管理人員在很多方面受益。在海軍海洋系統中心，管理人員收到的不再是用好幾頁紙寫成的對每一崗位的詳細描述，而是一頁有關某一職業的簡要說明。在為某一崗位劃分等級時，管理人員只需複印一份簡化說明，附在崗位表後面，然後在表中的職位欄目上打鉤。當他們招聘新人時，他們可根據市場調節靈活地決定新來人員的工資級別。管理人員不用說明理由，便可將工作人員晉陞至一個新的級別或將其調到管理崗位，並可在每一工資級別範圍內給表現突出的人員提高工資。管理人員可自行分配撥給他們的專款，款項可用作提高工資以資鼓勵，也可用作一次性獎金獎勵突出的表現。這筆專款的數目和有關他們使用這筆錢的規定使其無法給每個人增加工資或發放獎金，因此管理人員只好根據工作表現來發放獎金。假如必須精減人員的話（海軍海洋系統中心和海軍武器中心至今未精簡過人員），高級工作人員只能把自己專業系列中的其他人從其崗位上裁掉，而裁員主要看對工作表現的評語，其次才看資歷。

雖然工作人員和官員雙方有時在原則上贊同功績工資制，但實際上往往不喜歡這種制度，這無疑增加了將工資與表現挂鉤的難度。儘管海軍海洋系統中心的工作人員已逐漸接受了功績工資制，但相比根據管理人員的評價提拔人員的做法，其他許多政府工作人員更喜歡按資歷取酬和按「客觀的」考績升遷。學校教師一般都反對功績工資制；警察大部分要按書面考核及資歷的方式，而不是按局長和分局長的看法獲得晉陞。無論在哪裡，你都會發現有政府工作人員利用他們這種（通常是很大的）影響力來削弱管理人員對工資方案的干預。你可能會猜想，在私營公司中人們也會這麼做（在按工會合同研究工資的範圍內，他們確實會這麼做），但公司並不是立法機關，工作人員無法施加影響。而且，公司常常能夠證明，事實上某些工資方案（如獎金制度）確實達到了節約成本或增加銷售量的目的。

考試被廢除之後，各機構通過三種途徑招聘初級管理人員。首先，為某些專業崗位設計專項工作試題。但設計出一套合理的試卷需要大量的時間和精力，因此只有部分專業崗位（到1988年有16個）有相應考卷。需要花數十年的時間為其他上百種管理職位設計試卷。第二，允許政府機構不經考試直接任命專業人員。這多少有些諷刺。為了增加少數族裔就業機會，法院通過一項規定（專業和管理職位考試），即不允許政府機構領導人根據個人愛好、偏見僱用人員，而採取「B類任命」程序。這給機構領導人按照自己的標準（或根本沒有任何標準）選人提供了機會。而在對全國財政工作人員聯盟提出的一項訴訟案的審理中，一個聯邦法庭則宣布B類任命程序不合法。第三，各機構通過內部提拔的方法填補管理或專業職位的空缺。

除4個州以外，所有的州現在都要求進行教師能力考試。其中有一種考試叫作「全國教師考試」，目前起碼有20個州在使用。與專業和管理職位考試一樣，在全國教師考試中，少數族裔人士不如白人考得好，這就導致了法院對使用這種考試的異議。另外，教師團體申訴這些考試的項目同獸醫或建築師考試一樣，一直是由政府機關或考核組織的非專業人員設計出來的。一些州正考慮建立教師委員會來設計並實施考試。

與此相反，廢除專業和管理職位考試之後，機構領導人則對他們享有的那種新的自由感到非常滿意。許多人認為，B類程序允許他們無須經過煩瑣的程序快速聘用人員，並且可以更大胆地選用需要的人才。由於這種權力的下放，非洲裔和西班牙裔美國人被僱用的比例開始上升。

長期以來，工業心理學家們認為，大量崗位的工作情況都不能由一次性考試來預測，因此審核候選人應該主要通過為某一種崗位設計的專門考試以及面試和閱歷的情況而定。最近進行的調查表明，這種觀點是錯誤的。已經開展了成千上萬次對各種工作所做的調查，綜合的結果顯示：在預測工作表現（按照管理人員對工作表現的評定等標準來衡量）方面，學者們已經能夠證明各種綜合智力考試優於任何一種單項工作考試。這些研究還表明，任何一種能力測試都比諸如面試這樣的評估方法更為有效。

採用專業和管理職位考試的前五年，100萬人中有近3/4的人參加了這種考試，通過考試的人中有35000多人受聘。後來，一位聯邦法官下令停止使用這種選拔程序。1979年1月，非洲裔和西班牙裔美國人的律師代表宣稱，專業和管理職位考試歧視少數族裔，違背了1964年《民權法》的第七款。一項調查對1978年參加專業和管理職位考試的人員進行抽樣，結果表明（在未加上退伍軍人優先分的情況下）42%的白人分數高達70分或70分以上，只有5%的非洲裔美國人和大約13%的說西班牙語的美國人得了70分或70分以上。

1977年的一天，在美國聖迭戈海軍海洋系統中心，一位人事專家拜訪了一位從事魚雷設計的電子工程師。人事專家問：「我是來給你的工作定級的，你做什麼工作？」這位工程師對這次造訪感到有些厭煩，便咕噥著說：「我是搞發明的。」這位人事專家記錄了這一情況，便回到了辦公室。她從架子上取下《電子工程師崗位分級標準——GS-855系列》。這本書是美國文官委員會於1971年出版的，書中描述了各種不同等級的工程師應該具備的技能。當時，這位工程師已到GS-15級（美國文官制度把所有工作人員分成18個級別，從最低級的GS-1到最高級的GS-18）。她斷定「搞發明」不在一位GS-15級工程師的工作範圍內，而可能是GS-13級工程師工作的一部分。於是，她建議這位工程師的上司降低這份工作的等級。

海軍海洋系統中心和其他一些單位中政府人事官員和政府管理人員之間發生過很多衝突，上述工程師事件只是眾多衝突——某管理人員稱此為「極端仇視」——的插曲之一。部門管理人員認為，人事專家愚昧無知、愛管閑事，認為他們連工程師和電梯工也分不清楚。而人事專家則認為，部門管理人員只能紙上談兵，不負責任，不明白要確保九*九*藏*書公平、合理且無政治偏見地對待每一位政府工作人員，就必須把各種工作分成不同的等級。用另一位官員的話說，管理海軍海洋系統中心就是部門管理人員和職位分類人員之間「掰手腕」的比賽。

這種不正常的問題通常是這樣解決的：為了獲得專門知識而僱用專業人員，但拒絕給予他們認為自主並靈活運用知識的權力。許多政府工作的完成情況事先無法詳細描述，這就致使在任務完成之後仍無法評判完成的質量。我們無法告訴海軍海洋系統中心的GS-15級工程師如何設計魚雷制導系統，但起碼我們可以判斷出設計的系統能否制導魚雷；我們無法告訴加利福尼亞大學的哲學教授如何上哲學課，而且在其授課之後我們也無法判斷這堂課上得是好、是差還是一般。

功績制（merit）建立在公開考試的基礎之上。長期以來，這種考試常常用來測驗綜合能力、知識水平以及從事某種工作所需要的技能。例如，速記員和文檔員等文書職位的招聘至今仍沿用這種考試方法。申請工作的人參加文字錄入測試，並展示他們按字母順序編排文檔材料的能力。不過，考試之外的其他方法也可以用來考核候選人，如對其受教育程度、培訓情況及閱歷進行評估。對科學、技術和工程方面的工作人員的「考核」主要是評估大學學歷和工作履歷。

面對所有這些制約因素，部門管理人員都會想方設法避開這個體制。他們不是把工作人員從一個職位調往另一職位——這一程序需要花許多時間走書面手續，而是把工作人員「借調」（技術術語叫「選派」）到新的崗位上去；不是解僱不稱職的工作人員，而是把他們派到不受歡迎的崗位上去，希望他們會主動辭掉工作。即使他們不辭職，起碼他們已不再礙手礙腳了。如果一位管理人員想提升一位工程師，但發現更高一級的職位只能給予一位有領導職責的人，那麼一個小規模的新單位——比如說，由三個人組成的新課題小組——就會應運而生，以便那位被提升的工程師能夠「帶領」它。

上文對海軍海洋系統中心和中國湖中心的描述使用的都是過去時態，因為這兩個單位的情形已發生變化。不過，大部分聯邦人事制度及許多仿效聯邦規定的州人事制度並未發生多大變化。《彭德爾頓法》通過後的人事制度有三個目標：根據功績大小而非政治關係聘用政府職員；有效管理這些工作人員；平等對待同一級別的工作人員。

代價高昂的事件發生的頻率不會很高，所以對工作人員採取不利行為的數量也並不多。1987年試用期滿后因瀆職、表現欠佳或兩者兼而有之被開除的工作人員大約有2600人（另有2500名工作人員未受懲處便自動辭職了。）。誰也不知道具體有多少工作人員受到了功績制保護委員會的保護，但可能至少有200萬人，也就是說每1000人中只有不到2人被開除。

幾乎沒有事實表明獎金或功績工資制已對政府機構的行為產生大的影響。首先，獎金主要基於個人的表現而非機構的表現。一位高級行政官員可能出色地完成了自身的任務，但這個機構的工作可能很糟糕。與此形成鮮明對照的是，許多公司把個人獎金同組織成就聯繫起來，這樣的話，酬金支付不僅要看個人努力，也取決於公司的利潤。而且，高級行政官員認為，就連個人表現的標準也不公平，或者說毫無意義。1982年對凱斯西部保留地大學的韋瑟黑德管理學校所做的調查表明，在接受調查的政府機構中，大部分高級行政官員對獎金持漠不關心或無所謂的態度，他們認為獎金要麼隨機發放，要麼是受青睞的領導人員的報酬。部分原因可能是，機構領導人常常是給許多人發放小額獎金，而不是給少數人大額獎金。機構領導人這樣做是想減少不滿情緒，同時也緣於他們難以對工作人員的表現做出評價。與此類似的是，1982年在密歇根大學社會研究學院進行的調查發現，大部分中級官員懷疑功績工資制的益處。由於投入的錢很少，普通工作人員和出色的工作人員之間的工資差額也很小。同高級行政官員的獎金一樣，按其功績，大部分官員有資格加薪，但數額很小。

達林-哈蒙德和貝里巧妙地概括這種變革如下：「第二次浪潮中的改革者們建議更嚴格地管理教師……以此換取下放教學權。」這種變化產生的原因在於承認了「改革如果僅僅注重具體內容和教學方法，那隻能從表面上對實踐產生有限的影響」。

選擇在政府機構中工作，就意味著必須順著人事管理局手冊中規定了的多達18個工資等級（GS-1至GS-18）的職位往上爬。負責招聘並管理工作人員的管理人員通常不解釋關於崗位工資的規定，而是由受過人事管理局手冊使用培訓的人事官員負責。描述打字員或檔案管理員崗位併為之分級並不會碰到多大的困難，而一旦涉及諸如前述兩個海軍實驗室的情況所反映的那種從事複雜工作的人員，各種各樣的問題就會接踵而至。

同一級別（如GS-12級）的工作人員則按不同「檔」增加工資。理論上講，增加工資需要得到工作良好的評語，但實際上幾乎每個人都能獲得令人滿意的評語，因此，每上升一檔只不過是耗一段時間而已。如果某人在一個級別上時間很久，並已升至該級別工資的最高檔，那麼要再增加工資就必須晉陞到更高一級（當然，整個工資檔次調整除外）。但是，升檔需要人事管理局批准，這又回到了崗位分級標準模糊（但冗長）的話題上了。

為政府工作的人們總是希望在不受過多制約因素束縛的情況下自由完成自己的任務，但他們卻抵制根據其工作表現來考評及獎勵他們。最近，越來越多的專業及准專業人員受聘進入政府部門，再加上立法、司法因素對政府工作的制約開始增加，這一問題變得更加尖銳了。任務變得越複雜，工作人員就越想得到更多的自由；隨著制約因素的增加，他們對管理人員（負責實施這種制約）或政治制度（促使形成了制約因素）會越來越不信任。

既然較為靈活的人事制度受到了管理人員、工作人員以及人事管理局的一致稱讚，你也許會以為聯邦政府會在全國範圍內迅速推行這一制度。

這次試驗很快就受到了管理人員的歡迎，工作人員也逐漸接受。人事官員和職業官員之間的游擊戰結束了。前者不再像警察一樣告訴管理人員不做什麼了，後者也不必在完成任務的時候被迫應付或迴避規定了。這兩個海軍實驗室真正地把工資基於功績之上，即獎勵表現出色的人員而不是表現欠佳的人員，這一點與《文官制度改革法》批准的一般功績工資制不同。

聯邦人事體系中最大的鬥爭就是爭奪自主權——允許當事機構官員做決策並允許專業或准專業人員自己處理工作。如果政府只由辦事員組成（曾一度如此），我們就不會停止爭論是否應該在全國範圍內採用中國湖試驗的模式了（雖然管理人員只要擁有較大的權力僱用和解僱辦事員，對辦事員的管理也會有所改善）。人事制度創建於19世紀，read.99csw.com那時我們確實擁有一個由辦事員組成的政府。現在的人事制度必須應付一個由工程師、科學家、律師、醫生、經濟學家、審計員和教師組成的政府。

結果便有了「海軍示範工程」，海軍武器中心地點確定之後，該工程通常被稱為「中國湖試驗」（China Lake experiment），目的就是授予職業官員以更大的權力來調動、提升和獎勵下屬。具體做法是：把實驗室所有的工作分為5大崗位（專業、技術、專家、行政和辦事員），並把18個一般行政級別歸併為（依不同的崗位系列而定）4個、5個或6個大的工資級別（或「等級」）。兩個實驗室約有5000名工作人員，其中大部分（不是全部）科學、專業和技術人員參与了示範工程。

然而，與20世紀50年代一樣，現在也沒有理由認為鐘擺擺到專業化這一端之後就將停止。公立學校的教學一直受到對公眾意見敏感的政客們的控制。這就是說，無論利益集團自稱代表公眾提出什麼樣的要求——使用雙語、新的數學、計算機掃盲、控制犯罪、性教育等，教師的自主權都會受到制約。

與人們的普遍看法完全不同的是，解除一位政府工作人員的職務並不是一件不可能的事情，只不過難度很大而已。

當政府工作人員對自己面臨的壓力採取守勢或敵視態度時，政客及利益集團便把其守勢誤作膽怯，將其敵視誤作造反，因而容易加入攻擊他們的行列：嘲笑政府工作人員目光短淺、專門利己且無能無為。而被攻擊的對象自然會感到不滿，一個主要原因就是這種嘲諷性攻擊並不能反映真實情況。

所有這一切都需要花錢。加利福尼亞示範實驗室的工資額比東海岸控制型實驗室增長得快。但這不足為怪。如果一個組織的目標只是減少其工資的話，就只能僱用低價人才，一旦開始大筆賺錢，該組織就會裁掉資歷較深的人員，僱用新人。當然，質量會受到損害。要保證質量，你就得聘用最出色的人員，並且盡量長時間地留住他們，即使工資福利優厚也應如此。加利福尼亞的示範實驗室正是這麼做的。

如果一位管理人員想對一個工作人員進行調崗，那麼這個管理人員首先必須弄清那份新工作與這位工作人員現有工作的等級是否相同（譬如說GS-12級），否則，若要晉陞到GS-13級，這位管理人員就必須得向人事管理局證明這是應該的。而要這麼做，這位管理人員就必須在崗位分級標準中找到能說明晉陞合理的理由。這也就是說，管理人員得花大量時間逐一記住每一個抽象的詞語，花大量精力和時間用華麗的辭藻來撰寫推薦書，並與崗位定級人員辯論。

要想體會到人事工作的奧秘，必須閱讀實際崗位分級標準。起薪（1989年）為33169美元的GS-11級電子工程師具備「運用多種工程概念和程序的廣泛知識」；起薪為37294美元的GS-12級電子工程師能夠「把深奧的、多種多樣的知識運用於非同尋常的或高難度的工作」；起薪為41121美元的GS-13級電子工程師「是其專業領域中知識極為淵博的專家」，且「善於革新並具有獨創性」。就連才華橫溢的《聖經》研究者也無法解釋清楚「多種的……廣泛的」知識與「深奧的、多種多樣的」知識之間的區別，或闡明一位GS-13級工程師「善於革新並具有獨創性」比GS-12級工程師從事「非同尋常的」工作多值3827美元的原因。

在1978年的《文官制度改革法》中，有一項鮮為人知的規定，這條規定授權人事管理局實施「示範工程」以察看人事制度的改革能否提高聯邦管理服務的水平。類似的實驗進行了不到10次，但沒有一次能夠持續五年以上，每個試點最多影響到5000名工作人員。

一旦拿到了證書，這些新教師將按照越來越嚴格的要求進行見習，見習期間的工作將受到評判。通過了考核之後，他們也不會像以前的教師那樣得到一份永久或終身證書；相反，現在有32個州要求他們通過進修或在職培訓更新證書。除了這些變化之外，一些教育改革的提倡者，如卡內基教育和經濟論壇、全國學校董事協會，一直急切要求給予學校校長和教師更多的自主權。這股新的改革浪潮反映出教學應該專業化而非官僚化的信念。這就意味著教師做些什麼將更多地由教師自己及第一線主管人——校長來確定。

部分阻力也許反映出了單方面的惰性。正如聖迭戈的一位人事官員對我說的那樣：「那些屬於守舊派的專業分級員墨守成規。」這些官員反對下放行政權。對他們而言，聯邦人事制度應該集中在中央進行管理，否則就不叫制度了（當然，一種中央集中管理的制度的要求就是發行一本厚達6000頁的人事手冊）。但是，起作用的遠不止惰性和舊習。工作人員工會也對功績工資制持懷疑態度（如果說不是徹頭徹尾地反對的話）。按資歷支付工資要安全些，這樣做把管理人員的權力減少到最小。一些國會議員擔心，行政權力下放會導致同工不同酬，如同類工程師在美國的不同地區會拿到不同數額的工資。當然，他們這種擔心是有道理的；地區不同，工資的等級也各不相同。但一位企業經理能夠理解的東西，在國會看來卻成了一種威脅，因為議員們認為選民受到不公平待遇會轉而抱怨他們。最後，里根政府做出決定：任何新的人事制度「費用不變」——花費不超過現行制度。許多人認為，這意味著如果瑪麗·史密斯因其出色表現得到了獎金，那麼這筆錢很可能來自約翰·瓊斯的腰包。這樣一種一方得益而引起另一方相應受損的遊戲並不英明。

針對自己所在單位對自己採取的不利行為，在富有競爭性的機構中工作的大部分聯邦工作人員都有權利提出上訴。這些不利行為包括開除、降職、不給增加級別內的檔次工資或在一段時間內停薪留用等。如果申訴的話，申訴人需要向功績制保護委員會設在當地的辦事處提出，該辦事處再把案子交派給行政法官辦理。行政法官會儘力解決爭端；如果未能做到這一點，那位受到侵害的工作人員（申訴人）有權要求召開一次由雙方提供證據的聽證會，並向宣過誓的證人進行調查。行政法官將在120天之內做出判決。無論是這位工作人員還是其所在機構都可以針對這一判決向功績制保護委員會（由總統任命的三位官員組成）提出上訴。該委員會可能會決定再舉行一次聽證會，並做出裁決。之後，上訴人還可以針對委員會的裁決向美國聯邦巡迴上訴法院提出上訴（如果控告涉及歧視的話，則可向就業機會均等委員會提出上訴）。九_九_藏_書

1978年，國會通過了《文官制度改革法》。在某種程度上，這部法律旨在推行（在一個級別上）按功績付酬，而非按資歷付酬，同時增加高級文官崗位調動的靈活性。《文官制度改革法》設立了一種新的政府工作人員檔位——「高級行政官員」，這些職位由文官最高3個級別（GS-16、GS-17和GS-18）以及其他對等崗位上的職業和非職業文官任職。高級行政官員每年按其工作表現可獲得相當於薪水20%的獎金（一個機構支付的全部獎金不得超過其發放給高級行政官員工資額的3%）。另外，總統授予的「優秀」和「傑出」行政官員每年可得到1萬美元或2萬美元的獎金。最後，《文官制度改革法》規定，中級管理人員（GS-13、GS-14和GS-15）實行功績工資制。1978年以前，這些級別的工資差異體現的只是工齡，任何其他方面的因素幾乎都不予考慮。現在，一位官員年薪增加數額則反映其工作表現。

人事管理局公開否認廢除專業和管理職位考試造成的嚴重問題。但私下裡，一些高級官員說廢除考試導致初級管理人員素質下降。一位機構領導人把這種素質下降形容為「惡性循環」，但有些機構領導人則不同意這種說法。事實上，就連人事管理局也無法斷定聯邦工作人員的素質是提高了還是變低了，或是沒變化。雖然該制度的創立是為了幫助政府基於成績來招聘新員工，但沒有收集任何數據也沒有做任何調查來證明所招聘人員的業績是如何變化的。不過，提及這件事的人事管理局官員和大部分從事研究的心理學家認為，由於專業和管理職位考試是一種已被證明可以預測工作能力的手段，它的廢除也就意味著聯邦政府無法確保如下事宜：有才能的候選人優先於能力稍遜的人受雇於政府。1986年，對21000名聯邦工作人員的調查表明，在政府官員中，認為新的求職人員的素質有所下降的人數，要遠遠多於認為素質提高了的人數。

人事專家不願意作為所有這些招致敵對行動的靶子，他們的工作應該是去幫助招聘和挽留出色的工作人員；而實際上，他們所做的就是完成大量的書面工作——描述工作要求和定級標準，而且文字工作一旦成行，就將存檔，遭人遺忘。對海軍海洋系統中心魚雷工程師的崗位定級要求，就算進行單倍行距的列印也需五六頁紙。一位人事專家回憶說：「我在中國湖從事的第一次分級工作是為一位GS-13級數學家定級，花了9個月時間才最後定下來，簡直讓人無法忍受！」

但是，這種漫長的上訴過程需要耗掉大量的費用和時間，所以機構的行政長官不願意對任何樂於起訴的工作人員採取不利行為，除非該人有嚴重的瀆職行為或其表現差到不得不採取不利行為的地步。行政法官做出一項判決平均需用75天時間，如果還要上訴的話，功績制保護委員會複審此案還需149天時間。目前，還沒有數據表明法院做出判決需要多少天時間，不過那很可能不是個小數目。

在政府機構里，專業人員的地位極不正常。一方面，許多專業人員被僱用是因為他們能夠將深奧的知識用於自己的工作中——因為他們知道如何處理那些別人不容易學會但必須做的事情，也因為他們會根據專業規範調整自己的行為。另一方面，民主的政府要求承擔行政責任。這就是說，在做出重大抉擇時，任何人都不能得到完全信任而不受法律和行政制約因素的限制。

全國性危機或精英們熱情轉移的結果導致人們不斷地想這麼做：1957年蘇聯人造地球衛星的發射引起了人們對數學、科學和外語培訓的極大重視；20世紀50年代末60年代初在學校中取消種族隔離，這種危機促使聯邦進行了立法，目的是提高招收自身條件較差和少數族裔學生的學校的教學質量；20世紀60年代末大學入學分數下降，激發了公立學校回到「基礎知識教學」上去的要求；移民和殘疾人數量日益增加，產生了讓學校提供使用兩種語言和針對「特別需求」的教育的要求；公眾因校園內犯罪現象而產生的不安，為確保安全、保護學生權利或二者兼而有之，強制實行了一些新的做法。所有這些壓力共有「一種傾向：用外來權威——社會科學方法、大學研究專家、規章要求及法律準則——取代教育工作者的權威和專長」。

許多管理人員同樣不喜歡按表現付酬的某些方面。儘管他們願意以業績為基礎提升下屬人員，但以此為基礎分配工資則屬冒險之舉。這就意味著，以後繼續共事的許多人要被區別分類，而這種分類本身並不能自圓其說。每當要對下屬做出考核評價時，任何填寫過工作人員考評表的人都知道，在標有「優秀」或「優良」字樣的小方格上畫鉤的誘惑力有多麼大（正如每一位教授都知道在推薦畢業生求職時使用這類評語有很大的吸引力一樣）。我們當中幾乎所有人都想得到別人的喜愛；我們都不會喜歡令人不愉快的場面或是難看的臉色（記住，考評表要同工作人員見面）。討人喜歡的評語容易給，因為給這樣的評價並不花人們任何力氣——這種寬宏大量不會給我們的薪水和我們部門的預算帶來不利影響。當然，如果這樣做或提升素質差的工作人員會害了我們自己……假如我們的組織正在為生意而競爭或我們自己的工資取決於我們部門的效率——那麼我們通常會有勇氣做出強硬的選擇。在政府內，不能把機構作為一個整體進行評價會影響到這個機構的每一個環節，因此，規則取代了實際表現，成了管理人的基礎。

管理人員被夾在工作人員和政客之間，他們面臨的挑戰和應付的方法將在下一章中探討。

如果不是海軍武器中心和海軍海洋系統中心的人事官員拚命爭取，這條規定很可能仍不會引起人們的注意。前者不能招聘到足夠稱職的工程師，後者則在兩個獨立的實驗室改組成海軍海洋系統中心后，針對如何重新編寫職位說明和分級標準，人事官員與職業官員展開了激烈爭鬥。

這起訴訟案從未受到審理。聯邦政府和訴訟律師進行了長達兩年的談判。就在1981年1月9日，里根政府就任前十一天，卡特政府提出了一項法律提案，要求三年之內廢除專業和管理職位考試。人事管理局同意用不同的選拔步驟來取代專業和管理職位考試，這些步驟將會「儘可能地消除對非洲裔美國人和說西班牙語的美國人帶來的不利影響」並且會「合理、公平地考核本應參加專業和管理職位考試的求職人的相應能力」。喬伊斯·格林（Joyce Green）法官批准了這項法律提案。https://read.99csw.com

因為各州和聯邦政府及其在公眾中的支持者不信任關於教師專業化的判定，所以教師被官僚化了。但正如理查德·埃爾莫爾和米爾布里·麥克勞林特別指出的，這種不信任給人們提出了一個難題：「改革的命運最終取決於那些不被信任的人。」官僚化採取了如下這種形式：不僅詳細說明誰可以成為教師，而且還規定教師該做些什麼。他們必須更頻繁地對學生進行考試，按新設置的數學和自然科學課程上課，更詳細地彙報活動，並改變授課方式（使用計算機、分組教學、外語教學或其他方式）。琳達·達林-哈蒙德和巴尼特·貝里的研究報告說，1969～1974年，各州的立法機關起碼制定了66條法律，要求或鼓勵學校採用新的管理、預算、計劃、考核和考試程序。到1983年時，38個州已批准把學生能力考試作為畢業的必要條件，所有50個州都為公立學校制定新標準的形式做了一些工作。

教師的問題尤其棘手。他們在高等學府接受培訓以完成其至關重要的任務，但這種培訓不易於讓人們觀察或做出準確的評判。許多評論家懷疑那些教師在高等學府所學的東西是否可以滿足其必須從事的工作的需要，同時也懷疑教師能否根據自己的判斷或者同行的監督來決定他們的工作方式。在許多人看來，教師充其量不過是一種准專業人員，因此必須將他們當作官僚機構人員來管理。

人事管理局向立法機關呈送了一份議案，這份議案允許其他機構採取中國湖-聖迭戈方案的形式，但不做硬性要求。然而，國會沒有反應。這樣的議案或類似的東西也許能夠獲得通過，但它首先必須克服一些利益集團的反對。聯邦管理人員協會在其2萬名中級文官中進行了民意測驗，發現70%的人反對在全國範圍內推行中國湖-聖迭戈工程模式的功績工資制。許多聯邦工作人員工會也表示反對。總審計局一位研究示範工程的人說：「我不敢確定我們的現行制度究竟有什麼不好。」

這位上司勃然大怒。人事專家經了解才知道這位工程師是在魚雷制導裝置中邏輯系統設計方面世界領先的專家，如果沒有他，海軍海洋系統中心的魚雷研製計劃就會受到巨大影響。如果將其從事的工作降低等級，他很可能會退出這項計劃。

而在中國湖海軍武器中心，事態則要嚴重得多。海軍海洋系統中心能僱到稱職的工程師，因為有很多人願意在聖迭戈市生活和工作。可是，中國湖位於加利福尼亞沙漠的中央，與海濱相隔很遠，離任何一個算得上城市的地方也有數英里之遙。同時，政府那固定工資制很難提供誘人的薪水或獎勵工作出色的人員。當一位初級工程師的技術在工作中學得差不多時，就會離開這裏到市郊，那裡工作比較滋潤，生活較好，薪水也比較豐厚。中國湖中心的一位官員痛惜地說：「我們這兒不是海軍武器中心，儼然成了海軍宇宙空間工程培訓基地。」如果說把一名工作人員從一個崗位調往另一個崗位需要一大堆文案工作，那麼降低一名工作人員的級別則被認為是幾乎不可能的事情。

20世紀80年代中期，鐘擺開始擺向另一個方向。針對全國將缺少出色的教師這樣的警告，各州的立法人員感到驚恐不安，開始通過旨在吸引更多的教師及提高在職教師質量的議案。吸引人才的措施包括加薪、提高地位和權威，同時提高資格要求。到1986年年中時，有46個州已在使用或設計了全州教師能力考試，而且教師的薪水自1980年以後已增加了35%以上。26個州已制定政策，要求把達到某一最低考核成績或考試分數作為參加教師培訓項目的先決條件。幾十個州已增加了預備教師用於學習專業課程或「學術」課程（尤其是大學文科課程）的學時。一些州甚至考慮要求預備教師在開始教師培訓前，先在一家四年制的文科大學拿到一個學士學位。有幾個州現在把教師資格證書限定於其精通的一門學科（如數學或物理），而不是授予他們一個涉及面廣泛的通用證書。

考核過程中碰到的主要問題是如何考核那些申請管理職位的人員。對文書職位候選人可以採取模擬操作的方法測試其實際工作能力，與辦公室文書職位候選人不同的是，對管理人員卻無法採取有效的模擬操作方法來判斷其實際工作能力。而且，考試的目的是尋找有能力成長為管理人員的人，而不是發現那些已經是管理人員的人。管理技能未必能在大學里就學到手（如果能學到手該有多好！），這與科學、工程相關工作不同。從1939年開始，文官委員會就設計了一系列的考題，用以測試候選成為政府機構GS-5或GS-7級管理人員的綜合能力，其目的是要找到一種簡單且經濟的途徑來衡量他們未來應對各種不同工作的能力。1974年，這種努力終以「專業和管理職位考試」的形式獲得成功，這種考試被用來評估100多種聯邦工作職位（多屬管理類）的候選人。這一考試辦法是由24名從事研究的心理學家花了35年時間才研製出來的。

19世紀初，隨著公立學校運動的興起，霍瑞斯·曼（Horace Mann）以及其他人士試圖促進教學專業化。第一家「師範」學校或教師培訓學校創建於1839年。19世紀末開始的「進步運動」迫切要求教學成為一種類似法律和醫學的職業；為達到這一目的，它支持各大學創辦了教育學院，但教育學從未獲得法學或醫學那樣的地位。在大學內部，教育學院總是因為缺少大學文科包含的或其他專業學院具有的課程內容而遭到批評。另外，因為教育學院的畢業生主要受雇於當地政府（而大部分律師和醫生則受聘于私營企業），總有一種強大的習慣勢力把教師視為官僚機構人員，即那些由中央集權部門指定和控制的人。

截至1987年9月30日的一個年度中，功績制保護委員會的行政法官審理了約6500件案子，其中拒絕受理的約佔1/3（通常是因為沒有裁決權）；在剩餘的案子中，被解決的數量約佔1/3（通常是通過上訴人和機構之間的談判來解決）。在剩下的2500件未經正式判決的案子中，上訴人勝訴的案子不到1/4。許多敗訴的人向功績制保護委員會提出上訴，其中大多數人再次敗訴。從統計資料來看，機構將工作人員開除或降職的決定最終大都能夠維持。ｈｔtｐs://ｒeaｄ.９9csw.cｏｍ

公立學校在推行工作表現或功績工資制時遇到了極大的困難，這表明針對下放權力、實行專業化及授予教師自主權等做法，人們目前的熱情具有不穩定性。通過調查32個學區對教師的考核方法，阿瑟·E.懷斯及其同事沒有發現很多成功的經驗。共同問題是教師的敵視與校長的消極態度。他們發現，有4個學區獲得過成功並值得研究。在這4個學區，教育領導人能力非凡，積極性很高。在教師們的積極配合下，他們設計了一套適合於社區和學校特點的工作成績考核制度。簡而言之，當有才能、富於奉獻精神的人在社區的積極支持下發揮作用時，是可能辦好公立學校的。了解這種可能性固然好，但期望其在處處都會成為現實就是奢望了。

尋找一種新的選拔程序開始了。據1988年6月的公告，這種探索有如下幾個組成部分。首先，對每類相似的職位，採用書面考試的辦法。為100多種專業崗位逐一設計一套試題所需費用太高，儘管這樣，還是可以為一些密切相關的崗位設計出一套試題。第二，通過「個人考績檔案」來評價每位候選人的素質，即通過問答題的形式，衡量每位候選人利用所獲機會取得的成績，對其工作習慣、工作經歷、實際成績和業餘活動做出評價。第三，機構領導人可以自由聘用優秀學生。政府機構可以不經考試直接僱用所有平均學分值達到要求（直到1989年為止，人事管理局尚未決定應為3.0分還是3.25分）的大學畢業生。人事管理局進行的調查表明，「個人考績檔案」和大學平均成績能相當準確地預測一個人的工作能力。

人事管理局做出的評價進一步鼓勵了工作人員從事實際工作的熱情。人事管理局比較了八年來加利福尼亞州兩個實驗室的情況與東海岸的兩個類似海軍實驗室的情況，發現中國湖海軍武器中心向工程師提供較高的起薪及較快晉陞的機會，能夠更有效地在競爭中招聘到工程師。示範工程實施的前五年中，西海岸實驗室人員補缺率下降了，而東海岸實驗室人員補缺率則與以往一樣。更重要的是，有可能離職的人員本身發生了變化。無論在試驗型實驗室還是在控制型實驗室中，相比工作水平低的人，工作水平高的人離職的可能性更小，其中試驗型實驗室比控制型實驗室的情況更好。聖迭戈海軍實驗室（海軍海洋系統中心）管理人員一致認為，正是示範工程幫助他們維持或提高了技術人員的素質。

該考試的選拔過程是這樣的：參加專業和管理職位考試的人員必須是四年制大學畢業生或具有三年工作經驗（事實上，幾乎每個人都是大學畢業生）。40分是允許的最低分數；而要成為聯邦某一職位的候選人則必須要達到70分以上（如果你大學期間成績優異，還可以有一個公式給你加分，保證你的最後得分起碼不會低於70分）。通過考試后，成績中還可以加上退伍軍人優先分（每個退伍軍人增加5分，在服役期間致殘的退伍軍人加10分）。人事管理局（前身是之前的文官委員會）列出所有通過考試的候選人的名單，按名次排序。所有傷殘退伍軍人自動排在名單的前面，其他退伍軍人則與非軍人一起排序，如果分數相同則退伍軍人排列在前。如果聯邦機構打算按這個名單僱用人員，必須從名單上的前三名中挑選。不過，並不是所有聯邦機構都必須採用專業和管理職位考試的形式選拔人才，它們還可以通過內部提拔（如提拔一位秘書）的方法來填補管理或專業職位空缺。

在美國，鐘擺在促使公立學校教學官僚化和專業化兩種努力之間擺來擺去。與此相反，私立學校的教學則一直處於幾乎完全由市場調節的狀態：個人所有的私立學校始終能夠自由地僱用所需要的人員，這些學校的委託人（家長）也能夠自由地選擇自己喜歡的學校（只要私立學校達到政府制定的某些最低標準）。

當政府決定減少其工作人員（即「精簡隊伍」）時，一些規定的荒唐可笑也就毋庸置疑了。在兩家海軍研究實驗室合併成一家新的「海軍海洋系統中心」八個月之後，頒布的精簡令意味著要解聘150名工作人員。（當時）文官委員會實施的精簡規定，解僱人員主要根據資歷深淺而非功績大小。也就是說，如果一個人要被「精簡」掉，那麼他（如果有資格的話）就會轉而解僱一個資歷較淺的人，而那個人又會解僱另一個資歷更淺的人，依此類推，專業特長因素根本不在考慮的範圍內。理論上講，一位工程師會解僱指揮官的秘書，而後者則會解僱管道工。

任何一種政府人事制度陷入進退兩難的窘境都會歸因於選擇官僚化還是專業化的工作方式。官僚化下的規定詳細說明僱用什麼類型的人員，如何管理他們，以及讓他們從事什麼工作等；專業化下的規定詳細說明僱用什麼樣的人員，但工作人員或其直接上司有極大的自主權，去決定這些被聘用的工作人員該做什麼工作以及如何管理他們。正如我們在第四章看到的，一種專業就是這樣一種工作崗位：在此崗位上，工作人員的行為將受到某一個外在集團的極大影響，這個集團的成員則是那些同行專家，他們指導培訓、評估工作情況、制定標準。醫生、經濟學家和工程師，絕大部分都是專業人員，辦事員、調查人員和臨時合同工作人員則不屬此類。專業人員應該置顧客的幸福或對真理的追求于個人利益之上。社會大量投資于培訓專業人員，這在某種程度上是因為顧客——如內科病人——不能對他們接受的程序的質量做出評判。

專業和管理職位考試是一種綜合智力測試。作為一種考試，它同其他類似的考試擁有許多相同之處，如「武裝部隊資格考試」（AFQT）、美國就業署（U.S.Employment Service）採用的「綜合水平測試」（GATB）以及「學術水平測驗考試」（SAT）。這些考試在準確地預測工作表現方面是有效的（就如同學校里學術水平測試考試那樣）。沒有一種考試是完全有效的；這也就是說，沒有任何考試能夠精確無誤地預測未來的工作表現。關鍵問題是，與其他預測手段（如面試、證明材料的核查以及閱歷的審核）相比，一次性考試的預測準確嗎？