以上事例和蒂珀斯提供的數據並不能為下面這種為人熟知的觀點提供證據，即政府機構都具有帝國主義的特性，總是試圖通過擴充新的職能來蠶食競爭對手的地盤。尤其是，事實與戈登·塔洛克（Gordon Tullock）和威廉姆·尼斯坎南（以及其他人）所推崇的理論相背離，這一理論認為官僚機構的人員都渴望將本機構的規模最大化。誠然，確實存在大量的機構，它們由一門心思想擴充的主管們所領導。但是，同時也存在另外一些機構，這些機構由一些謹小慎微的主管人員所領導。相較而言，我們更多聽到的是前者，原因是，很多意圖擴大自己規模的機構會很張揚（淹沒了小機構所發出的聲音），而後者卻在靜靜地處理自己的日常事務。

國務院一直以來都反對將美國新聞署（United States Information Agency）和國際開發署（Agency for International Development）納入麾下。20世紀40年代末，美國陸軍曾試圖將其空軍部隊分離出去。農業部在1973年和1974年提議，將食品和營養局——負責給失業者和貧民發放食品津貼的部門——從農業部轉到衛生、教育和福利部。1968年，當白宮打算把藥品濫用控制局從衛生、教育和福利部中分離出來，並把服務美國的志願者項目從經濟機會局中分離出來的時候，衛生、教育和福利部以及經濟機會局都沒有表示反對。馬克·蒂珀斯曾對發生在20世紀60年代末70年代初的5個重要的聯邦重組計劃（包括上文提及的3個）進行研究。之後，他又對25個機構獲得或失去一個分支機構的前景的反應進行研究。其中，15個機構試圖尋求擴大或繼續保持其現有的勢力範圍；10個機構拒絕擴編的機會，或者同意砍掉一個分支機構。

關注勢力範圍和自主權的主要後果，就是不同機構之間的工作協調起來異常困難（這個問題非常重要，將專門有一章對之進行探討）。企業通過對市場信號（價格）的回應來調整其經營，也可在反壟斷法允許的範圍內通過達成公開協議（合同）來調整，合作的標準是互利互惠。對企業而言，無須擔心這種合同會使一家企業獲得對另一家企業內部事務的控制權。相較而言，政府機構則把任何機構間的協議都看作是對自身自主權的威脅。

很少有聯邦機構擁有癌症研究所那樣的優勢，所以大部分機構要為自主權和資源擴大而奮鬥。機構的主管人員如何為此而努力將是下一章的主題。

當一個機構的目標深得人心、任務簡單明確、對手並不存在而且所受限制極小，它所獲得的政治支持最高。一種完美的狀況是：一個政府機構希冀自己成為一個城市裡治療癌症的唯一機構，並且希冀在治療方法上不受任何束縛。但在現實中，這些政府機構很難獲得如此美妙的環境。這些機構必須做一些不受歡迎（如稅收）或難於處理（如管理外交事務）的工作以及許多其他機構正在從事的工作（如搜集情報或者抓捕毒販），同時它們必須在無數委員會、利益集團和新聞記者挑剔的注視之下完成這些工作。它們也面臨經費不足、任務複雜、競爭對手眾多和約束重重的局面。

當一些組織承擔相同的任務時，對自主權的爭奪就會異常激烈，軍隊的情況就是這樣。各個軍種之間的爭吵就是生活中存在的現實。有時候我們會遺忘的事實是，第二次世界大戰結束之後曾經制訂計劃來統一各軍種。該計劃的支持者和反對者共同的動機都是力圖保留或者加強自主權。

財政預算的增加可能會削弱機構的自主權，這會經常但並不總是遭到反對。軍方之所以不喜歡麥克納馬拉，是因為他通過減少軍方在武器和理論問題上的決策權來削減各部門的自主權。麥克納馬拉給了各部門很多經費，但這一事實並不能彌補各個部門在任務獨立性方面的損失。

第一個注意到這個令人費解現象的人是莫頓·H.霍爾珀林，並對此做了解釋。他認為，官僚機構「通常寧願獲得少一些經費，也要享有更多自主權，而不是獲得更多的經費卻只給予較少的自主權」。這是因為，官僚機構十分重視自主權或勢力範圍。麥克納馬拉沒有對各個軍事部門的自主權給予尊重，相反，萊爾德卻予以足夠的重視。當前者上任后，他立馬將防務決策權集中到國防部長辦公室秘書處，指定「精明小子」（whiz kids）——由麥克納馬拉帶來的、受過良好定量分析訓練的並在防務事務方面有專長的年輕知識分子——來制定關於武器和作戰理論的關鍵決策。當萊爾德上任后，他縮減了國防預算（當時越南戰爭行將結束），但他把各自的縮減權下放到軍中各部門。萊爾德沒有起用「精明小子」為其工作，所以他十分謹慎，親自就影響軍隊的重要決策與陸軍和海軍上將們進行磋商。萊爾德領導下的各個武裝力量都享有對關鍵任務的控制權。九-九-藏-書

上述事例加之其他關於軍隊中爭奪勢力範圍的例子有時候會被錯誤地理解為組織擴張主義的例子——一場為了「更多」而獲得更多的競賽，其根源在於這樣一種理念：越多越好。這種看法其實是很膚淺的。實際上，軍隊的這些行為就是試圖使任務和許可權相匹配。對任何組織來說，擁有強烈的使命感都十分重要，特別是軍事機構。在軍事機構中，甘願面對危難和無私奉獻的意願往往是遵守軍隊組織文化和共同的道義規範的產物。強烈的使命感還包括與必須完成的任務和用以完成任務的資源相聯繫的組織許可權。例如，陸軍軍官之所以想要指揮戰術（或近距離支援的）空軍部隊，絕不是因為他們想擁有自己的飛機，而是因為經驗已經告訴他們：那些在步兵團前面直接掃射和轟炸目標的飛機，需要與之精確配合，如果掃射就得正好發生在需要的時候，炸彈也要準確地落在敵人部隊時——就更需要這種精確了。同樣的，空軍軍官反對使用低速地面支援飛機，並不是因為他們不重視掃射敵軍部隊，而是因為經驗已經告訴他們：低速飛行的飛機容易遭到敵軍快速而機動的戰鬥機的攻擊。因此，他們想要獲得戰術飛機，因為戰術飛機能夠像它們可能遭遇到的敵機一樣快速地飛行和轉彎，從而更好地保護自己。但問題在於，快速飛行和機動性能比較好的飛機不適於執行地面支援任務。

1978年的統計數據顯示了這個問題的嚴重性——在遵守環保局的規定時，聯邦機構在效率和態度上不如私營企業那樣好。例如，科羅拉多州丹佛附近的一個基地存有上百加侖的各種有毒化學藥品。兩個使用該基地的組織——殼牌石油公司和國防部的兵工廠應該對此負責。司法部於1983年起訴殼牌公司，要求其承擔清理它製造的垃圾的費用，但沒有對國防部採取同樣的懲治措施。部分原因是一個公共機構不願與另外一個公共機構為敵，同時也是因為律師們在對這一問題的意見上並沒有達成一致，他們並不知道一個政府機構在法律上如何掌控（如果可以控制的話）另一個政府機構。

關注自主權還會導致政府機構抵制其他機構對自身的控制。聯邦合同合規項目辦公室（Office of Federal Contract Compliance Programs，OFCC）隸屬於勞工部，負責監督聯邦機構的行為，保證與政府有經營活動的承包商遵守有關民權和肯定性行動計劃的法律與行政命令。例如，該辦公室應該保證國防部能夠有效地監督國防工業承包商的僱用方式。當帕特里夏·蕾切爾研究這個辦公室的時候，沒有人認為該辦公室正在實現其目標。問題很明顯：聯邦合同合規項目辦公室不控制任何資源，如財政預算和人事權，而這恰恰是國防部所重視的。相比之下，當聯邦政府對某個私人承包商實施一項法規的時候，該企業的資源就會受到威脅，途徑要麼是停止合約或拒付合同酬金，要麼是向法院起訴把企業送上法庭。

波士頓住房監察員負責對房客關於住房不安全或不衛生的投訴進行回應。在彼得羅·尼沃拉（Pietro Nivola）對該機構進行研究的過程中，他發現了一個令人困惑的問題：儘管監察員們在同一時間向私人和公共房屋的房主們指出其各自違反住房法規的問題，私人房屋房主接過傳票后比該城市最主要的公共房屋房主——波士頓住房管理局——接到傳票后改正得更為及時和準確。這個問題的答案顯而易見——住房監察員們願意受理私人房屋房主的案子，他們能夠有法（法庭裁決）可依將不服從的房東訴諸法律。但是，他們不願意受理與另一家政府機構相關的案子，而且他們對這些機構幾乎沒有任何控制權。

實現任務和管轄許可權匹配的最佳時機是組織建立之時。一個組織就像珊瑚礁里的一條魚：為了生存，它需要找一個對它提供支持的生態位。有的時候，這個生態位是法律具體規定了的，社會保障總署和國內收入署在創建之初就是這樣。但經常出現的狀況是法律條文比較模糊，這就給了創建初期的主管一個可利用的機會。如果這樣做的話，需要遵循一些基本方法。

聯邦調查局不想捲入與毒品和有組織犯罪相關的工作中，是因為這些工作可能需要它付出很大的組織代價。如果一個組織有擺脫政治約束的自由，很大程度上取決於它過去在道德和效率上所建立的聲譽。在調查毒品和黑手黨的工作中，聯邦調查局就會面臨進行偵查工作所固有的受賄的可能性。它還可能遇到指責，原因是該局沒有像以往解決綁架和銀行搶劫問題那樣「解決」販毒問題。此外，聯邦調查局的使命——基於尋訪民眾進行謹慎控制的調查——會因為接受新任務而受到折損，這些新任務包括喬裝混入毒品交易現場和假扮黑手黨成員。這樣的不良方式會讓聯邦調查局的內部管理更加困難，甚至會威脅到共有的使命感。例如，如果聯邦調查局已經完全接受了調查販毒活動的職責，某些特工就有很大的受賄可能性（這會導致公開醜聞）；更有可能發生的事情是，不論聯邦調查局做什麼，毒品問題都會更加惡化（這會引起公眾質疑）；還有一種可能，即聯邦調查局中的毒品事務專家們會與那些不是毒品事務專家的特工人員進行競爭，以撈取經費或者謀求晉陞（這會造成內部摩擦）。總之，這看上去是一筆劃不來的投資。

自主權並不局限於軍事。多年以來，國會議員一直試圖說服J.埃德加·胡佛，讓他接受聯邦調查局應該承擔起調查販毒的聯邦職責這一提議。如果胡佛點頭，那就意味著聯邦調查局預算的大幅提升。但他沒有這樣做，他堅持認為這項工作應該由隸屬財政部的聯邦麻醉品管理局來承擔。甚至在胡佛去世以後，聯邦調查局高層仍舊抵制國會和司法部讓其承擔解決麻醉品問題的任務。一直到里根政府時期，聯邦調查局才接受對緝毒局行使監管權；但即便那時，聯邦調查局的很多高層人士，包括被指派負責監督緝毒局的人員，都反對兩個機構的完全合併。

人們越來越希望電力企業去嘗試各種形式的節能措施（如鼓勵用戶減少用電需求），並探索多種可再生能源或者軟能源前景（如太陽能、風能和地熱能）。一項對處於同一州、為相同市場提供服務的三家私營企業和三家公有企業進行比較的研究表明，私營企業在探索節能和尋找替代能源計劃方面比公有企業更加積極。州管理機構控制著私營公司而非公有電力企業所看重的資源；這些管理機構可以設定投資者經營的企業的供電價格並決定其擁有的企業的回報率（大體上就是利潤率）；但對那些市政部門經營的企業，這些管理機構則不能這樣做。

第二，與那些企圖將其他機構負責的任務收歸己有的機構做鬥爭。空軍最終未能阻止海軍建造大型航空母艦，而海軍最終也未能阻止空軍購置重型轟炸機。每一個軍種都竭力保持其能向遙遠的敵人發射核武器的能力——這其實是很危險的。聯邦調查局成功地阻止了戰略情報局參与反間諜工作的企圖。胡佛不信任戰略情報局及其有野心的領導者「野蠻比爾」威廉·多諾萬（William Donovan）。他擔心（事實上他的擔心是對的）戰略情報局會佔據國外事務，也會染指國內事務。國內反間諜活動是聯邦調查局的工作，這是該局要堅決維護的。例如，有一次，來自戰略情報局的幾位職員試圖去首府華盛頓的外國大使館行竊，胡佛聽到風聲后就指派幾名聯邦調查局特工前去阻止行竊活動。多諾萬向羅斯福抱怨，但獲勝的還是胡佛，這樣的任務被完全劃歸在聯邦調查局的工作許可權內。當羅斯福將搜集關於拉丁美洲情報的任務交給胡佛時，胡佛十分警惕，並要求確認戰略情報局不會參与其中。reａｄ.９９ｃsw.ｃom

在擔任國防部長的四年裡，梅爾文·萊爾德使得國防預算縮減了28%，從1969年的2430億美元下降到1973年的1750億美元（按照不變美元計算）。陸軍失去了一些師級編製，海軍也失去了一批軍艦，軍隊人數也減少了三分之一左右。但即便這樣，萊爾德依然在軍隊中享有盛譽。

對一位政府機構主管人員來講，擴大機構的自主權能夠最大限度地減少外部投資者和競爭機構數量，同時會增強機構內部工作人員的使命感，最終減少機構的運營成本。放棄某些新任務和與之相匹配的預算增加，看來是獲得這些益處所要付出的合理代價。

這可以解釋約翰·瓦納特（John Wanat）在一份報告中得出的結論，這份報告研究了各種聯邦機構在1952年到1966年間規模的擴大。該研究表明，在允許機構膨脹之後，許多機構並沒有擴大規模，確實擴大的機構大多是研究機構。很多研究機構（人們會想起國家健康研究所）很受支持者們的擁護（有誰會反對尋找治療癌症的新療法呢？），並擁有無可置疑的許可權（沒有其他機構從事同樣的工作），以及擁有一種一致的使命感（職業科學家們的研究興趣）。在這種情況下，就會有很多慫恿擴大機構規模的呼聲，因為這樣做代價不大。至於能否擴大機構的規模，除了該機構的控制權之外，還取決於很多因素，包括主要的經濟和預算條件。

那種認為所有機構都想增加財政預算的觀點忽略了一個經常出現的事實，即一方面是預算得以擴大，另一方面是任務變複雜了，競爭對手增加了，約束因素也增多了。兩個方面之間存在一種博弈。如果另一方面的條件都是一樣的，那麼預算越大自然就越好。但是，另一方面的所有條件是不一樣的，其中之一，我稱為自主權。

第六，迴避已知的薄弱環節。如同我們人一樣，每一個組織都會從產生過大問題的行為中獲得教訓。但是，與人相比，組織擁有更長久的記憶和應對風險的敏感。一朝被蛇咬，十年怕井繩。就聯邦調查局而言，已知的薄弱環節是腐敗；對監獄而言，是越獄和暴亂；就國防部而言，是購買價值435美元的鎚子；對食品和藥物管理局而言，是批准可能致癌的食品添加劑。每當出現嚴重差錯且還要應付巨大政治危機的時候，這種錯誤就會進入機構的組織記憶中，成為一個傳奇的恐怖故事。機構的官員們會花費大量時間和精力來建立一種機制，預防此類恐怖故事不再重演。有的時候，這種機制走到了極端。例如，有很多關於胡佛的故事就是這樣的，其中一個是他禁止聯邦調查局的特工執行公務時在公共場所喝咖啡。原因是為了避免出現如下情況，即一位公民發現特工喝咖啡後向某個國會議員舉報：「政府官僚拿著納稅人的錢在享樂。」

針對國務院在使館建設和安全上的問題，來自國會的批評大爆發。這些批評會使國務卿明曉：如果把這些「燙手山芋」轉給其他政府部門，國務院的處境就會好一些。另外，國務院的組織文化傳統是獎賞外交官，而不是建築工程監督員或安全官員。因此，可以想象，國務院負責駐外機構建設的部門和安全部門的士氣都很低落。所以，從內部和外部環境來考慮，讓其他專長於建築或安全保障的政府部門來承擔這些引起爭議的任務似乎是明智之舉。但是，很可惜，事實上並沒有做出這樣的決策。舒爾茨堅持保留國務院的這些職能，一位同僚據此把舒爾茨稱為「我遇到的勢力範圍意識最強的國務卿」。很多了解首府華盛頓內幕的人把舒爾茨的堅持看作部門主管不惜任何代價極力保留其勢力範圍的又一例證。但是，相比較而言，下面幾個例子明顯更加典型：農業部部長願意放棄食品券項目，經濟機會局放棄志願服務美國項目，衛生、教育和福利部放棄吸毒管理局，以及陸軍放棄其空軍部隊。放棄一個部門從而加強這個機構的自主權是一種極端的（同時也是特別能說明問題的）例子。更為常見的做法是，確定自己的任務來阻止和剝奪競爭對手涉足自己核心業務的機會。

計劃最主要的支持者就是陸軍。作戰部提出一個計劃，即設置唯一的總參謀長來統領陸、海、空三軍，這個總參謀長向國防部彙報。當時由於戰爭行將結束，隨著士兵的複員，陸軍擔心其資源會大規模縮減。相比之下，海軍和空軍掌握並擁有艦艇和飛機，因為至少要確保這些武器部分能夠運行，海軍和空軍就足以保證自己的資源不會像陸軍那樣被大幅度地削減。除此之外，空軍所擁有的核彈似乎可以作為一種廉價的防衛手段，幾架轟炸機（後來還有彈道導彈）就可以輕而易舉地威懾任何潛在的侵略者，如此一來還需要大量士兵嗎？陸軍的擔憂還是有理由的。無論何時削減國防預算，人們都會想到的是裁人比削減裝備容易得多。這時，一個統一指揮官（可能從陸軍中挑選）將會「平衡」三軍的需求（例如，保護陸軍的角色）。

西鎖島協議的條款中有一條規定：空軍購買和管控所有用於陸軍步兵作戰的飛機。為了保證陸軍遵守這一條款，協議特別規定了陸軍不得購買任何重量超過5000磅的固定翼飛機。朝鮮戰爭暴露了這一協議的弱點。空軍的組織文化是建立在高性能戰鬥機飛行和遠程轟炸機飛行的基礎之上的，尤其是後者。其結果是，空軍很少購買適合近距離支援步兵作戰的飛機——這些飛機速度慢、裝甲厚、有效載荷大——並拒絕陸軍指揮官控制這些飛機。當陸軍試圖尋求國會的批准來購買這種飛機時，就有人援引西鎖島協議，從而阻止了購買此類飛機的計劃。但是，幾年過後，一位精明的陸軍上將注意到，西鎖島協議中僅限制固定翼飛機，關於直升機隻字未提。因此，陸軍開始購置直升機來彌補空軍不願意承擔的近距離支援任務。越南戰爭加速了這種購置行動，不久，陸軍就擁有了大量直升機機群。但是，關於直升機是否像固定翼飛機那樣能夠進行有力的近距離支援問題上，各軍種間仍然存在分歧。然而，論爭的焦點不在於其優劣性，而在於各軍種都建立在自身對自主權的控制欲的基礎上。前軍費預算分析專家理查德·斯塔賓（Richard Stubbing）對這一問題做了如下總結：

在羅伯特·S.麥克納馬拉擔任國防部長的七年裡，軍費開支大幅增長，從1961年的1950億美元增長到1968年的約2250億美元（按照不變美元計算）。僅在其任內的第一年，麥克納馬拉就增加了60多億美元的國防預算。儘管如此，截至他辭職之時，軍隊高層仍舊把他看作自1947年設立部長之位至今最不受待見的部長之一。reａｄ.99ｃｓｗ•coｍ

很多年裡，胡佛也一直抵制聯邦調查局職能的擴大，不願插手對有組織犯罪的系統性調查。他用一項簡單的權宜之計就證明了這樣做的正確性，即否認存在任何有組織的犯罪，不論是黑手黨、辛迪加、黑幫還是流氓團伙。1957年在紐約州阿巴拉契亞，紐約州警察局的一名警官偶然發現黑社會頭目聚集在約瑟夫·芭芭拉（Joseph Barbara）的家中開會之後，胡佛的否認變得站不住腳了。儘管如此，胡佛仍然持反對意見。直到他手下的特工們收集的證據充分確認了「全美犯罪委員會」成員，同時黑手黨黨徒約瑟夫·瓦拉奇（Joseph Valachi）成為聯邦調查局的線人後，胡佛的想法才改變。

因為兩個軍種的任務利益都建立在似乎合理而嚴肅的問題上，所以找到一種可以調和任務和許可權的組織形式並非易事。儘管起初用於建立國防部的法律條文已經為了減緩軍種間的競爭而進行過多次修改，但要尋找到一種在任務和許可權之間做得恰到好處的調和方法，還是和之前一樣難以實現。

農業部不情願執行食品券分配計劃，部分原因在於發行食品券的工作包括一系列與農業部的傳統使命（即幫助農場主）截然不同的任務，另一部分原因是負責發放食品券就意味著對那些與福利項目（而不是農業項目）相關的國會委員會和利益集團負責。如果食品券項目規模不大的話，農業部或許不會擔憂；但在20世紀70年代初，當農業部部長意識到該項目不久就會佔整個農業部全部支出的三分之二份額時，他感到了惶恐。這樣的數額實際上意味著什麼呢？農業部一個官員做出了如下表述：「我們不得不對各種欺詐、各種侵犯公民權利的行為進行全面追蹤，而這樣的工作會佔據我們全部的時間和精力。」有人懷疑，困擾他的不僅有所抱怨的經濟代價，而且還有政治代價。

統一的反對者是海軍，原因也是自主權問題。從某種意義上來講，海軍就是一個小型的國防部，不僅擁有自己的艦船，還擁有自己的步兵（海軍陸戰隊），以及空軍（海軍航空兵）。因此，不論實施何種重組計劃，海軍都更容易受到損害。效率和統一的支持者們肯定會認為「合理的」組織形式應該是：海軍的地面力量——海軍陸戰隊——轉入陸軍編製，其空軍力量則轉入空軍編製。以海軍部部長詹姆斯·福雷斯特爾（James Forrestal）為首的整個海軍都反對這樣的重組方案，並提出一個簡單方案來替代，即只設兩個協調委員會——由高級指揮官組成的參謀長聯席會議和一個能將與國防事務相關的重要文職官員召集在一起的委員會（後來成為國家安全委員會）。

除了J.埃德加·胡佛和戴維·利連撒爾，在權力的殿堂中縱橫馳騁、在勢力範圍方面運籌帷幄的人首推海軍上將海曼·里科弗（Hyman Rickover）。這位海軍軍官甚是精明，但脾氣暴躁。憑藉著與國會和私人承包商的密切關係，他謀取了所有用於軍事目的的核電廠的建造授權，並最終獲得了領導所有核動力潛艇開發的授權。在官僚體制的一般程序中，任何像核動力推進器這樣有吸引力的東西肯定會被各個民用和軍事機構所佔據。結果就是：一個機構負責研究，另一個機構訂購反應堆，第三個機構將它們安裝在各類艦艇上，第四個（甚至第五個和第六個）招募人員、訓練並指揮駕駛員。但事實上，在這裏一個人就能夠建造一個被叫作「里科弗海軍」的整體。里科弗不顧眾多海軍將領的反對，從一開始便審時度勢，在獲得資源之前先要獲得自主權。

第五，盡量不要做那些會導致支持者出現分歧或對立的工作。像大部分州一樣，加利福尼亞州和懷俄明州都有州屬的捕魚和狩獵管理機構，其管轄範圍是各自州境內的各種野生動物。這些機構的任務就是保護各種野生動物免於非法的獵殺和垂釣。除此之外，這些機構還專門為狩獵和垂釣保留了一些陸地和池塘。這些部門的核心支持者就是各州內的獵人和捕魚人；也正是他們在19世紀促成了這些機構的建立，也正是他們當前仍舊在立法機關面前支持捕魚狩獵機構。他們的支持非常有效，這些機構通過簡單有效的手段就能從法律約束中獲得很多自主權，即將捕魚和狩獵執照費用限定在能使本機構自給自足的程度。托馬斯·H.哈蒙德（Thomas H. Hamond）對這些機構如何承擔新任務進行了研究。總體而言，它們試圖迴避任何會造成支持者分裂的任務。結果，兩個州的捕魚和狩獵機構都設法避免涉及諸如狼和郊狼類的肉食動物。這樣的議案會導致農民和生態學家對立起來。因為農夫想要殺掉這些肉食動物來保護他們的家畜；而生態學家則想要保護這類肉食動物，因為在他們看來，這些動物有瀕臨滅絕的危險。懷俄明州捕魚狩獵管理局在迴避這樣的工作方面特別成功。最後，立法機關把這項任務交給了農業局。

一份關於田納西河流域管理局的研究報告得出相似的結論。當環境保護局開始命令電力企業減少其煙囪排放的某些污染物的數量時，與私營企業如太平洋天然氣和電力公司相比，田納西河流域管理局作為一家由政府經營的大企業，花費了更多時間來抵制這些法規，並採取了有效的抵制方式。雖然最終田納西河流域管理局的態度發生了改變，但這一改變的原因同時也暴露出一個政府機構在控制另一個政府機構的行為方面存在的問題。當時，美國總統正好也比較關注這一問題，並決定指派環境保護部門的主管進入田納西河流域管理局的董事會工作。一位重要的參議員威脅要阻止一項田納西河流域管理局急於通過的法案，但更重要的是，法院宣布可以對田納西河流域管理局發起訴訟。各種社會團體和兩個州的司法局局長組成一個聯合小組起訴田納西河流域管理局，指控該局沒有遵守環保法規。最終的判決書迫使田納西河流域管理局答應改變其以往的做法。

處理上述日常事務的時候，各個執行機構需要採取適當的方法把維持整個機構運營的工作量減至最小。維持機構運營是主管人員的特殊職責。維持運營意味著保證為該機構注入源ｈtｔｐs://ｒeaｄ•９9cｓw.ｃｏm源不斷的資源。在以盈利為目的的商業公司中，維持運營主要通過資本和勞動力的形式。如果商業競爭不受禁止壟斷的法律條文限制，則維持一個企業的運營也可能需要排除資本和市場的競爭。在政府機構中，維持運營則不僅需要資本（撥款）和勞動力（人員），而且需要獲取政治上的支持。此外，政府機構不受反壟斷法的約束，因此維持運營能夠而且往往確實會消除或妥善處理對手帶來的威脅。

空軍擁有的火箭可以把衛星發射到相應的軌道上，並且他們十分想刺探到關於蘇聯火箭的情況。同樣，中央情報局也對這個項目很感興趣，並承諾自己可以搞到的情報甚至比一群間諜能獲取的還要多。針對這一項目，中央情報局和空軍展開了一場激烈爭奪。直到最終成立了國家偵察局（National Reconnaissance Office，NRO）來承擔發射和控制衛星的任務，這場爭鬥才得以解決。這個局受空軍部部長控制，一位來自中央情報局的官員被任命為二把手。為了監督國家偵察局並有權選擇偵察目標，一系列複雜的協調委員會成立了。當然，部門間的爭吵不會銷聲匿跡，但是，（據來自這個高度機密機構的某些觀察員所言）隨著國家偵察局開始工作並形成自己的使命感和職業感，爭吵也就慢慢平息了。

戴維·利連撒爾將「草根民主」（grass-roots democracy）作為新成立的田納西河流域管理局的任務加以精心宣傳。根據歐文·哈格羅夫（Erwin Hargrove）的說法，這一策略是用來阻止田納西河流域管理局被內政部吞併的決定性因素。「草根民主」口號的用意是：與內政部不同，田納西河流域管理局直接與流域民眾一起努力，為流域民眾服務。這個口號是基於這樣一個想法，即田納西河流域管理局將允許農場主參与挑選農場，在那裡進行新的水土保持和農作物栽培實驗。假如田納西河流域管理局公開闡釋其任務是建造大壩和發電（事實上，該局做的主要也是這些），那麼就沒有任何明顯的理由能夠說明，為什麼內政部（該部有很長的水利工程建設歷史）不能將該局接管。

第四，謹慎對待聯合與協作。多年以來，聯邦調查局一直不願意指派其特工參与協作打擊有組織犯罪的合作型任務。胡佛擔心，如果其他不受聯邦調查局控制的部門的成員因錯誤判斷而造成失誤，可能會牽連聯邦調查局，這樣一來該局的名譽就會受到損害。基於同樣的緣由，陸軍工程兵團有一個「不打下手」的規定：禁止將工程兵指派到政府其他部門或者軍隊的其他單位。正如工程兵部隊的主管之一穆罕默德·艾爾-索德所言，我們認為，我們的聲譽不會由於多做幾件其他組織因為某些原因遺漏或做不好的瑣事而得到提升。如果工程兵部隊決定承擔一項工程，它就會希望自己獲得絕對的權威。例如，有人曾提議環境保護局和陸軍工程兵團協同負責清除有毒廢物的工作。工程兵部隊對此予以拒絕，原因就像一個工程兵部隊軍官所說的：「如果不由我們設計，如果我們不是承包方，如果我們沒有權威……我們僅僅是在為環境保護局打工……那樣的話，一旦出現什麼差錯，我們就會成為報紙上的頭條新聞，標題就是『工程兵團搞砸了』。」

迴避已知薄弱環節的好處是，最大限度地減少外部機構對本部門的控制。政府機構的主管人員通常是實現了機構目標，但沒有獲得相應的獎賞，這是因為機構目標是那麼的含糊不清或者進展的取得是如此艱難，以至於不能說服任何人對你進行獎勵。這將會在下一章具體闡釋。相反，政府機構的主管人員卻很容易遭受批評。如果這種薄弱環節能夠減少，如果國會議員、利益集團和媒體記者不能收集到對政府機構言之有據的批評，那麼這些機構的外部人士就失去了控制該機構的渠道。結果顯而易見，機構的自主權增加了。對政府機構的主管人員而言，迴避已知的薄弱環節相當於企業經營者獲得利潤，那就是生命線。

聯邦調查局不願意染指任何麻醉品調查行動，不僅是因為擔心受賄，而且也確實不想做其他組織已經做過的事情——如果染指了就會成為那個組織的對手。即便原聯邦麻醉品管理局已經完全被胡佛接管，但海關總署、邊境巡邏隊以及移民局也都參与到了毒品調查中。當聯邦調查局最終進入毒品調查領域后，它發現要搞定的那些對手組織著實令人頭痛。

妥協最終達成了，成立了一個統一的國防部（陸軍的意願），但國防部長的權力受到了限制（海軍的意願），不設唯一的軍事指揮官（陸軍的意願），取而代之的是參謀長聯席會議（海軍的意願）。海軍同意航空兵建立獨立的空軍，作為對其他軍種的一個讓步。曾一直反對統一的海軍部部長被任命為第一任國防部長，但他很快就意識到還有很多管轄許可權問題亟待解決，而他卻因為權力所限對此無能為力。例如，海軍和空軍都想在戰略威懾中佔有一席之地，前者試圖建造大型航空母艦，後者則試圖生產重型轟炸機，但兩種議案都是在國防預算壓縮的情況下提出來的。新獨立的空軍急於控制所有軍用飛機，陸軍則堅持要求保留自己的部分空軍力量。1948年，福雷斯特爾部長在佛羅里達的西鎖島（Key West，又叫基韋斯特島）召開了一次會議，希望各軍種能夠在會上解決彼此間的分歧。會議只形成了一紙協議書，但產生了出人意料的結果。

陸軍提議的計劃得到了空軍的支持，這是因為該計劃看上去會為後者的自主權提供很好的保障。航空部隊已經作為陸軍的一部分並且是以陸軍航空兵的名字創建和成長的。航空部隊急於成為一支獨立的隊伍，這一抱負獲得了公眾的大力支持。陸軍之所以促成這件事，部分原因在於，這支名義上屬於它的空軍部隊已經變得如此龐大且有名，陸軍擔心如果兩者繼續合作下去，陸軍就會受到航空兵的支配；除此之外，這也是由於步兵軍官們不願意與陸軍航空兵的軍官們分掌兵權。簡而言之，如果分開，陸軍和空軍在自主權方面的利益都會得到鞏固。但是，陸軍為航空兵的獨立附加了一個條件：三軍聯合設立一個最高的領導體系，由唯一一個軍事指揮官來指揮。哈里·杜魯門總統對該計劃給予了大力支持。

但這隻是一個大大的「假設」。隨著政府活動種類的增多，所有政府機構都會面臨無人爭奪的權力的減少，都會面臨對其完全支持的機會的縮減。曾幾何時，郵政總局、退休金辦理處、軍隊和海關總署是為數不多的重要機構，所以勢力範圍之爭並不突出。可如今，政府中制定外交政策、制定和影響經濟政策的機構就有幾十家，負責調節商業活動和執行打擊犯罪活動的法律機構也不計其數。在這種情況下，勢力範圍之爭就凸顯出來了，而且很多爭鬥是無法解決的。

這並不是說，所有的機構主管人員都永遠採取擴大自主權的方式行事。國務卿喬治·舒爾茨曾經極力將一些部門保留在國務院之中，這些是建造美國使館併為其提供安全保障的部門，他獲得了成功。20世紀80年代，儘管有關的令人尷尬的信息被披露，如美國使館安全方面存在巨大隱患，國務院建設方案也有嚴重缺陷（參見第六章），但舒爾茨還是固執己見。而這些實踐的後果就是國務院在繼續參与和監督使館建設事務中付出了更多的代價。

預先設想的政府機構的擴張特性是一個過於簡單化的概念。自主權至少與資源具有同等的重要性，因為自主權決定了政府機構獲得和使用資源所需要付出代價的程度。高度的自主權意味著該機構擁有一個可靠的選民基礎以及一系列一致的任務。支持者和任務共同促進政府機構形成一種強烈而具廣泛認同的使命感。假如自主權能夠保證，尋求更多的資源或更大的許可權會是必然的訴求。

任何一個機構的領導者都不會為其組織爭取到完全的自主權；政治需要問責，民主政治則意味著需要一個尤為複雜且包羅萬象的問責模式。政府的行政主管人員能做到的最佳狀態也就是盡量減少競爭對手和約束因素的數量。

田納西河流域管理局不遵守《清潔空氣法》的做法體現了該機構的使命，即有效的電力生產是重中之重。這一觀點體現了該局電力工程師們的專業特性，這些工程師的崗位在該局中佔據了主導地位（參見第四章和第五章）。該局對《清潔空氣法》的抵制如此長久而且抵制行動頗有成效，是該機構已經獲得高度自治權的結果。該局抵制行為的結束則是大多數政府機構不需要去應付的因素所致——總統本人的直接干預和法律訴訟的威脅。確實，我們仍無法知曉一個聯邦機構起訴另一個聯邦機構時聯邦法院究竟起到了何種作用。

第一，搜尋那些別人還沒有承擔的任務。監獄管理人員輕而易舉就能習得這一方法，因為幾乎沒有其他人願意做這件吃力不討好的事情。但是，中央情報局的頭幾任局長卻面對很多對手——軍隊和國務院也有活躍的情報機構。基於這個事實，加之中央情報局創建者們先前的經驗，使它將自己的新角色限定在秘密活動的領域之內。在搜集情報的過程中，秘密活動成為中央情報局組織文化的任務，這一特點一直持續到高空監測衛星出現。監測衛星可以從四五百英里的高度清晰地拍到其他國家的軍事和工業設施。這個時候問題也隨之出現：誰來控制這些技術設備？

艾略特·科恩在描述第二次世界大戰期間反潛艇戰問題時就說過關於匹配的問題。這個問題的核心是應該由哪一個軍種控制飛機並搜尋敵方潛艇的航道。海軍想控制這些飛機，以便幫助海軍護航艦隊為軍艦和那些試圖避開德國潛艇的商船護航。既然海軍負責護航艦隊的安全，而且許多船艦由海軍操縱，那麼海軍自然會想到讓飛機貼近護航艦隊。而陸軍航空兵部隊並沒有護航的責任，它所感興趣的是搜尋和攻擊德國潛艇。所以，這些軍官不想讓飛機緊跟護航艦隊，而是在海上更大範圍地飛行，尋找可能出現的潛艇。最終，陸軍航空兵將陸基反潛飛機的控制權交給了海軍。這是個明智的決定。任務與許可權相適應的匹配對海軍有著生死攸關的重要性，而對陸軍航空兵來講，重要性不是很大。此外，將這些飛機的控制權交出去也意味著陸軍航空兵的飛行員們不需要在海軍指揮官那裡接受護航任務了。

菲利普·塞爾茲尼克將自主權定義為「足夠允許一個集團解決問題並保持其獨特性的狀態」。塞爾茲尼克的定義有兩個方面，一是外部因素，二是內部因素。自主權的外在方面，即獨立性，相當於「許可權」或「管理範圍」。自主權較大的機構擁有壟斷權（就是說，它們在政府機構中對手很少或者沒有對手，而且上級施加給它們的約束力也很小）。自主權的內在方面就是共識和使命感，即對機構內部核心人物共有的和普遍贊同的理解。

第三，盡量不要去做那些和本組織的中心任務嚴重偏離的工作。陸軍工程兵團非常注重自己的良好聲譽，因為它能按期可靠地在預算以內設計並建造港口、橋樑、大壩和複雜的水資源開發項目。從20世紀70年代起，國會開始支持一些新的議案，如處理廢物、改善城市供水系統和加強沿海地區管理。我們的第一反應可能是，這些新計劃會給急於擴張機構業務和增加預算的工程兵部隊一個良機。而事實是，許多有經驗的工程兵都反對部隊涉足這些新計劃。他們嚴格地如此行事——是因為這些新計劃僅僅是計劃而已，不是工程。一項工程關乎的是為其僱主設計並建造一個建築物。工程兵部隊知道如何應對一項工程。與此相反，一個計劃，例如清理有毒廢物或改善城市供水系統，則會涉及與州及其他地方機構進行談判，達成協議，為各種政治機構提供技術支持，管理補助撥款項目以及勸誡企業減少使用有毒物品或勸導城市居民節約水資源。正如亞瑟·馬斯和邁倫·菲林（Myron Fiering）所說的，儘管這意味著工程兵部隊的建築預算會縮減，它仍拒絕涉足許多這樣的計劃。使命比預算更重要。

因此，很多必須合作（至少看起來相互合作）的政府機構在達成協議時都會保護雙方的自主權免受損害。參謀長聯席會議的行動程序所受到的支配就是很好的例子。參謀長聯席會議的成員機構傾向於通過簽訂互不干涉協議以儘可能不使各自的自主權受到威脅。參謀長聯席會議有一條不成文的「全體一致」原則：如果有任何軍隊部門的代表有異議，那麼考慮到對角色和任務的設定，就不會採取任何行動。因此，也就不會採取任何威脅到各部門角色或任務的行動。1955～1959年，參謀長聯席會議曾做出將近3000項決議，只有23項有人投反對票。1986年《國防部改組法》被通過，它擴大了參謀長聯席會議主席的權力來改變之前的狀況。這樣的話，參聯會主席就可以做出一些參謀長聯席會議作為一個委員會所不願意去做的關於角色和任務的比較棘手的抉擇。不過，這是否有可能達到預期的結果，觀察家們看法不一。

吉福德·平肖領導的林務局是一個隸屬於農業部的機構。當對國家森林的管轄權從內政部轉歸農業部時，平肖就順理成章地接手了對國家森林的管轄權。這可謂是對林務局自主權的守護所進行的巧妙一步。由於對國家森林進行管轄是內政部的一貫傳統（並且似乎是合理的），在這種情況下，還能實現管轄權力的轉移無疑證明了平肖擁有強大的政治手腕。他動員了林業和畜牧業群眾來支持他與內政部的對抗，聲稱如果森林管轄權轉到農業部的話，會產生更大的經濟效益。（但是，平肖想方設法限制林業和畜牧業群眾使用森林資源，這令後者感到十分失望。）當平肖的朋友和支持者西奧多·羅斯福在威廉·麥金萊遇刺后突然成為美國總統，幸運之神再次眷顧了平肖。於是，1905年的轉讓法案就變成了法律。