第三部分 管理人員
第九章 遵從
去觀察付出和成果可能很困難，但也可能是容易的。如果根據最典型的例子歸類，我們可分辨出四種機構：付出和成果都能觀察得到的機構；可以觀察到付出但觀察不到成果的機構；可以觀察到成果但觀察不到付出的機構；付出和成果二者都觀察不到的機構。鑒於某些原因——我希望這些原因會隨著我們接下來的探討而變得非常清晰——我稱第一種機構為生產型組織，第二種為程序型組織，第三種為工藝型組織，第四種為解決型組織。
能依據工作成果，而不是依據工作程序來評價其成員的機構很少滿足於此。公共機構的領導者——至少是優秀的公共部門領導者——還沒有無情或功利到只看重結果。原因之一就是，每個公共機構都會獲得許多種成果，不僅包含實現機構主要目標方面的過程，而且包含對機構子目標和所受制約因素的遵從。就拿從事調查工作的人員來說，不管是警察局的警探、工資與工時司的官員，還是反壟斷司的律師，他們都有許多機會濫用手中權力、受賄、使用強權或不正當的調查方法或帶著政治偏向行事。儘管管理上的檢查會阻止部分此類事情的發生，可大多數情況下要靠工作人員自身的責任感來抵制。布勞曾指出，經常有人向工資與工時司的官員行賄，而且這種行賄幾乎從未報告過，但據他所知，幾乎無人接受過這種賄賂。韋弗也沒發現在反壟斷司的律師中有任何濫用職權的跡象。某些警探的確腐敗，但大多數不是這樣；某些警察部門腐敗現象普遍，但大多數並非如此。腐敗的程度取決於多種因素，包括重要的文化因素。在以技能為核心的機構中，成功的領導者不僅會儘力教會其職員正確的技術，而且鼓勵培養下屬接受對何謂責任和優秀工作的共同理念。
工藝型組織
在對晉陞有利的職位數量供小於求的情況下，這一點尤為重要。假如在陸軍里指揮過一個機動營是很重要的經歷，而這項工作一般是由中校擔任，可中校的數量比讓他們指揮的營的數量要多得多。假如陸軍將最優秀的營級指揮員任職時間放長，部隊的表現可能會更好些；可是，其他中校晉陞的機會就會減少。為了保持平衡，陸軍傾向於頻繁輪換。明顯的例子是：一個普通營級指揮員的任職時間只有18個月，有時（如在韓國）只有12個月。儘管如此，在所有有資格的中校里，也只有少數被選中當指揮員。假如任職時間延長一倍（陸軍參謀長尤金·邁耶曾試圖這樣做），那麼中選率就會減少一半。結果，任期改為30個月的計劃未能獲得通過。
任何曾在軍隊、外交機構、中央情報局或分支機構遍布各地的許多其他政府組織中工作過的人都知道，這些組織分配工作往往會採取頻繁輪換的辦法。有時是你本人想離開，有時是你儘管想留在一個地方可還是被調離。在東南亞期間，軍官們一般都會被派到越南任職一年。一個營級指揮員剛熟悉周圍的情況並開始發揮作用就被調回美國或被調往歐洲。國務院的外交官們和中央情報局的情報站站長們經常是在他們開始學習所在國語言和了解當地習俗時被調到了另一個崗位上，他們因此不得不面對一門新的語言和一套新的習俗。美國政府機構分配工作的做法似乎最大限度地減少了使精英職員成為其工作領域專家的機會。它們為什麼要這樣做呢？
正是因為這種由自學或通過專業培訓獲得的技能與群體或行業風氣，這些組織才被稱為工藝型組織。當初亞瑟·斯廷施凱姆首先使用工藝型組織這一概念，目的是要將我在此描述的相對分散、程序性自我調節的組織與一般官僚機構區別開來，我對這種組織也做過描述。斯廷施凱姆舉的例子是建築業：「那裡的木工、管道工、電工和其他工人組合在一起建築房屋，極少受到集中管理，他們作業的程序根據自己的工作經驗來進行。」對他們工作質量的控制來自承包商或房屋主人對於建築結構質量的評價，同時來自各工種共同要「做好工作」的承諾。
考夫曼做過一個關於鬆散官僚機構如何做到政策整合的引人入勝的論述，那個論述似乎可以反駁本節中的論點——假如一個機構在工作中的「付出」難以被觀察而「成果」卻容易被觀察，那麼其領導者就不會試圖控制工作人員的日常活動。當然，一片國有森林的伐木量或接待遊客的多少並不難觀察到；就連那裡的野生動物狀況在某種程度上也是可以觀察的。如果真是這樣，林務局的官員們為何不根據林區護林員的工作成果對他們做出評價呢？反倒要為去弄清護林員們每時每刻的行動而付出沉重代價呢？我認為答案是：與工程兵部隊、反壟斷司或警察局偵查部門相比，關於森林的工作成果事實上並不那麼容易被觀察到。一棵樹需要很長時間才能長大，森林的生態環境會逐漸變化，變化的原因可能是護林員能夠或不能夠左右的。林務局的總目標是「管理好森林，以實現其可持續的最大效用」，而去評判一個護林員的工作是否對這個目標做出了貢獻從來就不容易。由於這些原因，我認為林務局是一個有趣的複雜體。護林員的工作只能通過一些具體情況才能觀察到，如是否設法撲滅了一場森林大火或修建了一條道路，而森林二十年後是否會有一片耐寒林或保存了種類繁多的野生動物則是看不到的。因此，該機構是通過過程式控制制與成果評估相結合的方法來管理其職員的。
在J.埃德加·胡佛擔任聯邦調查局局長期間，該機構熱衷於玩「統計遊戲」，其程度沒有一個機構能夠匹敵。特工人員被期望創造更高紀錄的拘捕量、查獲量（比如找回一輛被盜汽車）、逃犯抓獲量和經費節省量（即公民申請的但美國政府不一定非付不可的資金）。在克拉倫斯·凱利（Clarence Kelley）局長上任而使聯邦調查局發生變化之前，每一位特工人員都承受著巨大壓力來創造這些「統計數字」。這就導致聯邦調查局的特工人員會從地方警察局找來查獲被盜汽車的清單用以充當「查獲量」，儘管他們在追查被盜汽車過程中沒做什麼事或根本就沒有參与。逃犯抓獲量會被人為地加大到最高限度。他們主要統計部隊逃兵數（大多數是在家中找到的），而不是偷偷逃跑、藏蹤掩跡以逃避重罰的重罪犯數。20世紀70年代，一份聯邦調查局調查報告披露，該機構提請地方檢察官起訴的案件中有60%被駁回了。許多案件被駁回的原因是案子太輕，不值得起訴。
總結：實現遵從
因為公眾對城市的治安狀況越來越不滿意，有些警察局開始轉而要求警察更深入地介入維持秩序的活動以扭轉工作的失衡。按照要求，警察巡邏時必須步行而不能坐車，既要報告犯罪事件，也要報告街燈被打碎或汽車丟棄的情況；既處理真正的罪犯，也處置無家可歸者和鬧事者。但是，許多警察部門的負責人對此進行抵制也是情有可原的。維持秩序的工作（比如對付年輕的鬧事者或處理家庭爭吵）很難產生結果，這使警察們陷入了矛盾的境地，並增加了抱怨警察失職的風險，這些指責者在以下問題上與警察觀點不一致：秩序達到什麼程度才可接受？如何最有效地達到這個程度？警察維持秩序的職責正威脅著許多警察部門的負責人，他們（以及許多警察）分成兩派：一派認為主要使命應該是執法，另一派則認為主要任務應該是維持秩序（或社區服務、處理隨時出現的問題等）。
在解決型組織中，有效管理幾乎是不可能的。當然，有些工作有時也能被觀察到，有時一些工作成果確實會展現在人們的面前（儘管誰也不清楚這部分成果在所有成果中的代表性有多大）。巡警隊長會定期見到某個巡警在街上巡邏；警長會不時被告知一場酒吧打鬥得到了妥善處理或者一個犯罪嫌疑人被誤殺。像任何解決型組織的領導者一樣，負責管理巡警的警官試圖通過罰一儆百的方法——定期指出做錯的事情——來讓巡警遵從。通過懲罰明顯失誤的員工給所有員工敲響警鐘。（表彰那些良好行為也會給其他工作人員帶來一種示範效應。然而，因為公眾更愛抱怨其所受到的不公正待遇而不愛讚揚他們見到的良好行為，因此，解決型組織的領導人實施的懲罰就會比表彰多。）因為錯誤一般是偶爾犯的，所以犯錯不足以代表工作人員的日常工作。這樣，懲罰便不會被視為公正。結果是，解決型組織的工作人員經常感覺他們受到了領導不公正的對待，因為領導「不支持自己」或「老是跟自己過不去」。
解決型組織
多年來，警察專業化的理論基礎是基於這樣一種觀點：警察部門的領導人必須控制住所在部門，以防止出現腐敗或濫用職權的現象，並引導警員在解決犯罪問題時運用快速反應、科學調查和完整記錄等方法。這就導致警察部門的領導人將其所在部門當作生產型組織對待：警察們必須按照標準化程序辦事，將他們的所作所為細緻地記錄在案，始終不離警用無線電並隨時待命，並寫出能夠證明其工作成效的統計材料。反過來，這會導致警察重視最容易標準化和記錄在案的、能用無線電指揮的以及能夠產生統計數字的工作，包括撰寫犯罪（大部分是過去發生的偷盜案）報告和採取簡單的懲處行動（比如給違反交通規章的司機開出罰款單，拘留在公共場合酗酒和行為不軌的「顯而易見」的違法者），同時導致他們輕視平息家庭或酒吧糾紛以及處理街頭鬧事青少年這樣的工作。總之，警察工作的一部分（維持秩序）為另一部分（執法）做出了犧牲。困難在於，對許多公民來說，維持秩序比執法更為重要；然而，對許多警察來說，來自官僚機構的監督對解決犯罪問題來說並不是一個幫助，而是一個障礙。九_九_藏_書
關於政府部門設法管理其在偏遠地區的工作人員的行為，最著名的研究報告大概要算是赫伯特·考夫曼的《護林員》。考夫曼提出了這樣一個問題：林務局華盛頓總部的領導人如何才能克服近800名（其中有許多在偏遠地區看管國有森林）護林員的離心傾向呢？他的答案是推行多重正規管理：多卷本的《林務局工作手冊》中有明確的護林細則；要求林區護林員報告他們怎樣度過每天的每一分鐘；設計多種不測事件（考夫曼稱之為「已實踐的決定」）、經常性檢查和在職培訓的政策指南；以及輪換制度，這種制度要求護林員對調林區，旨在防止形成嚴重的地方觀念。
有助於促成生產導向的管理的條件並不就能保證這樣的管理一定會出現。機動車輛註冊處發放駕駛執照是一項付出（職員在工作）和成果（執照到手）都可觀察到的活動。一方面，美國郵政總局和國內收入署追求效率的努力與社會保障總署的服務之間有差距；另一方面，機動車輛註冊處在效率或服務方面並未做出相同的努力。其中的原因有許多種解釋，有些將在後幾章中討論。它們不僅包括馬薩諸塞州的政治與華盛頓特區的政治在文化上的差異，還包括以下事實：政界領導人從稅收收取和發放退休金中獲得的益處要遠遠大於他們從發放駕駛執照中獲得的益處。
對程序型官僚機構進行界定，看起來似乎是要通過發展專業化的管理方式使對這類組織的管理變得成熟。人們也許會問，程序型官僚機構的成果不能從任何管理者的位置上觀察到，那麼在管理組織的活動方面，還有什麼方法比按照最高專業標準招聘專業人員更好呢？這些標準將迫使工作人員把顧客的利益放在個人利益之上，並投身於最可能產生預期成果的活動中。這種情況有時會發生（比如在管理得當的精神病醫院），可是更多的時候則不會發生。我認為，原因在於當這種實踐的後果不可預測或有爭議的時候，政府機構就擔不起讓其工作人員按照自我判斷行事的風險。正如我們在前一章中所見，公共機構中的管理受到約束因素的左右。有時，如果一位領導人能令人信服地說：「看，我們所做的工作確實有效。」那麼，那些限制就會放寬。假如這位領導人不能拿出結果證明下屬按其自認為恰當的方式行事是正確的，那他就必須使上層政治人物信服：政府工作的規定得到了忠實執行。以「專業化」為託詞來掩蓋不可知的結果，是騙不了任何人的。
政府系統中最大的程序型組織也許是和平時期的美國軍隊。訓練、裝備、部署的每個細節都處於連長、艦長和飛行中隊長的直接監督之下。可是這些因素無一能通過唯一有效的辦法——面對真正的敵人——得到驗證，除非在戰時。這一點對那些為制止核戰爭而設計的武器系統來說就更為真實。自1945年以來，核武器從未因憤怒而被使用，人們希望將來也不要使用。對核導彈進行抽樣，卸下彈頭，然後發射，即可驗證它們能否飛行並估算出它們的命中精度。可是這並不能告訴我們真正需要知道的東西：這些武器能阻止敵人入侵嗎？一旦發射，它們能按設計擊中敵方目標嗎？軍方領導人經常被指責還在打上一場戰爭；但考慮到在下一場戰爭之前無法有一個真正的敵人檢驗他們的準備情況，這種批評便多少有點不公平。
生產型組織
服從與平等
福利事務所的接待人員也會面臨這樣的問題。福利事務所工作的某些方面——處理申請的數量及準確性——是很容易觀察到的。因此，福利事務所的負責人就會要求其工作人員多處理申請，少出差錯（同時做到這兩點可不是件容易的事；處理更多的申請要求職員辦事高效，少出差錯則要求職員細心謹慎，而既高效又細心的職員總是太少）。而另一種不容易觀察到的成果會因此受到忽略——熱情接待來客。假如細心而利索的職員短缺，那麼細心、利索而又熱情的職員就更難尋覓了。即使找到了，一心盯著數量的主管人員也會引導其職員重視速度和精度，而忽視熱情與禮貌。
我們（從第三章）回顧一下士兵為何打仗：那並不是因為某個聰明的經濟學家已經設計出一種聘用合同，使得他為獲得最多的收入而冒生命危險，而是因為他不想讓他的戰友失望或被他們看成懦夫。在美國南北戰爭時期，聯邦軍隊和南方邦聯軍隊的紀律都極其渙散：軍官經常由士兵選舉產生，即使選出來也得不到後者的敬重；命令難以執行，開小差盛行；軍事審判和正式處罰難以採用和執行。但是，他們在戰鬥中毫不畏懼。深受榮譽感的鼓舞並忠誠于各自的集體——這種忠誠又因為許多連隊的士兵都來自同一個村鎮而得到鞏固。介入家庭糾紛現場的警察是冒著風險的：爭吵雙方可能轉而粗暴地對待警察。一旦到了現場，警察們的所作所為，比如制止嚴重的錯誤行為，上司也不會知道。一位理智的警察考慮到個人利益往往不會去現場，或者即使到了現場，也儘可能什麼都不幹。然而，許多警察總是努力安撫雙方並勸慰受害者。他們之所以這樣做，是因為人們的期望，現場的局面似乎也要求他們這樣做；還有，假如他們不能顯示自己能夠「控制局面」，同事就會看不起他們。
程序型組織
簡而言之，因為受到約束因素的左右，在程序型機構里，管理變得以手段為導向了。工作人員如何開展工作比開展這些工作是否產生預期效果更為重要。讓我們回顧一下那家州就業機構的情況：彼得·布勞發現，那些管理人員一心想找到一種方法，意圖牢牢控制其職員和接待人員的行動。也許他們有一種錯誤的印象，即該機構是一個簡單的生產型組織（也就是說，它能被輕易地觀察到工作成果），但事實上它不是。更有可能的是，他們非常清楚自己不能準確地判斷是否在實現組織目標；他們能弄清楚的只是，假如他們違犯了程序方面的重要規定，比如超支或種族歧視，就會遇到麻煩。
為什麼會這樣呢？部分原因是，管理人員也在一定程度上控制著下屬的物質報酬，即使是在政府部門。要解僱或降職可能有困難，可是分配給下屬令人羡慕的工作或苦差事，加快或放慢其晉陞的速度並不會太難。還有部分答案可從這一問題本身找到：官員們都有偏好。干工作的慾望便是其中之一。這種慾望可能出於一種責任感，也可能出於一種與同事和上司的期望保持一致的願望，哪怕這樣做並不能立即產生經濟收益。
能夠觀察到付出（審計人員、信件分揀人員、領取單發放人員的活動）和能夠觀察到成果（已收取的稅款、已郵遞的郵件、已發出的匯款單），這簡化了管理，但並不是說管理這些機構很容易。總體而言，關於社會保障總署的老人及生存保險的工作既簡單又可測，但法律條文的執行卻極為複雜。在開始工作之前，社會保障總署必須給全國每個合法公民一個單獨的標誌號（社會保障號），為所有這些人建立並保持終生收入檔案，以及決定年齡和身份證明的規範。有些人改變了自己姓名的拼寫，有些人則沒有正式的出生證明，這些（至少在一開始）都是令人頭疼的難九*九*藏*書題。
理論上講，政府部門的偷懶問題更為嚴重。許多人的工作在其上司的視野範圍之外，而且他們的工作成果事後也無法衡量。假如一位巡警巡邏時沒有拘捕任何人，這可能意味著兩種情形：一是根本沒有發生犯罪事件；二是確實發生了幾十起犯罪事件，但這位巡警一件也沒有解決。當然，在有些部門，工作人員的工作成果是可以觀測並估量的。在郵政部門，管理人員知道工作人員分揀郵件的數量和速度（美國郵政總局使用「收發郵件信息系統」來測定郵遞一類郵件所花的時間）。也許的確有辦法能將郵件的郵遞速度與某個郵電部門的職員或主管的工作聯繫起來（這是個大胆的設想），但由於政府部門主管受到的約束太多，要想根據職員的工作表現來決定此人的報酬並在此基礎上設計出一份聘用合同幾乎是不可能的。
這些機構的領導必須應付一個困難的情況。他們可以設法招聘最優秀的人（儘管不十分清楚「最優秀的人」是什麼樣子）；他們可以爭取創造一種有助於促進優質工作出現的氣氛（儘管不十分清楚「優質工作」是什麼樣子）；每當聽到抱怨或出現危機時，他們可以採取相應措施（儘管不知道抱怨是否合理或危機是否具有代表性）。
從管理學的角度來看，機構間的差異主要體現在兩個方面：其工作人員的工作能觀察到嗎？這些工作的結果能觀察到嗎？第一個因素涉及「付出」——教師、醫生、律師、工程師、警察、撥款人員每日之所為。付出由機構所做的工作組成。第二個因素涉及「成果」——上述付出讓這個世界產生了怎樣的變化（假如有的話）。成果，可以被看成機構工作的結果。警察的「付出」（或工作）就是應答無線電呼叫、巡邏、開具罰單、調查事故、拘捕嫌疑人，其「成果」（或結果）就是本管轄區在安全、治安、秩序和禮節方面的變化（如果有變化的話）。
假如公共機構的管理者受到種種束縛，也就談不上什麼管理了。管理者要通過協調工作人員的工作來實現該機構的組織目標。對管理者而言，要做好這一點，組織目標必須明確，工作人員的工作必須有效，管理者的權力必須充足。我相信，讀者通過後面的章節會認識到，在公共機構中，上述條件極少能夠滿足。通常的情況是：組織目標極其含糊，工作人員的行動效果很差，管理者的權力十分有限。
假如管理人員能觀察到其下屬正在做什麼，但看不到這些努力獲得的成果（如果有成果的話），那麼他們管理的就是一個程序型組織。精神病醫院的管理人員能夠了解醫務人員在做什麼，卻不易觀察到（假如能觀察到的話）各種療法的效果，這也可能是因為根本就沒有效果，也可能是因為效果要在很久以後才會被看到。在少年犯管教所，管教人員的工作能夠觀察到，可其工作是否已經產生積極效果卻是看不到的；職業安全與健康管理局的管理人員知道或能輕易地發現他們的安全和健康檢查人員在做什麼，但要想弄清楚那些活動是否從根本上改善了他們所檢查的工廠的安全和健康狀況，管理人員必須花費很大力氣才能做到。（的確，關於健康方面的情況，他們可能永遠也不會知道，因為由工業中毒引發的許多疾病潛伏期可長達幾年甚至幾十年。）
管理任何組織都意味著不僅要找到有效的激勵手段，併合理使用以獎賞表現出色者，而且要在分配時照顧組織成員對於公平的願望。在政府機構中，尤其是在那些程序型或解決型組織中，要求把公平變成平等的壓力很強大；就是說，獎賞將大家都有份，而不是只限於最優秀的成員。
有些機構不僅看不到其主要工作人員的付出，也看不到他們的成果。學校校長不能監視教師上課（除非到教室聽課——那樣可能暫時改變教師的行為），也不能判斷學生們學到了多少知識（除非通過標準化測試——那樣仍然區別不出教師所傳授的和學生在沒有教師上課的情況下所學到的）。警察開展工作不會受到上司的監視，他們在巡邏中維持秩序的程度也不會立即被觀察到；即使被觀察到，那也不能說明警察們努力的程度。外交官的一些行為（比如與外國同行的私下交談）不會被觀察到，而且許多成果（比如別國對美國利益的看法或對美國所提倡議的態度的變化）也不能輕易判定。
然而，林務局同其他工藝型組織在一個重要方面是相同的：它在很大程度上依靠工作人員的風氣和責任感來控制自身的行為。對於反壟斷司的律師、陸軍工程兵團的工程師和林務局的眾多護林員而言，這種風氣產生於一系列已深入人心的職業規範。對工程兵部隊的非工程人員、工資與工時司的督察員、警探和戰時的士兵來說，這種風氣並非產生於一種職業，而產生於根據工作而結成的行會，這種行會則是由關係密切的工作小集體聯合組成的（假如有聯合的話）。
機構的類型
在你能管理好一個生產型機構之前，你首先必須確定，這的確是個生產型機構。因為這意味著你能確定所有重要的成果都會被觀察到。在這一點上，社會保障總署和美國郵政總局比國內收入署或那家州就業機構更容易做到；而後兩者又比聯邦調查局更容易做。認識到自己的不足之後，20世紀70年代聯邦調查局終於斷定辦案的質量比數量更重要，並相應地改變了自己的管理體制。這種改革曾遭到聯邦調查局許多管理人員的極力反對，這也足以證明純粹的數字統計式管理體制的誘惑力有多大。
在工藝型組織中，領導者能按照工作人員取得的成果來評判和獎勵他們，儘管領導者並不知道工作人員是如何取得這種成果的。但是，領導者不得不擔心的一件事就是，這種行動的自由會使某些不受監視的工作人員產生不良或違法行為。工資與工時司的督察員可能受賄，警探可能嚴刑逼供，駐外工程兵可能對不合格的建築視而不見。雖然這些結果可以發現，但發現錯誤往往為時已晚。在這類機構中，最成功的領導者就是在下屬中培養出一種使命感、一種敬業精神或對職業道德的崇尚，這樣就可以防止那些不受監視的工作人員濫用自由裁量的權利。
這個道理對晉陞有利的任命也是適用的。獲得一個對晉陞有利的職位可能是指被調到某個具有地理優勢的地方工作，也可能是指進入某一培訓學校，或參加某一培訓項目，或接受一項特殊任務。在陸軍中，突擊隊員學校、參謀與指揮學院或訓練與軍事理論中心曾於不同時期被看作對晉陞有利的地方；國家安全委員會也被看作對晉陞有利的地方。在海軍中，在適當類型的艦艇（驅逐艦、潛艇或航空母艦）上得到指揮經驗很重要；要盡量避免長期在油輪或掃雷艦上工作。得到一個對晉陞有利的職位經常被說成是「獲得了入場券」。
個人風格的不同的確會導致差異產生，任何為別人工作過的人都會樂於證明這一點。令人遺憾的是，我們無法對這種差異進行系統說明，這一點可能反映出學界對於個體區別研究的敵視態度，這種個性差異令社會科學界感到頭痛，尤其對從事組織研究的學者來說更是如此。然而，風格並非全部來自個性。我們所有人當中都有一種傾向，即會把原本是組織角色的成分當成個人特性來描述。假如我們遇到一位郵政總局負責人，他致力於利用光學掃描儀提高工作效率，我們就會認為他是一個有「工程師思維」的人；假如我們看到一位連長，他在操場上無休無止地訓練他的部隊，我們就會私下稱他是「錫制玩具兵」；假如我們見到反壟斷司的一位督察員批准了某一普通律師辦理的案件，我們就會認為他是個不負責任的「橡皮圖章」；假如我們發現一位警長擔心他的管區上個月是否拘留了足夠的人，我們就會故意地稱他為「計數器」。可是，那位郵政總局負責人、那位連長、那位督察員和那位警長本質上並不一定是工程師、玩具兵、橡皮圖章或計數器；他們在組織中扮演各種角色，組織的核心任務深刻地塑造了領導者能夠和願意做的事情。人重要，可是組織也重要，而且組織更重要。
彼得·布勞（Peter Blau）在對一家州就業機構進行調查的過程中發現，如果機構領導人計算接待人員推薦給僱主的求職者人數時，會產生好壞兩種結果。評價接待人員的工作要看有多少待業者被介紹了工作，因此接待人員（絕大部分是白人）對黑人求職者的任何歧視傾向都會受到抑制：安排一名黑人就業與安排一名白人就業都會同樣算作工作成果。但與此同時，假如職員們發現難以保住自己的飯碗，他們就會將不合格的求職者也推薦給僱主，因為安排一位勉強合格的求職者就業與安排一位合格的求職者就業一樣會被算為工作成果，因此沒有必要花費太多時間在條件較差的求職者身上。此外，由於職員之間在安排就業方面互相競爭，他們有時會相互隱瞞職位空缺的情況。
如果你認為所有的政府官員都是徹頭徹尾的自私者，只顧著謀取最大的私利，那麼，上面列舉的許多情況就不會發生了。為什麼老師不在課堂上讓學生玩遊戲或消磨時間來逃避工作量呢？大多數學生都不會主動向父母抱怨他們在學校里沒有好好學習，光玩了；即使他們真的抱怨，校長們想要辭退一名教師或降他的工資也很困難。士兵們為什麼不開小差而要打仗？假如他們真要臨陣脫逃，也只有離他們很近的軍官才會知道，何況可能這些軍官自己也存有逃跑的念頭。有人說他的汽車被盜了，如果警察不把這個事情報告給他的上司，他們的上司絕對不會知道是否有汽車被盜，不知道他們是否採取過任何行動去尋找汽車。當然，某些教師確實不講課，某些警察並不做調查，某些士兵也不打仗，但大多數還是在履行自己的職責。
生產型機構的工作人員對他們必須應付的管理體制並不是漠不關心。他們有時會捏造評價其工作的數字，也許是出於偷懶（即盡量少幹活）的目的，也可能是出於干別的事（即不產生能要被觀測的結果）的目的。約翰·蒂爾尼曾舉了郵遞員和基層管理人員操作用於測量郵件郵遞速度的系統（即收發郵件地址信息系統）的例子——在某些城市，遲到的郵件被先從發送處拿出來，然後抽樣測算髮送這些郵件的時間。
可是，使命感卻能在某些公共機構中找到。前面幾章已列出一些：陸軍工程兵團、聯邦調查局、國家航空航天局（在「挑戰者號」遇難之前）、海軍陸戰隊以及社會保障總署的許多基層辦公室。我們可以看到，就如何服從組織目標的問題，已經在有些部門得到解決。即使在缺少顯著使命感的部門，通常情況下大多數工作人員都在為了機構的目標而工作，而沒有嚴重的偷懶問題。在引導人員服從組織目標方面，各機構的方法肯定不一樣，其中某些差異可以進行系統闡述。
像生產型組織一樣，解決型組織的領導人會有一種強烈的願望，即將自身精力集中在工作人員那些最容易評估（因此也最容易控制）的活動上。但是，他們不能評估，甚至通常情況下也不能看到成果，因此，只有勇敢的領導人才會傾向於給下屬許多行動的自由。
使命與遵從
私立大學的校長都很明白這些困難並非政府機構所特有的。如果你既不知道教育產品是什麼，又不能解釋它是如何產生的，那你怎麼能改善你的教育產品呢？私立學校的校長們和公立學校的校長們面臨同樣的基本問題，私營保安機構的管理人員和警察局負責管理巡警的警長們也面臨許多相同的問題。但是，私營解決型組織的管理在兩個重要方面與類似的公共機構不同。第一，私營組織必須通過吸引顧客和贊助者求得生存，只要失掉其中一方就表明哪個環節出了問題。由於有關付出和成果的信息缺乏，管理人員也許不知道到底出了什麼差錯。但市場信號通常會激發對情況的調查，並激勵對錯誤加以改正。除了依靠計劃，試驗和失誤也會導致組織的改變。第二，在使用或分配資本和勞動力方面，私營組織比公共機構遇到的約束要少得多（參見第七章）。
在程序型組織里，到處都有標準作業程序。和平時期美國陸軍和海軍服役情況的描述充滿著關於規定和程序的故事。（「假如它移動，就向它敬禮；假如它不動，就把它提起來；假如它太大提不起來，就在上面畫畫。」）在下一章中，我們將會看到，近幾十年來，美軍通過嘗試然後拋棄各種作戰教條，將他們在和平時期的大量精力，用在了提高標準作業程序的細緻程度上。但是，一旦戰爭爆發，標準作業程序也就不管用了。原因很明顯：突然之間可以看見成果了。保全性命、搶佔物資、殺死敵人，這些成果極為重要。因此，繼續有效的標準作業程序只能是直接有助於獲得這些成果的規程。這一點至少接近於實際情況。某些標準作業程序，如那些似乎對組織的使命至關重要的規程，繼續在產生影響，儘管實際上它們妨礙獲得好的效果。美國陸軍曾為中歐的大規模常規戰爭設計戰略和標準作業程序，在越戰中，美國陸軍把這些應用於越南村寨的非常規戰爭中。最小的作戰單位——班、排、連——總是在近距離面對敵人，所以他們首先發現了其中的錯誤。因此，儘管大型作戰單位——遠離戰場的人指揮的師和軍——堅持舊的觀點，但有些小分隊改變了戰術。
公共機構的負責人使工作人員遵守機構規章的激勵手段不多，即便如此，使用這些激勵手段也還是受到了很大約束。在我們描述的四類組織中，每類組織所採用的都是不同方式混合的激勵手段。在生產型組織中，領導者能夠觀察到工作人員的工作及成果，因此評判工作人員的工作效率可以依據他們的表現。他們可以詢問獲得某一成果是否花費了最少的財力（或者某一定量的財力是否產生了最大的效益）。事實上，他們的工作是否高效取決於該組織是否獲得了所給予的自由和財力。假如擁有先進的計算機，一個生產型組織的工作就會高效，但這個組織購置計算機的經費可能會被立法機關否決，或者是上層政治人物並不想實現高效率；相反，他們可能希望該組織給政治上有特權的顧客提供特殊待遇。國會議員口頭上說他們想要一個高效的國內收入署，可事實上他們是想要一個效率剛好達到某一限度的國內收入署，即選民們剛要開始抱怨他們受到了收稅官騷擾。
國內收入署、上面提到的那家州就業機構以及聯邦調查局所犯的錯誤在於把成果限制得太窄，因此只有部分而不是全部良好的成果得到了觀察和考核。國內收入署和那家州就業機構的行為可能是無意的；而聯邦調查局的行為則是胡佛在國會的恩寵下，為維護其地位而蓄意使用的重要戰略（參見第十一章）。這種錯誤在任何組織中都很容易犯，尤其是政府機構。在政府中，機構的成果並不以市場上自由交易的銷售額來計算。在評估工作表現方面，私營快遞服務公司就沒有此前的郵政部（在某種程度上相當於現在的郵政總局）存在的問題；倘若普羅萊特信使公司的顧客開始光顧聯邦快遞公司或聯合包裹服務公司，該公司就會知道它在管理上出了問題。
管理風格
許多調查機構實行以目標為導向的管理。對警察局偵查人員的評價，依據的是偵破罪案的數量而不是偵破的手段。司法部反壟斷司的檢察官們在立案和辦案時行使相當的自主權。反壟斷司能夠給予檢察官們這一自由，是因為高層官員將審查最終的報告並判定它是否能夠構成起訴的基礎。正如蘇珊娜·韋弗所指出的，這些判定通常都是例行公事（立案檢察官的判定將得到批准）。即使這種判定難以做出，該司領導人也有非常明確的依據去評估工作成果。考慮一下提交的證據和聯邦法院近期的裁決，如果該司決定起訴，就很可能勝訴。
在政府機構中，避免偷懶現象有一定困難，這種困難遠遠超出了標準的委託-代理理論所涉及的範圍。首先，也許不僅無法觀測而且無法知曉一個機構的工作成果。假如一個機構的目標含糊得毫無意義（如「增進美國的利益」），那麼，該機構的領導人通常情況下會不知所措，因此也就不能指望他告訴下屬該做些什麼，更不用說在事後評估其工作了。其次，政府部門的每個工作人員都如同一位代理人，可能有許多委託人——不僅包括其所在機構的負責人，還包括行政管理和預算局、白宮、法院、幾個國會委員會等部門的上司。而且，隨著選舉不斷進行，這些上司也被頻繁更換。第三，代理人——外交官、醫生、工程師、飛行員、警官、教師、反壟斷律師、公共衛生官員——都會將其政治傾向、專業標準和以前的經驗帶入工作中。在其他條件與過去相同的情況下，他們自然希望有更高的薪水。但這些條件很難與過去相同，而且相比工作表現，薪水的增加與資歷的關係往往更為密切。我們在第一部分已經看到，政府官員都有自己的傾向性觀點，這些觀點既涉及應該如何開展工作，也涉及其工作應該獲得多少報酬。只要有一位機構負責人抱怨自己的下屬幹得太少（偷懶），就會有另一位機構負責人抱怨自己的下屬幹得不對（暗中破壞）。如果目標含糊或相互矛盾、委託人太多、官僚帶有政策偏好，經濟學家們在尋找解決偷懶問題的辦法——哪怕是理論上的辦法——方面進展應該是甚微的。令人驚奇的是，政府官員們全都在工作，而不是一有機會就偷懶。
假如工作人員沒有為實現其組織目標而努力，他們就是在偷懶。最近，經濟學家們已注意到偷懶這一問題並提出了理論，說明這個問題為什麼很普遍，並提出了避免這一現象的條件。這些條件被稱作委託人-代理人模式，該模式能夠解答這樣一個問題：一個委託人（如某家公司的老闆或某個政府機構的負責人）怎樣才能調動和激勵其代理人（如一位工人或低一級的負責人），從而使後者按照前者的願望行事？如果委託人能夠直接觀察和控制其代理人的行動，偷懶的現象就不會出現；而當觀察不到代理人的行動或當代理人能夠向委託人隱瞞其工作的某些情況時，偷懶的現象就會發生。假如一個公司的總裁觀察不到一個工廠廠長的行為，後者工作就可能不會那麼儘力，因此也就不會帶來總裁所期望的高利潤。發生這種情況的原因可能是以下兩者之一或兩者兼而有之：其一，申請工廠廠長職位的人可能隱瞞了他不能勝任的事實，但總裁錯誤地認為他能勝任，並僱用了他；其二，廠長可能認為，既然自己的收入並不依賴於工廠利潤，他也就沒有必要像總裁所期望的那樣拚命干。無論是哪種情況，努力和利潤都沒有達到總裁的期望。九九藏書
社會保障總署解決了上述問題。在此過程中，它還向許多基層工作人員灌輸了一種強烈的使命感——「職業道德」。為了維持這種道德，該局利用了文官法律中的修正條文——這些條文允許根據高級職員的突出表現給予獎勵，並試圖以體現獎勵優秀的原則來提拔和使用人員。
相比陸軍工程兵團基層代表的日常工作，聯邦機構中也極少有什麼人員的日常工作會更難觀察到。他們在偏遠地區工作一兩年，監督軍事基地或其他設施的建設。1986年，穆罕默德·艾爾-索德研究該部隊時，它巨大的工程之一位於沙烏地阿拉伯內陸的縱深處——這僅僅是他們投資額在60億美元以上的4000多項工程之一。這些工程分佈在非洲、歐洲、拉美、中東、遠東，當然還有美國。儘管管理人員巡視過這些地方，但總的來說，「在如何完成任務方面，基層代表們很少得到指示」；的確，「他們極少受到上司的監督和檢查」。路途遙遠並不是造成細緻檢查稀少的唯一原因，任務本身的性質也是決定因素。誰也無法事先保證一個空軍基地將在預算內按要求如期完工。付出——工程兵的野外日常工作——基本上得不到指揮，但成果卻能評估：要弄清該空軍基地是不是在預算內如期建成的確很容易，但要知道它是不是按要求修建的則太困難了。
有時付出的工作可能不容易被觀察到，因為工作人員的工作深奧莫測（比如，醫生進行診斷或物理學家創立理論），或者因為工作人員的工作在其上司的視野範圍之外（比如，警察處理家庭糾紛或護林員巡視森林）。假如工作人員的所為深奧莫測、不可觀察，就可能會出現道德危機的問題：工作人員可以偷懶或干別的事。有時工作的產出可能不容易被觀察到，一是因為它缺少一種收集關於其行動成果信息的方法（比如，一個阻止自殺的機構可能確實防止了自殺事件的發生，但並沒有一種方法來統計可能發生的潛在自殺事件的數量），二是因為工作人員缺少一個被驗證有效的手段來獲取預期成果（比如，犯罪心理學家不知道如何才能改造好罪犯），三是因為其工作成果受到工作人員的行為和其他不可知因素的綜合影響（比如，兒童考試的分數反映了學生的智力、父母的影響、教師的水平等因素的綜合效果），四是因為成果需要經過很長一段時間的延遲后才會顯現出來（比如，罪犯所受的懲罰可能導致其犯罪行為有所減小，或是大幅度減小，但這可能要在五年之後才知道）。當然，我知道，關於何為成果只是個判定。美國就業署工作的成果是指讓失業者獲得一份工作，但使用的方法是讓任意一個僱主僱用他，還是幫助此人找到一個有意義的長期職位呢？下面我將主要列舉那些接近於有關機構目標的最可行的（或者清晰的）定義。
但是，一些公共機構的領導人發現，使用這些因素有計劃地創造出這種使命感非常困難。移民歸化局以其微弱的使命感和低下的士氣而聞名。主要原因在於該局的目標含糊而自相矛盾：「禁止非法移民，但允許必要的農業工人進入」；「仔細審查試圖入境的外國人，但為外國旅遊者入境提供便利」；「尋找並驅逐非法外國移民，但不要拆散家庭、虐待、侵犯民權，或使僱主失去廉價工人」。沒有哪個機構能做好所有這些事，尤其是因為每項目標的倡導者都有權讓報紙和國會對該部門的「錯誤」進行調查。目標的相互抵觸導致經費緊缺；移民歸化局工作量的增加大大快于其經費的增加。移民歸化局當然是個極端的例子，可它並不是唯一的例子：監獄系統應該既管制囚犯又改造囚犯；國務院既要在外國面前代表本國又要在本國面前代表外國。如果一個機構甚至不能在原則上確定其最主要的任務，那它就無法形成一種使命感。
假如你去問這些機構的領導人，他們會告訴你他們的目標在於培養能夠勝任該組織任何工作的多面手。毫無疑問，擁有閱歷豐富的職員大有好處，但擁有精通專業的專家職員也有好處，尤其是在這樣一個國家，其教育體系的名聲並不好，因為它不能使學生在外語、地理和歷史知識方面打下很牢固的基礎。在職責分散的政府機構中，人事制度一般都偏向于頻繁輪換而犧牲長期穩定。但是，如果把這種政策看成是機構負責人主觀意願造成的後果，那便是個錯誤。事實上，普通工作人員更喜歡這種輪崗。
無論何時，當分配的職位在吸引力方面有巨大差異時，工作人員自然會更傾向於吸引力大的職位。外交官們會挑選巴黎而不選喀布爾，海軍軍官們會挑選地中海而不選北極，陸軍軍官們會願意待在夏威夷而不去首爾。假如功績和組織需要是分配崗位的僅有標準，那麼，優秀的營級指揮員就會被留在越南幹上三四年，而不合格的指揮員則會被送回美國；老練的外交官就會被留在莫斯科或北京，而不是輪換到里斯本或羅馬。但是，工作人員要求在選擇職位方面被給予平等待遇，而在政府機構中，公平通常意味著平均。因為從上到下幾乎每個人都想得到較好的職位，他們對維持以最快頻率輪換崗位這一制度就達成了共識。
在程序型組織中，以過程為基礎而不是按照結果進行管理的趨勢更加盛行，因為過程是可以觀察到的，而結果則觀察不到。既然工作人員的工作是可見的，那它就會始終受到監視。領導者使用多種形式的連續監視方法（從直接觀察到定期的統計報告）來保證正確的規程被遵守。這些方式包括直接觀察與定期提交統計報告等。在和平時期，士兵或水兵的生活就是不停地被調查並重複執行看起來毫無意義的任務。程序型組織面對的一個很大危險就是士氣受到挫傷（工作人員會對監視感到憤慨，他們相信自己知道——儘管他們不能表現出來——怎樣做好工作），而且這種監視也會影響機構的工作（因為工作人員要遵守規章，這就偏離了實現目標的初衷）。
此外，解決型組織的管理人員所做的某些事情似乎也會產生不同的結果。我們已經評論過詹姆斯·科爾曼和他的同事們的發現，即私立教會學校比公立學校教育質量高。埃里克·哈努謝克在有關公立學校的研究報告中得出了如下結論：有些教師比另一些教師工作出色得多，好校長能夠以某種方式發現、留住這些優秀教師並激發他們積極性。問題在於，似乎沒有任何公平的、現成可見的方法能將優秀教師和不稱職教師系統地區分開來，或能解釋一位優秀的校長為何能夠發現優秀的教師並調動起他們的積極性。
經濟學家安東尼·唐斯（Anthony Downs）描述過五種官僚類型：野心家、守成者、狂熱者、空談家和政客。休·赫克洛（Hugh Heclo）曾在文章中描述過程序官僚、參謀官僚、改革者和組織學家。我曾試圖將官僚分為追求功名者、政客和專業人員。毫無疑問，還有別的分類法。每個類別的含義可以很容易地從字面上得知。可是，除了列出名稱（這些分類只是一些簡單的自然劃分），這種分類並不能達到什麼目的。
在一個付出（或工作）和成果二者都能觀察到的機構中，管理人員有機會設計（在外部約束的限制範圍之內）一個遵從目標的體系，併產生良好的效果。國內收入署（Internal Revenue Service，IRS，也叫國家稅務局）能夠觀察其職員和審計人員的活動，並且可以用徵收的稅款來衡量他們的工作，它能夠比較精確地計算出通過增加某類接受審計的稅務申報書的比例而增加的稅款額。美國郵政總局能夠觀察其信件分揀人員和其他工作人員的行為，並且能夠計算出他們接近該機構郵遞標準的情況，比如要求在3日之內將95%的寫明郵政編碼的一類郵件從波士頓郵至洛杉磯。社會保障總署能夠測出（它的確也是這樣做的）退休金（老人及生存保險）領取單付給受惠者的速度。在這些例子中，我猜想國內收入署希望每個職員都能收取最高額的稅款；郵政總局則希望達到以最少的開支郵遞郵件的目標；至於社會保障總署，在資金允許的情況下，希望及時適量地將匯款單發出，越多越好。
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工藝型組織的例子並非只局限在戰爭環境里。彼得·布勞描述過一家「聯邦就業機構」（幾乎可以斷定是勞工部的工資與工時司）的情況。其中，主要工作人員被稱為「督察員」，他們在大部分時間里並不在辦公室工作，而是根據檢舉到各地去調查僱主是否違反有關工作人員工資和工時的聯邦法律。這些官員採訪僱主和僱員（經常是在他們家中），檢查檔案，與僱主們就遵從協議進行談判，這些協議的內容包括關於未來良好行為的承諾，有時也包括關於支付被拖欠薪金的保證。違約的僱主將被訴諸法律。
所有生產型機構的領導人都面臨的一個問題是：他們有意或無意中可能將大部分注意力集中到更容易測算的成果上，而忽略了那些不太容易觀察或測算的成果。格雷沙姆法則在許多政府部門中發生作用：能夠產生可測算成果的工作往往會排擠產生不可測算成果的工作。我們可以看看國內收入署的例子。該機構希望通過審計人員的工作最大限度地獲得稅款。因此，它在評判審計人員的工作時就會傾向於用這樣一種單一標準：每一個審計項目能帶來多少錢，他們完成了多少個審計項目。這樣做可能導致審計人員對審計工作過分熱情，從而激怒那些感覺受到不公平對待的納稅人，或造成審計中小差錯不斷。
人不能僅僅靠麵包來生活，這一點大家都知道。可是，在探求解釋人類行為的最簡潔方法和引導人類行為的最佳途徑時，學者們卻經常忘記這一點。想象中認為金錢就是全部原動力的經營領域里，大多數生產性企業還是盡最大努力以企業文化為基礎建立使命感，從而來補充這種動力。政府機構領導人對金錢獎勵的控制遠遠趕不上他們的企業界同行，因此就應該使用非物質獎勵。非物質獎勵有三種：責任和目標感；對個人價值和個人權力認同而產生的地位；作為某個受到其成員或整個社會高度評價的機構（或該機構中的一個小集體）的連帶收益。目標、地位和集體意識構成使命感獲得的三個因素。
工資與工時司人員的日常活動受到的控制相比布勞研究過的那家州就業機構人員要松得多。原因很簡單：前者的表現在某種程度上可以根據他們的工作成果進行評估，而後者的表現則無法採取這種方法進行評估。工資與工時司所涉僱主和僱員們達成的遵法協議和提交的法律訴訟案，在法律上的準確性和完整性是可以被審核和評估的。法律條文和政府機構的規定清楚地描述了什麼是應有的成果，而且這種成果是能夠被觀察到的。督察員可能會獲得這種成果，也可能無法獲得這種成果，但沒有任何法律或規定清楚地闡明就業機構的求職人員接待者應有的成果。（給某一求職者分配一份工作？幫助其找到一份工作？使其獲得一份期限只有一年的工作，還是使其獲得終身職業？）在任何情況下，除工作分配之外，該機構都無法觀察到其他成果。由於這些差異的存在，工資與工時司的管理便是目標導向的，而那家州就業機構的管理則以手段為導向。
公共機構的領導人所面臨的主要挑戰是：懂得慎重確定組織核心任務，同時採取金錢和非金錢的激勵手段來引導工作人員完成確定的任務的重要性。如果工作人員能夠認識到，完成核心任務既有利於工作人員的前途又能使他得到同事們的尊敬，那麼偷懶的現象就會大大減少。做到這一點需要有能支持核心任務的輔助文化。可通過使組織的分支機構形成一種「小集體」的方法控制被威廉·奧奇稱為「表現模糊」的問題：這種「小集體」擁有「有機的統一」，它靠正規和非正規的高度社會化來維持。但這一點做起來很不容易，這也是許多公共機構沒有使命感的原因所在。不過，即使某些機構缺少嚴密監測其主要工作人員行為的手段，做到這一點也是可能的。
然而，管理者也確實做了點事情。人們打電話叫警察，他們（通常）會來；孩子們去上學，教師們已經備好了課；森林失火，護林人員會採取措施；工人退休后，社會保險匯款單就會開始寄過來；接到作戰命令，士兵們就會投入戰鬥。即使在沃特敦，只要你在機動車輛註冊處排上足夠長時間的隊，你就會領到一張駕駛執照。
戰爭爆發后，許多陸軍、海軍單位都會從程序型組織變成工藝型組織。在和平時期，這些單位的士兵在上級的直接監督下行動（隊列操練、步槍射擊訓練、艦艇演習），戰時則是在遙遠的戰場上，在一片硝煙、喧鬧和混亂中作戰。在和平時期，指揮官們對每個士兵的行蹤都很清楚，而在戰時，如能知道整個部隊的方位和行動就算是幸運的了。這就是戰爭中矛盾的地方，對此克勞塞維茨做過令人信服的論述。可是，戰時的指揮官們確實（通常也很快地）知道他們的部隊是否贏得了戰鬥。工藝型組織里成員的活動很難被觀察到，但其成果卻比較容易測算。
當然，下屬們也有他們自己的對策。一些人會使自己的行為與那些被測量的指標相一致（「他們喜歡統計數字，那我們就給他們統計數字」）；另一些人則會對管理者的政策陽奉陰違。他們要麼對這些測量行為置之不理（因此也損害了他們自己晉陞的機會），要麼通過造出足夠的統計數字使管理者們高興，同時依舊堅持他們自己關於優質工作的定義。
在付出和成果都不能被看到的公共機構中，管理人員和工作人員之間會發生較大矛盾，特別是在那些必須應付並非由自己挑選的顧客的機構中。工作人員會受到他們面臨的環境要求的驅使——教師們需要維持課堂秩序，警察們則期望在街頭維持好秩序或在發生糾紛的家庭中恢復秩序。管理人員會受到他們面臨的制約因素的驅使，尤其要應付來自政治上有影響力的贊助者的責難。如果管理人員能夠證明受到責難的行為沒有發生，則可駁回這些責難；如果他們能用已經取得的成果證明受到質詢的行為的合理性，則可以部分駁回這些責難。可是，解決型機構正是那些弄不清發生了什麼並且不能有力地證明獲得了什麼成果的組織。這樣一來，依各人的風格而定，管理人員只好盡其所能處理這些責難。在處理的過程中，他們必須保持一種微妙的平衡：假如他們認真對待責難，工作人員就會感到無人給他們「撐腰」；假如他們消極對待責難，公眾就會感到該機構是「麻木的」。當與學生或家長發生衝突時，教師們不喜歡不給予自己支持的校長；當與公民或律師發生衝突時，警察不喜歡不給予自己支持的警長。
到目前為止，我在討論機構領導人時一直假定他們全都一樣。很顯然，事實並非如此。領導者都有個性，而個性會有差異。然而，令人遺憾的是，有關公共管理的研究迄今只對領導者做了分類，而對以下問題並沒有提供答案，即：每種類型各有多少人？為什麼有些人更受歡迎？什麼因素導致一個人採用一種風格而不是另外一種？不同風格對組織的效率有何影響？