，郵政總局宣布計劃取消周六的郵遞服務。郵政總局提供了公眾輿論數據，表明大多數人寧願沒有周六郵遞服務也不願提高郵寄價格。但這無濟於事。眾議院以壓倒多數票通過了一項反對這種變革的決議，郵政總局只好讓步。工會似乎擔心取消周六郵遞服務會導致郵政工人失業。

政府機構的批評者們喜歡把政府機構稱作「臃腫的官僚機構」，而支持者則說它們「資金不足」。但實際情況遠更複雜。立法者用不同的標準去判斷政府計劃項目與政府部門。像社會保障這樣的項目，有許多選民可從中受益，所以選民們向立法者施加壓力以求增加投入。如果很多地區都有大量這樣的選民，那麼很多立法人員就會感覺到這些壓力。任何希望削減福利的團體一般也不會對選民的訴求進行反對。相比之下，官僚們可能是也可能不是選區的選民。如果他們人數少或僅僅集中在一個立法地區，那麼他們就不能形成足夠的政治影響力來達到增加機構人數或提高待遇的願望。舉例來說，社會保障的費用自1935年該項目開始以來一直穩步增長，但社會保障機構的人員數量、辦公室和工資卻沒有相應地增加。

第四，如同限制資源使用的因素的存在，情景目標的存在也往往會使管理人員更不願意冒險。警察局的官員丟了工作或得到晉級很少是因為犯罪率上升或犯罪率下降；但是，如果有人確鑿地證明警察局人員曾辱罵公民、毆打罪犯或沒有接報警電話，那麼他們多半會丟了飯碗。學校管理人員失去工作或獲得晉陞也很少是因為學生的閱讀課分數下降或上升；但如果學生受了體罰，選了有爭議的教材，或家長受到了無禮對待，那麼他們就會失去工作，前途受到影響，等等。在這樣的情況下，警察局局長花費大量時間竭力確保手下警察照章辦事，以及學校校長花費大量時間培養與家長之間的友好關係，就不足為怪了。

總有一天，你會漸漸明白，如果你使沃特敦機動車輛註冊處的服務質量有了很大改進，顧客們會開始到沃特敦註冊處而不去波士頓註冊處。結果，你成功縮短了的隊伍會再度變長。如果你希望減少客戶的怨言，就不得不在沃特敦註冊處投入更多資金。在過去，很難說服立法機關這麼做，而到現在，則根本不可能說服立法機關。波士敦註冊處工作人員充足（來的顧客不多，也沒有人被解僱，這很自然），根本就不用排隊，為什麼要讓納稅人在沃特敦花更多的錢呢？從立法機關的角度來看，恰當的開支水準並不意味著一個註冊處比另一個註冊處的工作更出色，而是在所有註冊處，顧客的不滿意程度大致相當。

但許多政府機構有著相當明確的目標，通向目標的工作進展也可進行測量。社會保障總署、郵政總局和總務管理局便是這樣的機構。那麼為什麼工作成效沒有作為決定收入的主要依據呢？為什麼不讓各機構保留剩餘的經費呢？

1966～1967年通過、1986年修訂的《信息自由法》規定，除了有關軍事、情報、貿易機密及那些一旦曝光就可能造成侵犯隱私權或危及執法調查的文件之外，公民有權查閱幾乎所有政府案卷。有的時候這些例外也是可以打破的。例如，根據《信息自由法》的一項規定，聯邦調查局在提供他人要求查閱的所有文件之前，必須塗掉那些含有受到保護的消息的文字或句子。但是，敏銳的讀者往往能從上下文推斷出被刪除部分的內容。為進一步減少各個機構為了自身利益而利用《信息自由法》的可能性，法律規定各個機構必須證明它沒有必要公開某一消息（而不要求公民證明它必鬚髮布這則消息）。為確保政府保守所有公民之檔案的秘密，例如社會保障、法律及人事檔案，1974年通過的《隱私法》規定了詳細的保護措施。1976年通過的《公開會議法》（又稱《陽光政府法》）規定，除非討論的問題涉及某些特定內容（如軍事或商業秘密、秘密人事檔案），否則「所有機構每次會議的任何內容都應公開並接受公眾的監督」。1969年通過的《國家環境政策法》規定，所有聯邦機構（及其他機構）在採取「任何涉及面較大、會對人類生存環境之狀況產生重大影響的聯邦行動」之前，必須做好其他準備，並準備一份關於環境影響的聲明，說明其行為將會帶來的環境後果。

從合眾國建立到1971年，郵政部一直是一個內閣機構，完全隸屬於總統和國會，並以這種身份獲得年度撥款作為運營資金。其人員由總統任命並須通過公務員考試進行錄用，關於各郵局適當位置的政治決策決定了其機構的分佈。聽證會之後由國會確定各種郵件的郵資額，這個聽證會由郵寄量很大且有組織的利益集團（如直遞郵件廣告商和雜誌出版商）主導。郵資額還受到這樣一種意識的影響：提高公眾個人（大多數人參加投票）郵寄的一類郵件的郵資會產生不良的政治效果。國會通過壓低郵資（儘管永遠不會低到讓相互競爭的利益集團消停下來的地步）對這些壓力做出反應，並從國家稅收中抽出大筆經費來補償郵政部所收郵資與支出費用之間的差額（從政治操作來講，相較於一下子讓消費者掏錢來承擔高額郵費，國會容易掩蓋不需要馬上導致稅費增加的大額撥款）。郵政部工作人員工資的確定則要考慮代表這些工作人員的工會的政治力量：國會很少會忘記每一個議員選區裏面都有數以千計的參加工會的郵遞員。

最後，要記住，你的顧客別無選擇：機動車輛註冊處提供的服務是一種壟斷，因為只有在這裏才能辦理汽車駕駛執照。歸根到底，立法機關不會太關注對服務的「太多」抱怨。麥當勞快餐店會擔心顧客們將其生意轉給漢堡王快餐店或溫迪快餐店，但註冊處大可不必有這種擔心。或許你應該做的僅僅是讓自己放寬心點。

如果機動車輛註冊處要改進服務質量的話，可以採用手腳麻利、正能量十足的人，淘汰動作慢且脾氣大的工作人員。可是作為政府機構管理者，你既不能隨意僱用也不能隨意解僱工作人員。你不能羡慕麥當勞快餐店的經理，因為他們為了僱用稱職的工作人員，ｈｔtpｓ://read•９９csw•cｏm常常不預先通知就解僱不稱職的工作人員。或者，你可能希望設立大量的培訓項目（或許創辦一所能與麥當勞「漢堡包大學」媲美的註冊事務大學），向工作人員傳遞服務業的文化。但是，除非註冊處規模大到立法機關不注意也不在意為此目標的花費——實際上它並沒有那麼大的規模——否則讓別人相信這筆開支並不是浪費就十分困難。

第五，每一個機構都制定了一些標準作業程序（SOPs），這就減少了違背重要情景目標或制約因素的概率。所有規模龐大的官僚機構都有一些標準作業程序；政府官僚機構的標準作業程序更多，因為除了由規模和複雜性引發的管理問題外，它們還必須應對在外部支持者中形成的政治制約因素。在後面幾章中我們將看到，規章增加到一定程度，如果每一個行為都必須符合所有規定的話，那麼就很可能什麼事也幹不了。儘管如此，規章還繼續存在著，一方面是對支持者利益的書面保證，另一方面也是懲處那些令其失望的工作人員的工具。

儘管國會放鬆了控制，但它並沒有放手不管。在許多關鍵問題上，「半自治」就意味著根本沒有自治可言。任何時候，國會都可以通過修正《郵政改組法》來限制該局的行動自由。甚至國會可以通過開聽證會修正法案的方式來震懾郵政總局，而這樣一種威脅往往就足以改變該局的計劃。9位數郵政編碼制度最終是被正式通過了，但其具體實施則被國會推遲了兩年多時間，阻礙了郵政總局讓工商界自願服從新規的嘗試。

主要是作為公民的我們已經不是之前的我們了。我們是啟蒙運動的產物：我們認為國家不應該是君主的私有財產；法律的目的應該是使社會更加理性化（如果可能的話）並使人類臻於完美；公共服務應該是中立的、無私的。我們擔心，如果按照先前的方法付給監獄長報酬的話，會強烈地刺|激他讓犯人挨餓，從而把自己的收入增到最大限度；貪婪的上校統領的軍團可能會導致裝備短缺；如果收稅官擁有留存報酬的權利可能導致勒索納稅者不該繳納的稅金。這些變化反映了我們要消除道德障礙——誘發人們犯錯的刺|激因素——的願望。但為什麼這一願望不包括制定更嚴密的補償辦法呢？通過這些補償辦法，去獎勵完成政府目標的管理者，並允許高效率的機構把未用完的預算經費留到次年使用。

加爾布雷思教授的書於1976年出版，那時美國企業正經歷前所未有的輝煌。書中華麗的辭藻似乎展現了一種永恆的真理。但是，隨著時間的推移，這些有說服力的措辭變成了一紙空文。十年之中，通用汽車公司便面臨著令人痛心的現實，就像加爾布雷思所說的那樣：「該公司因確信消費者相信沒有任何個人買家能通過拒買方式迫使其進行變革，所以不需要為汽車定價……」但來自豐田、尼桑和本田的競爭賦予了個人買主極大的權力；再加上經濟衰退，通用汽車公司不得不像其他所有的汽車製造廠家一樣，開始採用部分退款優惠、低息貸款以及降低售價等手段。儘管美國公司做的廣告仍「具有誘惑力」，但原來在市場上的地位已經消失殆盡。儘管這些公司仍「壟斷」著這個行業，但它們只能眼看著利潤所剩無幾。

加爾布雷思所做的分析不僅未能預測到未來，而且還有更為嚴重的缺陷。它使許多讀者得出了錯誤的結論：認為「所有的官僚機構都差不多」，都僱用帶薪職員，深受各種繁文縟節和官樣文章的束縛，竭力確保其自治權。大公司的官僚化程度當然比小企業更重一些，但在變成官僚機構的過程中，大公司還未成為政府機構的近親。區分公共與私營組織的標準，不在於其規模，也不在於「設計」（即控制）所處環境的願望，而在於獲得並使用資金和勞動力所必須遵守的規定。通用汽車公司通過賣股票、發行債券和留存利潤獲取資本，而國防部則通過國會年度撥款獲取資金。在遵守政府某些規定的情況下，通用汽車公司可自行決定開辦和關閉工廠，而國防部則需在國會的密切監督下建立和關閉軍事基地。通用汽車公司可自定管理人員的薪水標準，根據公司利潤發放獎金，而國防部支付管理人員薪水的標準則由國會確定，獎金（如果有的話）與其任務的完成情況毫無關係。通用汽車公司工人的數量由其生產水平決定，而國防部工作人員的數量則根據法律和文官條例確定。

工商企業通過拿到利潤、借款或出售公司所有權股票的方式獲得資本；政府機構（有一些例外）則通過說服立法機關撥款的方式獲得資金。企業有相當的自由（儘管不是完全的自由）僱用、提升、降職和解僱工作人員；而對聯邦政府機構來說，國會決定其工作人員的人數以及薪水多少，人事管理局制定其挑選及分配人員時必須遵循的規定，行政管理和預算局決定其能夠僱用各級工作人員的數量，功績制保護委員會（Merit Systems Protection Board，MSPB）決定其實行降級或解僱人員時應遵循的程序，法庭判決其是否忠實地執行了國會、人事管理局、行政管理和預算局及功績制保護委員會的規定。企業則按照內部規定的程序（包括這項規定：如果有一位賣主出價高但似乎更為可靠，公司就可以不必購買最低價投標人的貨物）購買貨物和服務，或跳過招標程序直接談判；而政府機構購買大批貨物時必須非常正式地做招標廣告，接受最低價，並與賣主保持一定距離。當企業與承包商建立了良好的工作關係時，它往往與該承包商持續合作，不再尋找新的承包商；而當政府機構與一家承包商建立融洽的關係時，如果在一項新工程尚未招標的情況下，它通常不能再次與該承包商合作。企業會關閉或合併不再節約的某些部門或工廠；而當政府機構打算關閉某個派駐機構或軍事基地時，通常必須得到立法機關的批准（即使不必得到正式批准，非正式請示也是必要的）。企業制定年度預算時，可自行決定每一項開支的額度（除法定要付給政府的稅金及付給銀行和股東的利息外）；而政府機構制定預算時，立法機關會審定其具體的開支項目。

情景目標的形成，有兩個主要的且某種程度上不同的動機。第一種是確保公平程序（如「事先通知」「舉行聽證會」「鼓勵介入」「考慮證明材料」「公開檔案」和「允許被捕嫌犯與律師交談」）。第二種是關照某些群體利益（如「購買美國產品」「照顧婦女經營的小本生意」）。第一種動機會被描繪為試圖建造一個平衡的賽場，第二種動機會被描繪為試圖使賽場有所傾斜。

1971年，郵政部改組為美國郵政總局，成為一個半自治的國營公司。由11人組成的董事會領導，其中9人由總統任命，參議院批准；然後這9人任命一位局長和一位副局長。郵政總局的收入全部來自其收取的郵費和借貸的資金，而不再來自國會的撥款（儘管在過渡時期仍有補貼）。各種郵件的郵資不再由國會確定，而要在立法機關規定的標準（郵政總局必須收支平衡，它所處理的每一類郵件必須按照比例負擔該局的部分支出）和一個獨立的顧問機構（郵資委員會，其對郵寄價格提出建議）的指導下，最後由郵政總局來確定。在理論上，它不再為補貼某一類郵件（比如說二類郵件，即書籍和雜誌）的郵資而提高另一類郵件（比如說一類郵件，即信件）的郵資。郵政總局有自己的一套人事體系，與聯邦政府的其他人事體系分離。它可同自己的工會直接談判。

政府的官僚在法律上也不被允許將多餘經費挪為私用。如果一家私營公司的年收益比較好，管理人員和員工可能會拿到獎金。即使沒有獎金，這些工作人員也可以在公司里購買公司股票，從公司增長的利潤中獲利（如果他們適時將股票賣出，還依然可以在公司利潤下降時獲利）。而一旦政府機構人員被發現做了此事，就會被以貪污的罪名受到指控。

與此相似的是，1975～1976年，郵政總局試圖關閉大量鄉村郵局，此舉也得到了總審計局的支持。總審計局進行的一項調查表明，如果關閉12000家這樣的郵局，每年可以節省1億美元，而且郵局的服務不會受到明顯的影響（許多類似小郵局的服務對象只有十來戶人家，而距離這些郵局幾英里處還有其他郵局能提供同樣的服務，且更划算）。可那些鄉村郵局的局長對此有著截然不同的看法，而且他們得到了國會的支持。參議院、眾議院宣布「鄉村郵局一直是美國特有的一種公共機構」，「服務」比「利潤」更為重要，並共同修訂了《郵政改組法》來中止關閉這些郵局並永遠禁止這樣做。正像約翰·蒂爾尼特別提到的，就在郵政總局膽戰心驚地關閉了其擁有的30521家郵局中的72家的同一年，大西洋-太平洋茶葉公司關閉了它擁有的1634家店中的174家，並且「事情就是如此，沒什麼可說的」。郵政總局即使作為一個「半自治的國營公司」，依然受到了強有力的控制；相比而言，作為一個完全自治的私營公司，大西洋-太平洋公司則不受任何制約。

20世紀70年代，如果有團體希望介入聯邦機構政策制定過程的話，聯邦機構按規定必須支付部分或全部費用。例如，有團體曾提出應限制電視台在星期六早晨兒童卡通片中插播的廣告數量和種類，希望聯邦貿易委員會同意。這些團體不僅有權介入聯邦貿易委員會相關工作，且聯邦貿易委員會還得承擔介入所需費用。這種介入項目在20世紀80年代被大幅縮減。

在採購程序中，「公平」這一目標幾乎成為每一個階段的基礎，這並不是因為美國政府要全心全意地投入一種抽象的社會公益中，而是因為一旦某一採購決定受到質詢，如果能夠表明這個決定是按照客觀標準「公平」地做出的，那麼就很容易證明這項決定是正確的。此類標準在長達6000多頁的《聯邦採購條例》中得到了詳細表述，其主要規定包括：所有潛在的供應廠商必須有參加平等投標的機會；機構所做出的採購決定必須以書面形式表明存在客觀的合理性；在秘密投標的基礎上授予的合同必須給予索價最低的承包人；如果未中標的投標人對不贊同的決定提出抗議，必須給予其抗議的機會。可是，為了與政府反覆表明的要求相一致，即提高購買產品的質量及可靠性，這項法律的部分條款允許各機構在考慮價格的同時亦考慮其他因素。在沒有進行秘密投標的情況下，當兩家公司為得到一份合同而競爭時，政府機構需要考慮價格和「招標書提及的其他因素」（如可靠性、質量和過去的性能），同時必須將合同承包給投標「對美國最有利」的「可信賴的一方」。read.9９ｃsｗ•ｃｏm

很多人已經注意到辦理駕駛執照與訂一份巨無霸漢堡包之間的區別。大多數人都會說官僚機構與商業機構是兩碼事嘛！「官僚機構」之所以如此是因為管理這些機構的人都是不稱職的「官僚」，而且這些機構處處受到「規章制度」和「官樣文章」的束縛。

第六，如果承擔的任務相同，政府機構會比私營機構擁有更多的管理人員，要求更多的管理人員去監督並確保更多的制約因素得以實施。馬克·A.埃默特（Mark A.Emmert）和邁克爾·M.克勞（Michael M.Crow）比較了41家政府的與46家私營的「研發」實驗室。政府實驗室和私營實驗室的規模和建立時間差不多，但相比私營實驗室，政府實驗室中管理人員與工作人員的比例要高得多（幾乎達兩倍）。在很大程度上，政府機構比商業機構更「官僚化」，因為我們——人民和我們的政治代理人——堅持要求它們這樣做。

收容少年犯的政府機構和私營機構存在不同，我們也可從中看到讓公平問題左右行政決定的一些後果。戴維·斯特里特（David Street）、羅伯特·溫特（Robert Vinter）和查爾斯·佩羅（Charles Perrow）從兩種類型的收容所中各挑出了三家進行研究，並發現政府收容所管理犯人比私營收容所遇到的麻煩多得多。原因在於政府收容所必須接收法院委託收容的犯人，而私營收容所則可以自由選擇接收犯人的類型。（它們運用這種權利拒絕接收「難以對付的」人：有的拒收性犯罪者，有的則拒收暴力型罪犯。）因接收的犯人不同所產生的影響體現在收容所管理的方方面面。假設管教的是人員構成複雜並且有危險性的犯人，政府收容所會強調監禁和紀律，並把處理權交給負責管理的工作人員。假設管教的是人員構成單一併且較聽話的犯人，私營收容所會強調|教化和改造，並把處理權交給負責矯正的工作人員。（這項調查沒有提及或強調改造是否真正起了作用；根據對其他項目的調查判斷，這不大可能。）

假如你的目標是為了讓註冊處的顧客高興，那麼你就會從中獲得樂趣；一位顧客找到你，並感謝你所做的一切，這時你可以陶醉於這值得自豪的瞬間，但很少有顧客會對你致以謝意。而麥當勞快餐店的管理者如果改進了服務，他們不但可從中獲得樂趣，還會因為銷售額的增加而賺得更多利潤。

這個問題的部分原因是顯而易見的。通常我們無法確定一位管理人員或一個機構是否已達到了預期目標，因為這些目標要麼模糊不清或變化無常，要麼是他們的成績無法察覺，或兩者兼而有之。如果薪水的發放取決於其令人信服地表明完成本部門目標的能力，那麼國務院下屬部門的領導人員將不得不靠領取救濟過日子。

由於需要公開向立法機關說明採購決定的合理性，明智的管理人員會按最有利於辯護的標準做出每一項決定。這在很大程度上就意味著不考慮是否達到了目標（比如買來的鎚子好用嗎？），而考慮是否符合有關選購鎚子的更為客觀、可量化且有形的規定。

人們也會抱怨說：「政府機構經常僱用根本不需要的人。」馬薩諸塞州的公民與機動車輛註冊處的接觸頻率比與其他機構的接觸頻率要高，因此這些公民對註冊處服務的意見也更大。但與所有的註冊機構一樣，沃特敦機動車輛註冊處的人手嚴重不足。1981年，這個機構失去了400名工作人員，占其全部員工的25%，而工作量仍在不斷增加。

不過，實現這些首要目標並不是一個機構應該做的全部工作，它還必須滿足許多情景目標——除了設立該部門要實現的首要目標之外的其他目標。例如，一個警察局不僅要儘力防止犯罪、抓獲罪犯，還必須保護被告的權利，保護機密文件，併為被緝拿嫌犯提供必要的醫療服務，這些附帶的目標便構成了實現首要目標的情景目標。

如果官僚們人數眾多且形成組織，而且遍布許多選區（如原郵政部的郵遞員或紐約市的環衛人員），他們也許會有足夠的影響力確保其津貼比工作量增加得快些。但是，即使是人數眾多且形成組織，官僚們的訴求也處於一種戰略劣勢，即立法人員發現限制官僚們的投入比控制其產出要容易得多。其中的原因，部分是概念性的，部分是政治性的。就概念性而言，一棟辦公大樓或一份工資報表都是有形的資金投入，是大家都能看在眼裡的；而「良好的健康狀況」或一份「像樣的退休金」或一個「有知識的孩子」則是一些模糊的概念。就政治性而言，立法人員或多或少都面臨雙重壓力，既要增加福利，又要兼顧低稅率。面對概念上的模稜兩可與政治現實，立法人員把兩者巧妙地結合在一起，並形成合理的行動方針：一方面，通過炫耀性地控制辦公樓、工資的增加以及管理經費的預算來討好納稅人；另一方面，大聲疾呼增加醫療、退休或教育的資金投入來迎合受益者。（想一想學校老師面臨過的困境：如果不發生教師罷工，即使教育經費得到增長，學校教師的工資依然不會增加。）於是就出現這樣的結果：在擁擠的辦公室里使用過時設備且由薪水不豐的官僚們來管理國家投入巨大的項目。

最後，如果必須實現的情景目標和應付的制約因素越多，機構的自由行動權就會更多地集中到最高領導層。在大部分組織中，一線的工作人員比上級管理人員更能對工作中出現的問題做出判斷。即使上級管理人員對具體問題有所了解，也只是通過簡要且延遲到來的報告才略知一二。當要完成只有一個並且明確的目標時，讓一線的工作人員掌握自由權就容易得多。目標越多、越複雜，讓工作人員擁有權威產生的風險也就越大。因為儘管政府機構常常承認權力下放的原則，但它們更多奉行的是中央集權的原則。如果管理人員會因一位工作人員的所作所為受到責備，那麼他就會設法為後者做出決定。郵政總局的歷史就證明了這一點：當初歸口郵政部管理時，權力高度集中；等到半自治性的美國郵政總局接手管理之後，制約因素的減少使它朝著分權管理的方向發展。可是，有一些政府機構在執行任務時，其管理權無法集中——如警察局或公立學校。在這樣的官僚機構里，工作人員行使決定權的必要性與一旦出錯管理人員將會受到責備的必然性之間就存在矛盾，這是工作人員和管理人員互相猜疑的一個主要原因。

如果你忠實地執行了各項規定，而國會卻揭露了一件花大錢辦小事（如花了3000美元買一個咖啡壺）的情況並大肆渲染，那麼你最為明智的反應就是，建議制定更多的規定，僱用更多的審計員，採取更嚴格的制約措施。這樣，也許能防止人們再花3000美元買咖啡壺，也可能會增加採購程序的複雜性（這樣就不會有多少好的廠商會為出售咖啡壺而投標），也可能會增加監控釆購程序所需費用，結果是，購買便宜的咖啡壺節省了一筆錢，但這筆錢花在了咖啡壺檢查員上。或者以上三點兼而有之（見第十七章）。

把重點放在投入上，政治領袖們認為這不僅在概念上易為人接受，而且在政治上也很有必要。國防採購項目最能說明這一點。國防部通過國防後勤局每年採購食品、燃料、服裝和備件，價值達150億美元（1984年），管理一套擁有200多萬個項目的供給系統，同時還管理著1860多億美元的政府合同。國會和總統已反覆表明希望這一系統高效率地運行，盡量利用市場上現成商品（而不是價格更昂貴的「定製產品」）。可是新聞界仍然經常登出醜聞報道，包括花435美元買一把鎚子和700美元買一個馬桶墊圈。儘管有一些報道言過其實，但毫無疑問，浪費和不稱職現象確有發生。國會於是展開調查，總統委員會受命解決此類問題，其最終提出了解決辦法，包括要求實行更嚴格的規定，僱用更多的審計人員，以及進行更詳細的彙報。九*九*藏*書

簡而言之，獲得較大自主權增加了郵政總局獲取、分配及管理種種生產要素的能力。更廣泛地說，郵政總局的整個風格都改變了，開始採用具有公司風格的管理方法，出版內容詳盡的「任務說明書」，發布言辭考究的年度報告，建立更為嚴密的組織結構，並盡量下放一些決策權給地方管理人員。

我們理所當然地認為，官僚不得利用其公職謀利。當官僚靠這種手段牟利被揭露出來並受到審判時，我們會點頭表示贊同。但是，我們為什麼會持這種看法呢？與之截然不同的一種觀點曾一度盛行。在17世紀時，法國上校的委任書是先從國王那兒買來，再用國王的錢來管理自己的軍團，之後再把利潤裝入私囊。歐洲曾經有一個時期，收稅官保留其所收稅款的一部分作為酬勞。在美國，一些監獄長曾一度靠監獄的撥款來管理監獄。這筆錢的數額取決於監獄長所管轄犯人的數量，監獄長可以將這筆錢與養活這些犯人所需費用之間的差額據為己有。然而，如今這種行為會引發刑事訴訟。為什麼呢？這中間發生了什麼變化？

擺脫了部分制約以後，郵政總局就可以做一些事情了（如果還能夠做點什麼的話），這些事情在過去必須克服極大的困難方能做成。約翰·蒂爾尼對這些變化做過如下描述：當郵政總局還是一個普通政府部門時，被關閉的郵局為數不多，因為如果想關閉地方的一家小郵局，需要經過與來自受影響地區的國會議員的一番苦戰。改組之後，被關閉郵局的數目有所增加：1976～1979年，郵政總局平均每年關閉約24家郵局；1983～1986年，每年關閉200多家郵局。該局研究制定了一套把成本費用分配到各類郵件中去（以便由各類用戶分擔郵資）的方案。聯邦最高法院不顧利益集團的反對確認此方案生效。原來的郵政部為了減少開支曾試圖取消送件上門的做法，並提出替代辦法，即把郵件（起碼在新建的郊區居民區）送到人行道邊或「組合信箱」。對此，國會受到了強大壓力，這迫使郵政部放棄了這一替代辦法。到了1978年，儘管國會仍有抱怨，但郵政總局已經有了充分的自主權來實踐這一想法。由於能夠發行債券籌集資金，郵政總局逐步建立了郵件自動分揀系統。現在它擁有數以千計的高級光學掃描器和條形碼閱讀器。與以前相比，這大大提高了郵政工人分揀郵件的效率。時至1986年，光學字元閱讀器一天能處理9000萬份郵件。儘管政界反對，郵政總局最終還是在逐步推廣9位數郵政編碼的使用。

對這種程序持批評態度的人時常指出，制約因素驅使的管理，可能是目標驅使管理的大敵。但是，對政治領袖來說，相比是否達到了目標，更容易察看是否服從了這些制約因素。因此要去找到一些改變局面的途徑非常困難。所以你對下面所列的這些建議就不能太樂觀（這些建議摘自一篇本應是有關國防後勤局採購管理的出色文章）：「吸引和留住能幹的採購人員，這對於巧妙地區分各種產品必不可少。」且不說對政府而言很難招募、保留能幹的工程師和經驗豐富的合同管理人員（總審計局的一項調查表明，國防後勤局41%的管理人員從事這種工作不滿3年），即便做到了也很難想象，那些能幹且經驗豐富的人員為什麼要冒風險來做出「微妙的」（因此難以為之辯解的）判斷而不以最實際的方式照章行事呢？

只有當上了國防後勤局局長，方能理解這些規定對於行政機構的重要意義。有人認為你把合同給了一家不符合條件的公司或買了一些質量不合格的產品，因此你做出的決定受到了質疑。那麼你該如何答覆呢？說你根據自己的判斷，認為這是與一家可靠的公司做的一筆合算的買賣？這就等於請你自己向一個懷有敵意的國會委員會解釋清楚為什麼你認為你的判斷是合理的。一個最為保險的回答是：「我是按照規定辦事的。」這些條款沒有說明什麼才是質量好（一個主觀的問題），但明確描述了如何進行招標及授予合同——讓大家都參与競爭（尤其是小公司和社會地位較低的公司）並以價格這一「客觀」標準來確定承包商。即使供應廠商提供的產品質量合格，也許還會有人投訴說它靠這份合同獲得了很大利潤。作為國防後勤局局長，你可能會這樣回答：「利潤是他們的事，與我無關。」但這等於要你對另一個懷有敵意的委員會解釋你為什麼對「損害公家利益、大發橫財」的公司不聞不問。你更為有力的辯詞是，你審查了廠商的材料，並且讓該廠商遵守了合同中規定的每一項詳細的條款。

沒有一位政府採購員能夠像上面那樣進行交易，否則會被（未獲勝的投標者及其國會盟友）指控勾結、偏袒賣主並吃回扣。相反，政府機構必須要求進行秘密招標，或要求對內容詳細（非常詳細）的「建議」徵求書做出書面答覆。不允許政府機構考慮合作對象過去的業績和無形的質量管理。因此，政府機構不得不放棄利用一個人可能擁有的最重要信息——由本人親自了解的情況和基於過往經驗形成的判斷。政府機構因此常常會從不可靠的供貨廠商那裡買來不好用的計算機。不過，我們馬上就會看到，國會——無論它自己怎麼對外宣稱——重視「公正」超過重視效果。

已故的華萊士·塞爾（Wallace Sayre）教授曾說，公共管理與私營管理在一切無關重要的方面都是相似的。這種觀點已受到很多人強烈的質疑，他們認為困擾政府部門的任何問題也同樣令私營組織頭疼。約翰·肯尼思·加爾布雷思（John Kenneth Galbraith）在他的著作《新工業國》里把這種觀點做了最清晰的闡述。加爾布雷思認為，和公共機構一樣，私營大公司也由「技術專家」主導，這些「技術專家」則受其官僚邏輯而非市場引導的驅使。這些公司可以控制需求（通過出色的廣告）和設定價格（通過壟斷一個行業），從而擺脫市場對自身的影響。這些公司的技術人員的報酬是薪水，而非利潤；這些技術人員的目標是確認和維護其管理自治權。這樣，公司變成了一個自主的權力中心，而不再是一家受市場驅使的企業了。這樣看來，公司不是一個參与競爭的資本機構，似乎更像一個政府機構了。九九藏書

你可能會感到不解：如果官僚們不能拿到什麼好處，為什麼尼斯坎南認為他們會如此希望把預算增加到最大限度呢？正如我們所見，他們不能把盈餘挪為己用，他們的薪水也不會隨著預算額的增加而提高（薪水的標準由立法機關確定，與用人機構無關）；如今，他們更不敢奢望搬進鋪有厚地毯、能夠眺望市區美景的大辦公室。至於官僚們到底在哪方面獲得了最大收益，這個問題將留到下一章探討；我們現在看到，他們的工作所面臨的政治環境決定了他們無法把對機構的管理轉變為在物質上的獲利。

還有其他許多情景目標並未以法律的形式出現，但這些情景目標由負責審批預算的國會委員會確定並強加，委員會審批機構預算時的標準是該機構的目標在委員會眼中是否重要。例如，公園管理局的撥款申請得到批准的一個附加條件就是，必須整修一些主要國會議員十分喜愛的國立公園（而這些公園在公園管理局眼中並不那麼重要）。儘管這種附加條件是完全非正式的，但依然具有很強的約束力。

不但不能從「規章制度」「官樣文章」或「工作人員不稱職」的角度來解釋這兩個組織之間的差異，而且這種差異還讓人們質疑起許多人就政府機構應該如何運行而經常提出的怨言。例如，人們抱怨說：「政府機構花錢如流水。」沃特敦機動車輛註冊處辦公地點在一棟簡陋的房子里，幾乎都應付不了每日顧客量。用來核對更換新駕照所需材料的電傳打字機已經超期服役，經常出錯。三四名工作人員不得不排隊等候使用這部被辦公室主任戲稱為「由托馬斯·愛迪生親筆簽名」的設備。沒有計算機或文字處理機來辦理駕照和註冊業務；工作人員用手動打字機列印表格，只要一出錯，就得換一份新表格從頭開始打。

不論是國會還是郵政總局都從未支持過某種明顯地讓顧客自己選擇郵政服務的辦法，即允許私營公司與郵政總局競爭第一類郵件業務。一個多世紀以來，郵政部一直合法壟斷著第一類郵件投遞業務。「在任何郵遞線路以外，建立路線固定或時間固定的私人信件、包裹快遞系統」都是犯罪行為。郵政機構領導人的理由是，私營競爭者會搶走最賺錢的業務（如在大城市投遞商業信函或匯票），而把最沒有利潤的業務（如將堪薩斯州尤多拉市安妮阿姨的聖誕賀卡送到馬薩諸塞州韋克菲爾德的馬特叔叔手中）留給政府機構。後來，郵局開始面臨來自私營包裹和信函快遞公司的競爭，這些公司投遞郵件不設定固定線路或固定時間（意在避免違反私營快遞法規）。同時，郵局也開始面臨電子郵件和匯款行業的競爭。但那時候，郵政部已經變為郵政總局，這不僅給了它更多自由，也獲得了它迎接上述競爭的原動力。

公眾和公司都非常熟悉政府內部或與政府一起辦事的複雜程序。僱用人員、購買貨物、訂立合同和安排預算方面的複雜性通常被認為是「官僚機構對官樣文章的偏愛」導致的結果。但是，如果官員們自行決定的話，這種複雜性的規定（如果還有的話）就不會有這麼多，因為不僅官員們的服務對象不喜歡這些規定，就連官員們自己也不喜歡。這些規定是被外部機構，尤其是立法機構，強加到這些機構身上的。它們不是官僚規定，而是政治規定。從原則上講，立法機構可以允許社會保障總署、國防部或紐約市公立學校系統採用與IBM公司、通用電氣公司或哈佛大學相同的規定來運作，但實際上它們不能這麼做。原因在於政治方面，更為準確地說，在於民主政治。

大量情景目標和政治制約因素的存在已對公共機構的管理產生了多種影響。第一，由於受到強烈刺|激因素的驅使，管理人員擔心制約因素勝過組織任務，也就是說，擔心過程勝於結果。結果往往難以預測、延緩發生並且富有爭議，而過程則是廣為人知、同步發生並且由法律或規章明確規定。同時，對管理人員是否達到目標進行問責很困難，但對他們是否遵守規章制度進行問責則很容易。即便一個部門的首要目標清楚明了，實現過程清晰可見，管理人員也不會僅僅滿足於以最少的投入來實現該部門的首要目標；他們還必須考慮完成該部門的情景目標，因為這些情景目標由權威勢力或能夠接近重要權力中心——法院和國會委員會——的個人和團體守護。陸軍工程兵團能精確地描述應該如何建造一座堤壩，並證明這座堤壩確實是按照所描述的方法建造的，但如果沒有廣泛徵求公眾意見又沒能密切關注情景問題，事情就糟糕了。

上午8點45分開始辦公的時候，常常有多達25人的隊伍排在馬薩諸塞州沃特敦市的機動車輛註冊處的門前。到了中午，尤其是臨近月底之際，人們圍著辦公室排起的隊伍則更長。註冊處內，駕車人在標識不清的窗前慢慢地隨著隊伍往前挪動著腳步，等待辦理駕駛執照或汽車註冊手續。當終於排到隊首時，辦事員常常會告訴你排錯了隊，他們會說：「到那邊取申請表，然後再到這兒來。」或者會說：「這兒只辦理新執照，如果是駕照丟了，需要補辦，去隔壁窗口。」駕車人不耐煩地抱怨著，辦事人員有時舉止無禮，說話不文明，甚至出言不遜。看上去簡單的事情可能要用45分鐘甚至更長時間才能辦完。等到大家為辦理駕照而拍照時，通常已滿面怒容了。攝影師努力嘗試讓他們笑一笑，但很少獲得成功。

總而言之，關於政府機構及其工作人員的許多傳言有些是不可信的，有些則是不全面的。要解釋政府機構的行為，只知道它們是「官僚機構」還遠遠不夠。也就是說，只知道「這些機構龐大、複雜或規章繁多」是不夠的。關鍵在於它們是政府官僚機構。正如前幾章已經說明的那樣，並非所有的政府型官僚機構都是如此或都面臨同樣的問題。也許有其他州的機動車輛註冊處比馬薩諸塞州的註冊處做得好。然而，所有的政府機構都有某些共同的特點使其管理起來比麥當勞要難得多。這些共同的特點就是政府機構所面對的制約因素。

我們會在第十三章中更詳細地探討上述觀點。現在只要注意到有很多和尼斯坎南的預言不一致的例子就可以了。馬薩諸塞州的機動車輛註冊處沒有大量的辦公室或眾多的職員，也沒有昂貴的計算機，甚至與一家規模不大的保險公司相比，它的設備也是簡陋的。社會保障總署設在一座大辦公樓里，但內部設備很簡陋，辦公室面積很小。幾乎所有州的監獄都是擁擠不堪的。在波士頓，警察局的總部大樓始建於1925年並一直使用；而在此期間，很多供企業辦公的奢華新樓在這座大樓的四周拔地而起。在五角大樓里，將軍們坐的辦公室連小銀行的出納領班都會認為小得能讓人患上幽閉恐懼症。我在公立大學和私立大學都任教過，在我的心目中，毫無疑問，私立大學能為教師提供更好的辦公室以及舒適的環境。

評價一個組織工作成績的最接近非政治化的和非隨意性的標準，要看凈收入能力。對企業、私立大學和大部分醫院的評價都採取這種方法。但不能用這種市場測試的方法來評價政府機構，因為要麼有些政府機構（如監獄或國內收入署）提供的是沒有人願意享受的服務，要麼壟斷性地提供人人需要的服務（如福利部和機動車輛註冊處）。無論提供哪一種服務，都不能根據服務對象的數量來評價政府工作部門的業績。既然沒有外在的、非政治性的評價方法，就無法允許機構保留不屬於該機構控制的那部分經費。

我不敢完全確定這些問題的緣由，部分原因在於廣為接受的文化規範，即不能從公職中謀利。談到這種文化規範，倒是在其他國家的文化（包括美國早期的文化）中，我們會看到許多這樣的例子：在很大程度上，付給官僚的工資來自他們從公眾那裡獲取的費用或他們保留下來的機構的剩餘經費。馬克斯·韋伯在關於封建統治——或叫王侯統治——時期的公共行政的歷史著作中描述過許多這樣的例子。

大部分政府機構的官僚行為不能與金錢利益沾邊，但這並不能說在這一點上公共與私人管理部門是完全不同的。也有許多私立機構不能把盈餘挪為己用。私立學校的辦學目的通常並不是贏利，大多數這樣的學校甚至根本無法盈利，相反，這些學校的經費支出還要靠朋友及校友的捐款。無論如何，有一點是顯而易見的，即私立學校（無論是不是教會學校）在教育孩子方面通常比公立學校成績好。再者，正如政治學者約翰·查布（John Chubb）和特里·莫指出的那樣，這些私立機構僱用的管理人員越少，成績反而越突出。還有一些因素也在起作用，其中之一便是一個機構必須具備獲得並使用勞動力和資本的自由。

關於醜聞及高價鎚子的報道引人注目，但更為常見的是各類選民不斷要求對採購程序施加影響。有時申請要求採取特別照顧，比如把合同優先給予政治上受寵的公司。但是，為確保「公平」的合同而對採購程序做的法律上的限制，意義同樣重要而且更為深刻。也就是說，讓所有公司平等參加投標，同時給予政治上更為重要的公司以特殊的機會。比如，《聯邦採購條例》第五十二款中就有幾十條規定要求特別照顧小型企業（尤其是「處境較差」的小型企業）、婦女開辦的小型企業、殘疾人或傷殘軍人及越戰老兵開辦的企業或位於「勞動力過剩」地區的供應廠商。另外，根據《購買美國貨法》，用於公共事業的產品只能採購美國製造的，除非政府證明美國產品價格「不合理」或發現在美國沒有足夠數量的現貨或質量不合要求。九*九*藏*書

情景目標的數量近幾年來大大增加，重要性也開始大幅提高。1946年通過的《行政程序法》規定，大部分聯邦機構必須遵守行政程序中的公平原則。在實施一項新規定或政策之前，這些機構必須採取書面形式進行通報（通常是在《聯邦公報》上刊登一份「關於制訂規章的通報」），同時需要徵求相關當事人的意見。如果舉行聽證會，這些機構必須讓相關當事人參加並提交證明材料。1981年，里根總統要求各個機構——提議待採納的規定必須提交給行政管理和預算局所轄的信息與制訂規章事務辦公室。如果行政管理和預算局判定提交的規定所需投入大於收益，該局有權阻止這些規章的實施。

管理人員重視制約因素的程度，取決於該機構為達到既定目標而做出的努力是否容易看到並得到評價。你很可能會認為郵政總局或社會保障總署的管理人員比國務院的管理人員更關注機構的既定目標。但是，即使在目標明確的機構里（正如我們對郵政總局的分析理應已經說明的那樣），針對生產要素分配的制約因素也難以避免。

如果回頭看看機動車輛註冊處和麥當勞快餐店情況的對比，上面這一切意味著什麼就一目了然了。假設你剛剛被任命為沃特敦註冊處的負責人，你想達到麥當勞快餐店的服務水平，想改進服務質量，更好的服務可能意味著更多的花費（用於僱用辦事員、購買設備和修建大樓）。那麼，你的政治領袖們憑什麼要給你那筆錢呢？如果這要求提高稅金或由另一機構提供的話，那麼其就意味著以一筆很大的開銷為代價；況且拿出這些費用后，何時能夠拿到利潤做補償也沒有把握。如果排隊的隊伍短了，顧客們就會高興，但立法人員則一無所獲；人們的怨言可能會減少，但怨言只是偶發，不會對任何一位立法人員產生任何影響。恰恰相反，麥當勞快餐店不長的排隊和快速的服務意味著每小時能服務更多顧客，因此每小時能賺到更多利潤。麥當勞快餐店的經理可以估算出他用於改進服務質量的每一美元為其帶來的邊際利潤；而機動車輛註冊處的負責人無論花多少錢都不會產生任何有形的利潤，因此，他們難以證明這筆支出的必要性。

在每年9月30日的前幾天，聯邦政府就像一位灰姑娘，許多個人和組織紛紛向她求愛，急於獲准使用或以合同的形式留存剩餘財政資金，此時，這筆資金仍在每一個機構的控制之下。到9月30日午夜，政府的馬車就變回了南瓜。在財政年度結束之際，每一個機構，除個別情況外，所有部門必須向財政部交還所有仍未用完的資金。

一位歐洲評論家可能會對此迷惑不解。正如史蒂文·凱爾曼所觀察到的：「沒有幾個國家像美國那樣在管理程序中有如此的透明度。」在歐洲，國家間政府的磋商，往往是非正式的，而且是在幕後進行。外國政府機構需要完成的情景目標也比相應的美國機構少很多。美國公民可以查閱許多的政府案卷而政府幾乎不能查閱公民的案卷，任何一位歐洲人都會對此感到驚訝。在歐洲，情況通常相反（產生這些差異的原因將在第十三章和第十六章探討）。

從工作人員素質或報酬的角度也很難解釋這兩個組織之間的差異。註冊處的工作人員都是成年人，大多數起碼都有高中文憑，而麥當勞的工作人員則多為青少年，許多人還是在校生。註冊處的職員薪水不菲，但快餐店裡的大部分工作人員只能拿到法定最低工資。在20世紀80年代中期的馬薩諸塞州，由於缺少勞動力，許多麥當勞店鋪開始僱用像在註冊處全職工作的職員一樣的成年人（尤其是家庭主婦）。這些人上班后的表現與被他們頂替的十幾歲的青少年基本一樣。

但是，商家也是官僚機構，麥當勞就是其中之一。實際上，它採用了一套複雜、全面的規章制度管理其工作人員的一舉一動。它的工作手冊有600頁厚，重達4磅。在工作手冊中，你可以了解到炸土豆條要9/32英寸厚，炙烤工要把漢堡的餡餅從左到右放到烤架上，6個一排，一共有6排。然後，先翻動第三排餡餅，接下來翻第四、五和六排餡餅，最後翻第一、二排餡餅。每一個小圓麵包上需加多少沙司醬也有明確的規定。窗戶必須每天全部擦洗。工人必須趴在地上或跪在地上隨時拾起地上的垃圾。制定上述以及其他無數規定的目的，是使工作人員成為一種可以相互替換工作的「自動裝置」。在一所耗資4000萬美元的「漢堡包大學」里，學習特許經營的經理們就被灌輸上述規定。機動車輛註冊處也有很多規定，但和精確到每個細節的麥當勞相比，還是小巫見大巫。實際上，如果機動車管理局的管理人員試圖將一套與管理麥當勞工作人員一樣的規定強加于自己員工身上的話，這些員工就會起來造反，而這個管理人員也會丟了飯碗。

當然，國會的目標並非一個，它想討好許多郵寄各類郵件的客戶，滿足選民擁有許多家小郵局而不只是擁有幾家大郵局的願望，妥善處理工會對增加工資的要求，並答覆公眾針對郵遞服務的批評。國會不能把這些目標按重要性做好排序，也就是說它無法判定為了更好地實現哪一個目標（比如使鄉村郵局開門營業）而犧牲另一個目標（比如保持低郵資）。國會不能做出決定並不是因為其能力水平如何；相反，這是國會作為一個代表機構的必然結果。因為不同的國會議員對不同的選區會做出不同的反應。

如果各機構或其管理人員都不能將剩餘經費挪為己用，那麼就很少有機構會儘力節省開支以獲得盈餘；相反，你會發現它們花錢如流水。在其撥款及有關法律允許的範圍內，它們確實如此，尤其是實行撥款和合同承包的機構每年9月都會拚命花錢。作為許多經濟學家的代表，威廉姆·尼斯坎南（William Niskanen）已將這種意見歸納成一條關於官僚行為的理論。他認為，各部門希望能拿到最大的撥款額，它們並不希望花費超出其所必須支付的款項。儘管立法機關並不願意多撥款，但它們也不知道生產部門一筆實際支出是多少（如每多投遞一封信、多投放一枚炸彈或多阻止一次犯罪行為所需的金額）。結果，每個機構都會得到一筆遠遠超過其「需要」額度的撥款——也就是說，有很多款項是立法機構在不知實際情況的條件下撥付的。因此，官僚政府就意味著花錢多的政府。

史蒂文·凱爾曼曾比較政府機構和私營公司購買計算機的過程，清楚地說明了其中的不同之處。政府機構官員對他們所購買的計算機和輔助設備的質量的滿意程度遠比不上私營公司對自己所購計算機和輔助設備那樣。原因在於私營公司可以像每一住戶購買洗碗機或汽車那樣自由選擇——調研一下之前從這些賣家手裡買過產品的買家感受如何，然後結合自己的判斷去購買一件新產品。與許多人想象的恰恰相反，購買計算機的大多數公司並不是把具體的規格寫成明文，然後再去招標，最後與達到規格要求、出價最低的投標者簽約。這些公司與同它們（或與它們一樣的其他公司）打過交道的計算機廠家會談。通過這些會談，它們結合自己的需求來判斷可能要與之做生意的人的品質和可靠性。當最終購買時，它們只向一個公司招標，然後再根據雙方共同確定的（有時是泛泛的）原則條件達成協議。

但是，在某種程度上，原因是我們知道即使目標明確，即使部門業績容易觀察到，也只能通過政治性（因此而隱藏衝突的）標準進行評判；如果福利部每次在收到救濟申請24小時內就能把救濟支票送到的話，史密斯參議員可能會感到滿意，但瓊斯參議員則會對此不悅。因為幾乎可以肯定地說，快速投遞意味著放鬆有關合格標準的條件，致使很多不符合條件的申請人也會拿到救濟金。沒有一種客觀標準可以用來評價福利部工作速度與準確性兩方面的得失。因此，我們不願讓福利部的工作人員為達到快速或準確的目標而獲取大筆獎金。

除某些半獨立的國營公司外，像田納西河流域管理局，任何機構都不能保留其盈餘經費（即當年國會撥款與實際支出之差）。同樣，在財政年度結束之前用完撥款的機構可以再向國會申請更多的資金（「增補撥款」），而不必被迫用任何現金儲備填補赤字。因為這些財政規定，沒有物質刺|激促使各機構厲行節約：如果你不能保留你節省下來的錢，為什麼還要精打細算呢？

重要的制約因素有三種。與私營官僚機構相比，政府機構在以下三個方面受到更多制約：（1）不能合法地保留其獲取的收入並把它用於工作人員的個人福利；（2）不能按照其領導人員的喜好分配生產要素；（3）必須實現並非該機構自己選擇的目標。對經費、生產要素和機構目標的控制權極大程度上掌握在該機構的外部實體——立法機構、法庭、政治家和利益集團手中。因此，領導人員還必須關注這些外部實體的需求。所以，政府機構領導人員往往受其機構面臨的制約因素的控制，而並非受其任務的控制。換句話說，企業領導人員重「底線」（即利潤），而政府機構領導人員重「上線」（即制約因素）。在規定下屬任務的積極性方面，政府機構領導人員沒有私營企業領導人員那麼強烈的積極性。因此，政府工作人員的這些任務常常受到前四章中所述因素的影響。

第三，在許多政府機構的管理中，公平重於效率。基於前兩點，我們可得出這樣的結論：如果管理人員必須遵循規定的程序，如果法院也保證這些程序的實施，那麼人們就會說那些程序的規定是為公平或合理地對待機構人員或客戶的基本條件，這樣的規定也就被人們捍衛了。公平問題似乎總比效率問題容易判斷：我們無法輕易地說學生們是否受到了教育、街上是否安全或者某些疾病得到預防，但我們可以很容易說學生們是否拿到了同樣的教科書、警察是否得同等對待每位公民以及每位病人是否接種了同樣的疫苗。

我並不是說郵政總局想要進行的所有變革都是合情合理的，也不是說該機構的管理中不應有絲毫的政治痕迹。（關於私營組織提供公共服務應該達到何種程度，我們將在下一章中討論。）相反，我認為不能簡單地憑它們是官僚機構這個事實來解釋政府機構的行為；重要的事實在於它們是政府官僚機構。我也不是想說明政府（或是更廣義上的政治）不好，而只是說它對選民的需求不可避免地（在某種程度上是合乎情理的）十分敏感。