在衛生、教育和福利部，科恩本來還可以扮演另一種角色。他可以設法管理好該部，重新組建許多部門，削減增加的開支，分散邊遠機構的權力。對衛生、教育和福利部官員工作所下的定義，事實上在20世紀六七十年代的不同時期曾被約翰·加德納（John Gardner）、羅伯特·芬奇（Robert Finch）、埃利奧特·理查森（Elliott Richardson）、卡斯帕·溫伯格、戴維·馬修斯（David Mathews）和約瑟夫·卡里法諾（Joseph Califano）所接受。但是，正如上述部長所發現的，管理衛生、教育和福利部是一項讓人望而生畏的工作。像今天的國防部一樣，衛生、教育和福利部與其說是一個機構，倒不如說是一個由許多獨立機構組成的聯合體，有些機構目標模糊或相互矛盾，還有些機構是由有權勢的人主政，這些人得到專業同行們強有力的支持和高額行政經費預算的扶持，而且大部分預算都由法律來管理，部長對其幾乎沒有任何控制權（這些便是所謂的「授權計劃」，如社會保險和醫療保障計劃）。另外，衛生、教育和福利部的許多工作不是他們直接去干，也不是他們自己去完成，而是在州和地方政府的幫助下由像醫療保險公司那樣的私營機構間接完成。

醜聞並不是把一個機構交給一位專業人士來管理的唯一原因。有些機構的存續主要取決於它們表象上的專業化和非政治化，因此，當選的官員一般不會莽撞地破壞這種表象。國家標準局和氣象局就是這樣的例子。即使有些機構因政治理念上的分歧而遭到非議，但還是不能對這些機構大動干戈——沒準這些機構最終還會成為一個精幹機構呢。陸軍工程兵團、監獄管理局和林務局就是這樣的例子。

工藝型機構也採用了由專業人員來領導的方式。儘管工作人員的工作過程很難被看到，但工作結果卻可以被看到。如果工作結果受到政界的歡迎，如果工作人員的工作再被美化一番，政界領導者們就會傾向於認可專業人員的領導。陸軍工程兵團就是由專業陸軍軍官領導的，而且幾乎所有人都對此感到滿意。儘管在該組織的部分任務上依然存在分歧，但幾乎無人認為工程兵部隊讓一位政治官員指揮會更好些。林務局一直保持著（有時候也遇到了一些困難）作為專業人員領導下的精銳之師的形象。直到最近，醫院還一直由醫生掌管：他們是專家。（當醫院運營成本開始猛漲之時，公眾認為光有專業知識還不夠，因此，一些非醫學專業的外來人士開始進入醫院管理層。）聯邦調查局在J.埃德加·胡佛領導下似乎做出了成績（約翰·迪林傑被擊斃，納粹破壞分子被抓獲，綁架者和銀行搶劫者開始害怕「聯邦調查局的探員」）；沒人清楚聯邦調查局的特工人員是如何做出這些業績的（事實上他們從其他人那裡得到了大量幫助），但他們畢竟做出了這些成績，這就足夠了，至少在他們的工作本身引起爭議（例如，在政治精英們不再害怕激進分子並對激進分子進行調查）之前是這樣。後來，有人要求把聯邦調查局置於外界（即政界）的控制之下，而這一點後來的確做到了。

貝內特轉變了全國人文科學基金會的初衷，即從資助克里斯托爾所說的「最膚淺和最時髦的計劃」轉而支持傳統意義上的人文學科計劃。米勒結束了珀楚克掌管聯邦貿易委員會期間對兒童節目的重視，轉而攻擊對經濟競爭的限制（尤其是政府確定的限制）。波肯使美國改善鄰國關係委員會放棄了對被他認作「新左派」社團組織的計劃的支持，轉而資助志願者和自助計劃。克里斯托爾將這些改組的成功與安妮·伯福德（Anne Burford）重建環境保護局的失敗做了對比。伯福德知道人們期望她應該做些變動，但究竟朝哪個方向變動，她也不太清楚，只知道應該做一些「親商」事業。結果是，她只好採取「以不變應萬變」——放慢行動速度，採納那些最不「反商業」的提案以及削弱環保局執行人員力量——的方式與民事部門和利益集團的建議對峙。

把上述兩個因素放在一起就意味著維持行政權不同於經營一個組織。我們熟悉這樣的國務卿：他們花費大量時間在外交事務中運籌帷幄，但幾乎拿不出時間來管理國務院；不管這些外交活動是否有意義，他們的孜孜以求就很清楚地告訴我們，國務卿的聲譽與他們管理國務院沒有多大關係。

政府主管人員有兩類（也存在這兩類的複雜組合）。第一類是政治官員（political executive），由總統、州長和市長任命，來滿足他們的政治需要。第二類是專業官員（career executive），因為法律規定要這麼做，或者因為沒有任何需要滿足的高於一切的政治需要。聯邦政府中大約有700名政治官員（行政序列由Ⅰ至Ⅴ級依次降低）和5000多名佔據著「超級職位」的專業官員（GS-16至GS-18級）。這兩者之間的界限並不是很分明。近期，有些超級公務職位被政治任命的人員佔據了（這被稱為非專業行政任命），而有些行政級別的職位也被專業人員佔據了。

這些傳略的作者們都問道，這些人成為優秀的部門管理者的秘訣是什麼？一些個人素質，尤其是極強的工作能力和（始終）追求目標的執著，顯然促成了上述很多管理者的成功。除此之外，他們的性情各不相同。有的人喜歡拋頭露面並經常發表意見，如田納西河流域管理局的局長利連撒爾；也有人不太喜歡公共場合，如國家藝術基金會的會長南希·漢克斯。有的人通過集體的一致意見和委員會來管理，如第一任國防部長詹姆斯·福雷斯特爾；也有人喜歡自作主張，如後來的國防部長羅伯特·麥克納馬拉，他不會顧及委員會的意見。有的人與相關的社會團體建立了廣泛的聯繫，如紐約港口管理局的局長奧斯汀·托賓；也有人缺乏討價還價的才能而且對此也沒有興趣，如聯邦儲備委員會主席馬里納·埃克爾斯。有的人性格開朗而且十分友善，如社會保障總署的負責人羅伯特·鮑爾；也有人脾氣暴躁，像核潛艇計劃的主管人海曼·里科弗。但是，他們有一個共同點：他們都找到或維持了來自外部的關鍵支持者。有時，支持者就是整個國會，如長期擔任總審計局局長的埃爾默·斯塔茨就是這種情況。有時，支持者是總統（經常只有總統一人），羅伯特·麥克納馬拉掌管軍隊時就是如此，他當時只能依靠肯尼迪總統。吉福德·平肖和馬里納·埃克爾斯的情況也是這樣。吉福德·平肖在爭取國有森林控制權的鬥爭中擊敗了內政部，靠的就是自己與西奧多·羅斯福總統的友誼；而馬里納·埃克爾斯在與國會和其他政府成員的激烈鬥爭中獲勝，靠的就是富蘭克林·羅斯福總統的幫助。通常，支持者都由一些利益集團組成。例如，在南希·漢克斯設法將大多數歷來相互責難的藝術團體和文化團體集中到國家藝術基金會周圍的時候；還有一個例子是，奧斯汀·托賓在紐約商界的支持下（甚至讓它佯裝成這個計劃的倡導者）擴大了港口管理局的作用。有時，支持者是民眾：在海曼·里科弗與那些要他退休的海軍將領們的鬥爭中，美國民眾曾為里科弗這個「劣勢方」歡呼加油；當詹姆斯·韋伯領導的國家航空航天局把宇航員們送入太空時，美國民眾亦曾屏住呼吸關注著。

與軍隊相比，許多民用計劃能夠獲得更大的支持者集團，這些集團自衛意識更強且政治影響力更大。但這些計劃有的照樣會遭到預算削減，正如艾琳·魯賓（Irene Rubin）在她一本名叫《壓縮聯邦政府》的書中解釋的那樣。她描述了里根時代遭到經費削減的五個聯邦機構：衛生計劃局、就業和培訓管理局、城區發展規劃署、城市公共交通管理局和人事管理局。她發現機構主管人員的領導方法和支持者的壓力都會起作用。

職業安全與健康管理局是勞工界（認為它太軟弱）和工商界（認為它經常越界且蠻不講理）之間爭奪的一個焦點。福特總統經常為此一籌莫展。鄧洛普試圖同時滿足勞工界和工商界的要求，便指派一位有魄力的人進入職業安全與健康管理局的領導層，同時對一項法案予以支持——該法案要求職業安全與健康管理局在指控公司違法之前當場向它們指出問題（不過該法案未獲通過）。1974年獲得通過的新養老金法案為私人退休金計劃設定了聯邦標準。這是一部冗長的法規，而更複雜的是它授權勞工部和司法部均承擔管理職責。不久，鄧洛普就發覺自己不得不參加無休止的會議，以詮釋該法律的條文，批准實施它的條例，解決司法部與軍工部門之間的法律糾紛。在ｒｅａｄ•９９cｓw.ｃom勞工界進行十多年的斡旋之後，在工商界反對的情況下國會通過了「普通工地警戒法案」。鄧洛普原以為福特總統已私下同意簽署該法案，可是，強大的政治壓力（包括工商界揚言在1976年的總統初選中支持里根來威脅福特）致使福特否決了該法案。鄧洛普感到他在勞工界已信譽掃地，於是辭職了。

約翰·加德納在擔任衛生、教育和福利部部長時是一位決策者。他最喜歡的決策工具就是重組。像他這樣的人有很多。在20世紀60年代，新建立了270個聯邦機構，另有109個被撤銷，61個被併入其他機構，109個變換了名稱。1953～1970年，教育辦公室被重組6次，而食品和藥物管理局被重組8次。這種重組有些是為了適應新的法規，但多數重組就是不同的部長為提高他們掌控下屬的權威所做的投入。1965～1968年擔任部長的加德納還有另一個進行重組的原因：據喬治·格林伯格披露，加德納認為重組給人們帶來的挑戰同時會激勵他們。在來衛生、教育和福利部之前，加德納曾著書闡述「優秀」在社會和個性中的重要性，以及刺|激人們取得更大成就的必要性。然而，他推行的許多重組，尤其是在衛生領域，卻適得其反——導致一部分下屬不知所措、士氣低落，同時使另一部分下屬無所顧忌地按照過去的方式辦事。

許多（如果不是絕大多數的話）政治官員並不是成天致力於增加或削減經費預算，或忙於做出改變使命的決策。相反，像大多數私人企業的管理人員一樣，他們也尋求通過與各種內部和外部支持者談判，維持其組織，減少壓力和不確定因素，提高組織的健康水平，應付一些關鍵問題。在福特執政時曾擔任勞工部部長的約翰·鄧洛普向來訪者說出了其他政治官員想說的話：一個龐大的政府機構就像一座「巨大的冰川」，它既不會被融化也不會讓道，只好選擇「劈開」它。

大多數政府機構主管在乎外部支持者的意見，這一點就解釋了邁克爾·布盧門撒爾所說的「表象與現實同等重要」的問題。判斷一位機構領導人與某些支持者之間關係的依據是美元（他發放撥款或補貼了嗎？他允許減稅了嗎？），但大多情況下，與多數集團的關係則牽涉到無形的東西（她可靠嗎？她是總統的嫡系嗎？她是個精明的發言人嗎？）。聲譽——影響力、風格和對外接觸——是機構領導人與支持者之間關係的關鍵部分。

大家通常會認為總統或州長任命一個部或局的主管是為了實現某種政治目標，但大多數時候這樣的想法是錯誤的。有時的確是這樣，但更多的時候是總統（或州長、市長）也找不出一個明確的任命準則。有的時候，選中某人當部門主管是為了滿足總統的政治需求，可能涉及政治方面的考慮，但也可能與此無關。有些人被任命是為了回報有功勞的競選工作人員，有些人被任命是為了安排落選的國會議員，有些人被任命是為了滿足利益集團的需要。有時挑選某個人擔任一個部門的主管是因為他或她被認為是該領域的專家，但更多的時候，總統對這位專家有何專長或其專長對政策有何影響也不是很了解。對此，休·赫克洛曾寫道：

第二，與私營企業的經理相比，政府機構的主管人員面對的是不同的獎賞手段。商業公司的經理可以根據公司的利潤來對其進行評估和獎賞。對公共機構主管的評估和獎賞是以表面上的成功為基礎，這裏的成功意味著名聲、影響力、魅力、沒有受到批評、個人意識形態或者政策在辯論中獲得勝利。當然，有時候成功意味著機構目標的實現，如國家航空航天局將宇航員送上月球，武裝部隊在第二次世界大戰中獲得勝利，社會保障總署及時發出救濟金匯款支票。但是，正如前幾章所闡釋的，很多政府機構的目標是含糊不清的，有很多爭議或者很難實現，從而導致難以評估目標實現的進程。此外，對公共機構主管的獎賞不全都是看得見摸得著的，甚至根本就看不見摸不著；但是，那些無形的東西也很重要，因為它們與個人品質和意識形態，如聲望、權力的擁有或者對某項事業的認同休戚相關。邁克爾·布盧門撒爾就曾坦率地回答這個問題：在華盛頓，「如果你表面上看是成功的，你就能成功……外表與事實同等重要」。

卡特和福特任命的職業安全與健康管理局局長在推進位定健康法規時，曾試圖減少採用那些「挑剔的」安全法規。里根任命的局長則試圖減少兩種法規而要求該機構的檢查人員採取更靈活更柔和的方式。但是，這兩種側重點不同的做法都沒有促成該機構的行為全面改觀，因為兩者都要求機構主管把複雜而模糊的指示傳達給遠在基層的僱員們。你如何在一個更少「挑剔」或更「靈活」的環境下指示一個基層員工呢？回答是：很難。缺少可行性目標的大型組織只有通過間接的方法進行管理——上層定下基調，提升一些人，罷免一些人。但機構主管發出的信號像大學宿舍里的謠言一樣，很快就會消失或被曲解。

保持支持者的支持是一種普遍需求，但政治環境會限制機構主管的行動自由度。當這種環境牽涉到客戶政治（參見第五章）時，自由度就非常小；當牽涉到利益集團政治時，自由度就會大一些，但仍有限制；當牽涉到企業家政治時，自由度則會更大些。聯邦貿易委員會隨著所處環境的變化而變化。不斷高漲的消費者運動，使得聯邦貿易委員會可以與國會中堅持恩賜官職做法的勢力斷絕保護人與被保護人的關係。在調查欺騙性廣告的時候，該委員會與保護消費者利益的企業家結成了最初的聯盟，這種聯盟的代價並不算高，但當它把這種聯盟擴大到制定整個行業的法規時，它發覺不斷高漲的保護消費者利益的浪潮已經把一些憤怒的小魚——小企業及它們的國會盟友——衝上了岸。於是，它們開始重新確定聯邦貿易委員會的環境，將該機構置於利益集團政治的旋渦之中。

溫伯格在擔任所有政府公職期間表現出的品性就是對任命他的總統所做計劃的極度忠誠。一位記者曾這樣描述道：「他的『一貫做法』一直沒變：掌握信念，選一條正確的道路，對反對派採取強硬態度，決不動搖，使總統愉悅。」同時，由於溫伯格非常精明、始終彬彬有禮，他為其「當事人」的案件進行的律師般辯護通常很有效。但最後，國會撤回了對增加國防開支的支持，白宮的態度也開始模稜兩可；由於沒有明確的當事人支持，且有一些需要應付的個人問題，溫伯格辭職了。https://read.99csw.com

許多政治官員的任期短且回報小，對他們來說，影響政策的機會就是承擔政府工作的一個主要激勵因素。當然，在某些州和城市，這種激勵因素較多，因為有較多機會向朋友和支持者介紹工作和讓其承包項目。以前，聯邦官員也具備這些激勵因素，但現在少多了。

鷹派們錯了。不出一年，溫伯格就同意大幅而全面地增加國防開支。他支持生產B-1轟炸機——他擔任行政管理和預算局局長時放棄過此項目。他不顧朝野上下的批評，全力支持國防開支的增加。同時，他允許對國防部實行分權管理，以保持各軍種對於任務確定和裝備採購的優先權。

按照理查德·斯塔賓（前國防預算分析家）的說法，萊爾德將給收縮機構規模這一不值得羡慕的工作帶來許多新的品格，例如與國會議員保持良好的私人關係，細細磨鍊談判技巧，寬宏大度地給予各軍種自主權以及「遇事掩飾個人觀點的非凡能力」。他花大量時間與人交談，利用他的魅力恢復在羅伯特·麥克納馬拉時代遭到破壞的國防部文職人員與軍官之間的友好關係。結果，他設法把五角大樓的預算降低到了比越南戰爭升級前還低的水平（以實際幣值計算）。他與國會議員們保持良好的私人關係，並且在嚴格的預算上限之下讓軍官們自行決定武器和人事問題。他把這二者結合起來，從而實現了自己的目標。結果是，他把支持者施加的壓力減到了最低程度（在這種情況下，海軍上將和陸軍司令私下到國會為其計劃辯護）。四年之後，一位敬重他的國防部分析員對此做了這樣的總結：「他（萊爾德）實現了所有他想實現的目標，而且從未有人向他表達過不滿。」

韋伯曾這樣描述一名政府機構主管的角色，他的說法足以代表其他人的觀點：

專業人員在生產型機構中有極大的機會成為成功的主管——在這樣的機構中，完成的工作和取得的成功都是切實可見的。如果機構的目標獲得了廣泛的政治支持（就像社會保障總署的退休金計劃、國家航空航天局以及紐約港口管理局曾經獲得的那種支持），那麼，一個專業官員就有機會創建或維持一個運轉有效且沒有醜聞的機構。政界領導們可以隨時評估該機構的業績；如果他們喜歡所見到的情況，他們就會很容易地同意（甚至堅持）讓一位無黨派專業人員來管理這個運轉有效的機構。這樣的組織經常因其「專業」素質而受到稱讚。這種讚賞非常合理，因為事實上這些機構在總體上經得起專業管理方法的檢驗。當然，有一些生產型機構，諸如郵政總局，各方面一直未能就其目標達成一致意見。（是廉價投遞郵件更重要，還是快速傳遞郵件更重要？）因此，無黨派專業人員獲得成功的機會就會縮減。郵政總局也進行過努力，設法採用專業管理方法並取得了一定的成功，但由於受到政治需求的制約，成功只是局部的。

布盧門撒爾清楚地解釋了維持恰當的表象在實際生活中意味著什麼：在影響總統立場的鬥爭中，不要顯得處於失敗的境地（你會被看成缺乏權力）；不要經常更改主意（你會被指責為反覆無常）；不要使用令人費解的語言（你會使某個利益集團感到不悅）；不要犯錯誤（你會被看成缺乏能力）；不要試圖大包大攬（只要在其中一件事上失手你就會顯得無能）。

卡特執政前期的衛生、教育和福利部部長約瑟夫·卡里法諾也是一位決策者。他與加德納一樣進行了重組，但與加德納不同的是，這種重組不是為了刺|激，而是為了強化部長的權力。他牢牢地握住權力的韁繩，並堅持自己做關鍵決策。像他的政治老師林登·約翰遜一樣，卡里法諾信奉激進的政府和激進的領導。同樣，他也希望他的下屬能隨時待命，並全力完成上司在政治和媒體上的需要。許多部長被迫接受白宮政治官員指派的副手，而卡里法諾不一樣，他在卡特政府開始正式接手之前就任命了他自己的人。卡里法諾成功地做出了下面的決定，並成功地讓該部的政策留下他的印記——一項（不幸的）醫院開支控制計劃、一場禁煙運動和一個對殘疾人所提要求的答覆。對堅持要當一個真正的部門領導的人——而不僅僅是個代理人的部門負責人——來說，這樣做好比是在不系安全繩的情況下完成令人目眩的高空蕩鞦韆動作。這樣做明顯存在一個危險：他可能會摔下來。他真的摔了下來，卡特解除了他的職務。

多年以前，諾頓·隆（Norton Long）對政府機構主管對支持者的需求做了極為貼切的描述：

毫無疑問，麥克納馬拉帶來了變化。1961～1965年，戰略武器（轟炸機和導彈）所佔國防預算的比例由27%降至12%；空軍和海軍（儘管持反對態度）聯合開發使用TFX（F-111）戰鬥機；重新組建了五角大樓的供給系統。但是，麥克納馬拉運用的方法——「理性的」、「定量的」分析——並沒有幫助他們發展並領導一支陸軍；許多批評家認為，這種方法在越南戰爭中使用時就已被證明十分糟糕。

關於「政策」的問題涉及職業安全與健康管理局的管理、新退休金法案的實施以及為工商界和勞工界就一個法案進行的爭吵找到解決辦法，該法案允許工會在任何一位承包人員成為外部騷擾的目標時，可以用柵欄把整個工地圍起來。

20世紀70年代初期，傑拉爾德·福特總統對職業安全與健康管理局頒布的「狂熱」和「挑剔」的規章表達過激烈的批評，但他選中的莫頓·科恩局長，甚至比其前任更加狂熱。為什麼官樣文章和具體行為之間會有差別呢？因為福特總統在挑選職業安全與健康管理局局長的時候，聽取了他的勞工部長約翰·鄧洛普（John Dunlop）的意見，而鄧洛普的關注點與總統的關注點是有差異的。不同的是，福特的繼任者吉米·卡特在任命職業安全與健康管理局局長的時候親自把關，選中了尤拉·賓厄姆。卡特知道此人會像他期望的那樣成為一位充滿幹勁的管理者。

所有這些都無法避免。尼克鬆總統本可以任命溫伯格之外的人擔任聯邦貿易委員會主席，此人或許不會像溫伯格那樣對該機構的人事和任務做如此全面的變動。珀楚克本可以對行動自由的限製做另一番評估，從而可避免國會的敵對反應。里根並不是一定承諾選擇米勒或一定支持他提倡的自由市場經濟。為什麼溫伯格、珀楚克和米勒都會如此表現呢？這樣的問題需由傳記作家——而不是一個組織理論家——去解答。政府機構的主管人員可以在許可權範圍內做出選擇。

羅伯特·麥克納馬拉作為國防部長是一位決策者。他認為國防經費預算不能依照總統的政治偏好來決定，也不能以各個部門相互捧場來確定，而應該有種規矩：開支匹配「適量」的部隊和武器，以實現國防政策的既定目標。麥克納馬拉明確地拒絕扮演以平衡各軍種之間的利益來維持該組織的角色，而明確接受作為一位領導人的角色，去研究問題、收集數據並果斷行動以解決問題。

政府機構主管很少把精力放在行政管理事務上，因為機構是否管理得當並不是對自身評價的主要指標，主要還是得看其所推行政策的成功與否。對鄧洛普的評價就取決於普通工地警戒法案的命運，對布盧門撒爾的評價則取決於利率和美元價值變化。人們不會因為以出色的管理著稱而獲得回報。所以，應該在此重複一下本章開頭提出的觀點：在政治上，維持機構主管地位和維持組織本身完全是兩碼事。在這種情況下，如果高級政府官員在管理其部門方面花費任何時間，都將是令人吃驚的。

如果一位公共機構的主管人員想削減其機構的開支或強制減少其活動，他就可能會缺少一個有組織的支持者，但擁有一個很大的優勢：國會對想縮小規模的機構比對尋求擴大規模的機構的影響力要小。

少數有才華的政治官員能夠把維持他們自己的地位和維持其組織的地位融合在一起。由於他們具有非凡的才能，再加上他們當政時有幸碰上了良好的政治環境和有利的氛圍，以至於環境本身實際上成了不折不扣的支持者。海曼·里科弗、J.埃德加·胡佛和羅伯特·摩西（Robert Moses，紐約的公路建築大師）都採用了尤金·劉易斯（Eugene Lewis）在一部關於公共企業的論著中提出的方法，從而取得了這樣的功績。很少有人具備他們為其機構爭得自主權的那種能力：他們都在自己周圍築成了一道「與政治無關的屏障」，使他們在維持其機構運轉的同時，得以推行他們的計劃。九*九*藏*書

那些不僅維持而且改變其機構的主管人員所做的工作不局限於獲取支持者的支持，他們還會對機構的任務、文化和重要性描繪出令人嚮往的遠景。最出色的公共機構主管人員都會賦予其組織一種價值觀，並讓別人相信，這種價值觀不僅對其機構本身有用，對所有公共機構也都有用。

卡斯帕·溫伯格在衛生、教育和福利部時曾試圖做一個預算削減者；劉易斯·約翰遜（Louis Johnson）和梅爾文·萊爾德在國防部時是預算削減者。萊爾德的情況更具啟發性。當尼克鬆明白美國在越南的戰爭行將結束、軍費開支必須削減時，總統求助於一位經驗豐富的國會議員，請他出任國防部長。民主党參議員亨利·傑克遜（Henry Jackson）謝絕這一邀請之後，共和黨眾議員梅爾文·萊爾德接受了這一工作。

像解決型組織一樣，程序型組織也很難由專業人員來掌管，因為外部人員很難觀察和評估專業人員的成果。不過，外部人員可以觀察他們的具體工作，因此可以堅持要求他們的工作要遵守利益集團的規則，要受到約束。沒人知曉監獄是降低還是增高了犯罪率，或者根本沒有帶來任何影響。可是人人都會注意到監獄暴亂或越獄事件，而且在罪犯日常生活水準是應該提高還是降低這一問題上每個人都會有自己的想法。沒有人知道美國陸軍在和平時期是否已做好戰鬥準備並有把握贏得勝利，但人人都能發現，在晉陞的時候女兵是否被忽略，新兵在日常訓練時是否遭受虐待，或訂購合同的付酬是否合理。維持一個監獄系統或統領一支和平時期的軍隊需要高超的政治技巧。某些專業人員可能具備這些技巧，甚至會進入高層，但他們要得到和保住那個職位，並不在於他們的專業知識，更大程度上取決於他們尋求政治支持、與批評者周旋以及解決爭端的能力。

「你很快就明白了，你作為一個好部長或壞部長載入史冊，並不是看你治理的政績……」邁克爾·布盧門撒爾（Michael Blumenthal）用這句話總結了他擔任財政部部長和本迪克斯公司總經理兩個職位時經歷的差別，把財政部管理得井井有條但得不到獎賞，而在本迪克斯公司則大為不同。

辯護者並非只有在五角大樓才能被發現。1961～1969年，威爾伯·科恩曾先後擔任衛生、教育和福利部的部長助理、副部長及部長。即使在擔任部長助理期間，科恩在該部也是個大人物，這在很大程度上是由於他把發展和擴大社會福利計劃作為終身事業，且尤其重視社會保險和醫療保險制度。在政府內外，科恩為建立一個美國式的福利國家而進行不懈遊說。他在社會保障總署任職達20年之久；在他不擔任公職的短暫時間內，他選擇了密歇根大學教授一職，就「尚未滿足的需求」著書立說，授課傳道。在科恩看來，這些需求中最主要的便是醫療保險。作為衛生、教育和福利部的部長助理，他是為1965年通過的醫療保障方案在國會山進行辯護的主要發言人。1965年，他成為該部的副部長，並在1968年成為部長后，繼續扮演西奧多·馬默（Theodore Marmor）所稱的「方案忠臣」的角色，為確保其政策得到足夠的資助和維護而奮鬥。

早在里根執政時期就任職教育部高級官員的克里斯托爾說，這些保守策略的成功案例是由那些感覺自己缺少來自白宮的明確指導或有力支持的官員個人執行的。那些希望改組其機構的保守派人物經常很難找到或建立一支能支持他的隊伍，因為大多數機構的支持者是與該機構擴張有利害關係的集團。但是，缺少支持者不一定是致命的。關於這一點，預算削減者的例子可以充分說明。

權力的首要來源是支持者。這一簡單的事實雖已被幾代公共管理研究者所證實，但似乎仍然不被某些人（尤其是商界主管們）所理解。這些人一旦在華盛頓從事高層次工作就會怨聲載道，抱怨他們犧牲大量時間來傾聽外部集團的要求。在他們看來，所有這些花在爭取好感和安撫批評者上的時間，完全偏離了該機構的目標並佔據了該機構真正「干實事」的時間。但事實是，政府機構官員的真正工作就是爭取好感和安撫批評者。老練的行政官員能夠避免以欺騙的方式爭取好感和做好安撫，同時又顯得不低三下四，但是，不管以何種方式，爭取好感和做好安撫的工作都必須要做。

專業機構的主管會受制於這些政治關係，但所受影響不大，因為總統（或負責的其他任命者）已經認定，控制這些機構所需付出的代價超出了控制這些機構所得的收益。比如，需要任命一個飽受爭議並被指責帶有政治偏見的警察局局長的時候，市長可能就會承諾「不插手」並由一位「專業人士」在不受干擾的情況下管理該機構。自從有人斷言白宮利用了當時的聯邦調查局局長L.帕特里克·格雷幫助掩蓋水門醜聞以來，歷任總統都會避嫌而不去插手聯邦調查局的工作。在格雷事件之後，通過的一項法案規定聯邦調查局局長的任期為10年，以此來強化這一局面。

當里根總統任命卡斯帕·溫伯格為國防部長時，那些見過他在行政管理和預算局及衛生、教育和福利部工作的人認為他會成為一個冷靜的、注意成本的項目管理者。一個在行政管理和預算局有「削減之王」之稱的人接管五角大樓后，保守派們驚呆了。1972年，溫伯格為尼克鬆總統下令大幅削減國防開支進行辯護並預言：今後「我們能夠……在國防領域繼續保持相對平穩的開支」。同樣坐立不安的除了那些國防部鷹派人物，還有溫伯格自己帶來的副手——許多他在聯邦貿易委員會及衛生、教育和福利部任職時的「自由派」人士。

珀楚克在制定更加雄心勃勃的策略時犯了兩個錯誤。第一，劃分聯邦貿易委員會職員功過的依據是他們在整個行業中的功績，而不是單單打擊某個企業的不法行為。正如第四章所闡述的，律師們傾向於就事論事，而經濟學家則喜歡宏觀。第二，該策略激起了商業界的廣泛反對。如果一個企業被證明發布了欺騙性的廣告，那它就很難贏得政治上的同情；而就整個產業而言，只要它們沒有任何明顯的過錯，一旦其成為新的宏觀法規管制的目標，它們會很容易就博得同情。更糟糕的是，此類行業包含了在每個眾議員選區內都很活躍的小企業：舊車銷售商、殯儀館、藥店、職業學校、加油站和眼鏡店。大概珀楚克以為舊車銷售商和殯儀館運營商有許多批評者，但他後來發覺他們也有許多支持者。國會大幅削減了他的財政預算，阻撓他制定兒童電視節目的規定，限制他的決策權。里根總統於1980年執政之後，迅速換掉了珀楚克。

信奉里根哲學的政治官員在這五個機構中任職，他們也將各自機構的決策權集中到自己手裡。儘管有兩個機構成功地抵制了某些削減，大多數機構都接受了白宮削減開支的行政命令。與某些政界批評家所預言的相反，「在執行政策的過程中，專業官員拖後腿的情況很少（假如存在的話）」。某些專業官員辭了職，因為他們不喜歡這些新的削減政策；有個工會曾試圖阻止裁減人員；一個機構的某些職員向負責檢查該機構工作的官員控告了政治官員的不道德行為。但是，從總體上看，這些文職官員都服從了命令。

在工藝型組織中，專業人員的領導也許特別容易維持下去，因為在這樣的組織中已形成一種神秘而浪漫的氛圍。專業官員成功進入了林務局高層的原因是：護林員們穿著制服，就會被聯想到在偏遠的地方承受著孤獨而艱苦的生活，護林員帽子上「熊」的形象就是他們工作的標誌。胡佛局長曾頒布一條規定，即當談及聯邦調查局的工作時，特工人員須保持絕對的緘默（官方新聞發布會除外）。這一點更增添了聯邦調查局的神秘色彩。醫院里的醫生身穿白大褂，說著別人聽不懂的醫學術語，寫的處方很潦草且難以辨認。對大多數人來講，所有這些都增強而不是削弱了由專業人員來從事管理工作的信心。

邁克爾·珀楚克於1977年成為聯邦貿易委員會主席時，他給該委員會的成員注入了獻身於消費者運動的熱情和信心。他試圖利用新法律工具進一步擴大聯邦貿易委員會的地盤，特別是利用1975年頒布的一項法律，該法授權聯邦貿易委員會頒布並實施那些可保證商業活動公平的法規。（在此之前，聯邦貿易委員會只能發布針對單個企業的命令。）珀楚克的共和黨前任們已制定了大量這樣的準則，但這些準則是在他的任期內成為法規的。他開始針對兒童電視廣告（「少兒錄像」）製片人採取行動，尤其是打擊那些與周六早間動畫節目有聯繫的廣告，從而擴大了上述動議權。

機構主管有多種管理風格，試圖列舉所有風格或宣稱每一種風格都完全不同於另一種，是毫無意義的。這裏將列舉四種類型並加以說明：辯護者、決策者、預算削減者和談判者。許多經濟學家認為只有第一種類型存在：假如總是越大越好，那麼機構主管總會設法最大限度地增加預算。在第十章中我試圖對此提出疑問。這一點通常是對的，但並非永遠是對的。

理查德·尼克鬆總統任命溫伯格為聯邦貿易委員會主席，並期望溫伯格改變這一狀況。可是要達到什麼目標呢？聯邦貿易委員會到底應該幹些什麼呢？在這一點上，總統也沒有多少發言權。越南戰爭正在進行，他不會太顧及聯邦貿易委員會的前途。溫伯格（以及後來的柯克帕特里克）試圖尋求一種策略。對一個政治官員來說，一個有效的策略就是列出一系列既可行又read.99csw.com能獲得支持的任務，即在該機構能力範圍內並得到重要支持者支持的工作。一個好的突破口就是重點調查有欺騙性的全國性廣告。誰都不會公開袒護欺騙行為——調查這樣的案件既不困難，也不需要花很多金錢。該領域的生命力會吸引新的消費者集團的大力聲援。重新開展這方面的工作要求排除一些老職員並吸收一些有活力和熱情的律師。這一點確實做到了。不久，聯邦貿易委員會重新煥發了活力和熱情，反擊了旺德·布雷德、巴費林、埃克賽德林和利斯特林等人提出的質疑。被查明有欺騙行為的公司被要求對廣告進行整改。

假如讓一位專業外交官來當國務卿，那麼，他將完全可能被排除在白宮的政治決策之外，無法參与外交政策的制定，這樣國務院就會淪為一間精心裝飾的郵件收發室。甚至一些政治任命的國務卿——如尼克鬆總統手下的國務卿威廉·羅傑斯——也在政策制定過程中被邊緣化。我在前面（第八章）把國務院當作解決型機構的一個例子。解決型機構極少能形成使命感並贏得來自外部的支持，這就致使專業人員與管理機構失之交臂。這些機構既不能展現出明確的業績，也不能展現實際的活動。其結果是，它們可能會陷入對其組織目標的爭論中，並對其工作方法產生懷疑。

部門主管有多種選擇，因為與眾多工作人員不同，他們所扮演的角色並沒有十分明確的界定。他們受到日常事務和同伴期望的制約不大，受到環境和技術因素的左右更少。此外，其任期（通常）短暫意味著許多對他們的嘉獎取決於機構之外的因素——他們的媒體形象、與總統的關係、面對各種問題時在其盟友和監督自身的利益集團間的聲譽等。假如邁克爾·珀楚克對其在用戶至上主義者中間之聲譽的重視程度超過了他對其在國會之地位的重視程度——或許事實就是如此，他在聯邦貿易委員會的大刀闊斧就很好解釋了。與普通工作人員相比，機構主管的個性更能解釋其行為。但是，各機構主管在策略上的差異並不是簡單的個性問題。環境和性情相互作用於策略決定。沒有比卡斯帕·溫伯格在尼克鬆和里根當政時期的經歷更能說明這一問題了。作為聯邦貿易委員會的主席，溫伯格一直致力於重建其機構文化；作為行政管理和預算局的局長以及後來作為衛生、教育和福利部的部長，溫伯格全力削減預算；最後作為國防部長，溫伯格則是一個孜孜不倦的集資者和各種計劃的擁護者。

詹姆斯·施萊辛格（James Schlesinger）在國防部也是位辯護者，但原因不同，工作方式也不一樣。其建立強大國防的決心不是來自為總統政策服務的願望，更大程度上是出自對國防態勢的細緻分析。溫伯格是一位律師，而施萊辛格是一位經濟學家。另外，施萊辛格時期的總統傑拉爾德·福特的國防目標並沒有像溫伯格時期的總統的國防目標那麼具體。如果說溫伯格是在努力實現總統的意願（這一意願與溫伯格本人的意願相同），那麼，施萊辛格從事的工作就是向總統兜售自己的意願。作為一位分析家，一方面，施萊辛格使他自己和福特相信尼克鬆將國防預算削減得過了頭，所以重建國防非常必要；另一方面，他還喜歡對重建的細節自做決定，而作為辯護者的溫伯格則將這些細節的決定權轉交給其他人。施萊辛格為人直率、精明，有些固執，為此他也付出了代價，與國會的關鍵議員和白宮的主要人物漸行漸遠。在其掌管五角大樓兩年多之後，福特總統解除了他的職務。

大多數聯邦機構、局和部的領導都是政治官員。然而，也有一些重要的機構和部門例外。按照慣例，監獄管理局、氣象局、林務局和（國家）標準局的首長和四個軍種的參謀長通常是從內部專業人員中選拔|出|來的。儘管許多地方警察局局長的當選源自政治上對市長的支持，但地方警察部門的主管通常也是專業官員，而不是外來文職人員。判斷政府機構領導人是政治官員還是專業官員的一個簡單有效的方法是，看這個官員的任期長短：政治官員的任期往往較短（在聯邦政府中平均任期為2年或2年以下），專業官員的任期往往要更長一些。

對那些崇尚改革理念的人來說，讓沒有黨派傾向的專家來管理政府機構的想法總是很誘人的。商界的管理人士和其他外部精英經常感到痛惜的是，「最傑出的人士」沒有承擔政府管理工作。事實上，許多特別好的聯邦機構（如陸軍工程兵團、林務局、監獄管理局和社會保障總署）很久以來一直是由無黨派專業人士管理的。但是，假如從這些事實便斷定，所有的機構只有在專家或專業人士的管理下才能很好地運作的話，這就忽略了機構之間存在的差別，也沒有注意到一個機構在其發展的不同階段具有不同需求的事實。

韋伯本人付出了巨大代價才領悟到環境到底有多重要。在將人送上月球的阿波羅計劃之後，國家航空航天局便設法尋找一個新計劃來維持該組織的存在。下一步任務該是什麼（如果還有下一步任務的話）？在這一問題上廣泛一致的意見沒有形成；曾經給韋伯大力支持的約翰遜總統正忙於越南戰爭，不再擁有韋伯需要的政治資本；同時，空軍也在馬不停蹄地推進自己的空間計劃，來與國家航空航天局競爭。有批評家認為，國家航空航天局轉向太空梭計劃是為了吸引公眾的關注，即使太空梭本身在將有效載荷送入軌道方面效率低下並且危險重重。

成功的決策者應該能夠將三件事結合起來，即要求機構完成工作的清晰願景、有效地傳播這一願景以及激勵主要文職人員開始執行的能力。威廉·克里斯托爾把這稱為「戰略性管理」。他以三位由里根任命的官員為例進行了闡釋，這三個人是：全國人文科學基金會主席和後來的教育部部長以及毒品「沙皇」威廉·貝內特（William Bennett），聯邦貿易委員會主席詹姆斯·C.米勒三世和美國改善鄰國關係委員會主席托馬斯·波肯（Thomas Pauken），他們每個人都獲得了成功，其成功意味著使官僚機構為實現機構主管的目標而有效地工作。

專業官員的當選也可能與自身的能力和當選機構的性質沒有多大關係。政府職員，尤其是來自地方的職員，會利用他們對市議會和州立法機構的政治影響力來控制他們的機構，這樣，內部提升便取得了法律上的保護。例如，洛杉磯警察局由高級警官之外的人士來擔任局長一職事實上是不可能的。儘管洛杉磯警察局外部人員也可以申請這一職位，但文官條例規定洛杉磯警察局內部人員享有優勢，這就決定了外部人員很難在評分上超過這些內部人員。

1987年出版的一本關於「政府里的企業家」的書描述了十三位成功的政府機構主管人員。他們當中有知名人士（如羅伯特·麥克納馬拉和海曼·里科弗）和一些不太知名的人士［如奧斯汀·托賓（Austin Tobin）和南希·漢克斯（Nancy Hanks）］，也有一些名聲顯赫的人物（如吉福德·平肖和戴維·利連撒爾）和幾乎無人知曉的人物［如埃爾默·斯塔茨（Elmer Staats）］，有商界人士［如詹姆斯·福雷斯特爾和馬里納·埃克爾斯（Marriner Eccles）］，有一生都擔任公職的人士［如威爾伯·科恩（Wilbur Cohen）和羅伯特·鮑爾（Robert Ball）］，還有頻繁出入政府部門的人士［如詹姆斯·韋伯（James Webb）］。

羅納德·里根當上總統之後，聯邦貿易委員會又發生了變化。以詹姆斯·C.米勒三世（James C.Miller Ⅲ）為首的過渡班子提交了一份報告，呼籲應該根據經濟效益來評估聯邦貿易委員會的政策。這也就是說，要看它們在促進經濟發展方面發揮作用的成效和對消費者福利長遠的影響，而不要依據簡單的法律標準（法律畢竟是模糊的）。對米勒和他的同事而言，這意味著鼓勵競爭性市場發揮作用。米勒當上了聯邦貿易委員會的主席，開始面對國會的敵意實施報告中的建議。

菲利普·海曼（Philip Heymann）曾對公共機構領導人的工作做過精彩的描述，他分析了兩種向聯邦貿易委員會下達新指令的努力：一次非常成功，指令發出者是卡斯帕·溫伯格（Caspar Weinberger）和邁爾斯·柯克帕特里克（Miles Kirkpatrick）；另一次則不太成功，指令發出者是邁克爾·珀楚克（Michael Pertschuk）。1969年，聯邦貿易委員會四面楚歌，同時受到拉爾夫·納德和美國律師協會的責難。二者一致認為，聯邦貿易委員會處理的都是些涉及不公平競爭的小案件，而不是重大案件，且小案件處理得也很糟糕。它在檢查紡織品和毛皮製品標籤上花費大量的金錢，而不去調查壟斷商品的案件。聯邦貿易委員會僅有的支持者是小部分國會議員，而他們最關心的是把自己的朋友安排在該委員會中工作。

政府機構主管人員和企業經理都要維持各自的組織。我們很容易做出判斷：維持一個公共機構似乎比經營一家企業要容易得多。畢竟，每年有五六萬家公司申請破產，卻沒有任何一個政府機構有相同的行為。當赫伯特·考夫曼考察1923年之前建立的175家聯邦機構的命運時，他發現其中有15%的機構到1973年都消失了。這些機構雖不能萬世長存，但可以肯定的是它們還是有生命力的：如果1923年時所有的商業公司在半個世紀后真的有85%不復存在，那才是合情合理的猜想。此外，在27個消失的聯邦機構中，很多機構的功能和人員都被其他機構吸納了。其實它們並沒有死亡，而是獲得重生。ｈｔｔｐs://read•9９cｓw.ｃｏm

機構主管們要是不清楚他們正在維持的組織屬於哪種類型（或者更糟的是忘記他們必須維持而不僅僅是管理它），他們就麻煩了。許多警察局局長從內部晉陞上來後會錯誤地認為，得到這份工作的關鍵既然是專業能力，那麼專業能力就足以使自己保住這個職位。這樣的警察局局長會加強執法力度和合理分配人力，但可能不會注意到一些社區團體的訴求，如要求警察進行「低效的」徒步巡邏或承擔像制止亂塗亂畫一類的「警察分外」的工作。有效率的專業警察局局長能夠迅速學會如何應付和維持一個組織所碰到的政治問題。

詹姆斯·福雷斯特爾也意識到支持者會在瞬間消失。在第二次世界大戰期間，他擔任海軍部副部長時曾獲得輝煌的成功，他重組海軍部，為生產和購置大量艦船提供了方便並保證了充足的給養。他經常與海軍將領和一些國會議員發生衝突，但是，戰時的危機保證了他的地位——因為他實踐他的諾言，所以總統願意支持他。二戰結束后，福雷斯特爾當上了海軍部部長，開始為和平時期的到來以及軍界的統一做準備，這些正是杜魯門總統想要福雷斯特爾做而他不想做的事；因此，這位部長經常公開反對其上司。新的國防部初創之時，杜魯門讓他擔任第一任國防部長——這對雙方來說都是一個錯誤，因為杜魯門不準備全力支持他的批評者福雷斯特爾，而福雷斯特爾在建設一個新組織時所迫切需要的恰恰是杜魯門總統的全力支持。最終，工作逼得福雷斯特爾自殺身亡。

由於總統在挑選機構主管的時候，既要考慮總統自身職位，也要維護各個機構，而且由於每個機構的主管都發覺他們陷入了一個非常複雜的困境並導致自身的行動受到束縛，所以任命者和被任命者之間的關係一般處於善意的疏遠和主動的敵對狀態之間。任命者認為，部門主管會「入鄉隨俗」——受控于官僚政客和利益集團；而被任命者認為，總統及其主要助手會「損公肥私」——在機構主管與國會和新聞界的鬥爭中忘記了本該記得的支持機構主管的承諾。

不僅外部人員討厭這樣做，機構內部人員也一樣。格雷厄姆·艾利森曾指出，機構主管關注的是其工作的權力因素，工作人員注重的則是工作的可行性。機構主管想通過付出任何合理的代價來尋求盟友以應付不確定因素，而工作人員則想通過得到上級明確支持的承諾來應對不確定因素。機構主管為獲得盟友支持而付出的代價經常給工作人員的工作帶來更複雜的局面和更多的不確定因素。例如，警察們認為自己在應付街頭的惡劣現實，他們想從局長那裡獲得支持。警察局局長們認為他們自己要設法保證本機構不要惹上政治麻煩，他們想從盟友們那裡得到的是支持（儘管他們知道這種支持是暫時的）和資源（儘管他們知道資源提供是有條件的）。為獲得這種支持和資源所要付出的代價，可能是調查並處理某些警察的不端行為，或者是把一個警察分配到另外一個地方工作，或者是接受某種制止犯罪和濫用藥品的異常計劃。正如前面已經談到的，警察部門有兩種文化共存：巡邏警察的文化和管理警察的文化。接受前一種文化理念的人通常不信任那些接受后一種文化理念的人，因為他們已經「被出賣了」。

鄧洛普決定選擇五個方面「劈開」，其中有兩個方面是關於「維持」的，三個方面是關於「政策」的。兩個關於「維持」的問題涉及重新獲得兩個主要支持者——勞工界和工商界——對勞工部的支持並減少參議院勞工委員會成員對勞工部的控制權。勞工界的支持在尼克鬆執政時減弱了；恢復它，需要勞工部與勞聯-產聯主席喬治·米尼（George Meaney）修復關係。工商界的支持幾乎就不曾有過；相反，勞工部與工商界一般處於敵對狀態。為了改變這一現狀，鄧洛普任命了一位支持共和黨的工商界領袖擔任勞工部副部長，讓他負責勞工部的管理，並設立了一個工商業諮詢委員會，為鄧洛普提供勞工問題諮詢。參議院某種程度上的控制是不可避免的，但鄧洛普對勞資關係有詳細的了解（他曾在哈佛大學講授這門課並有多年調停的經驗），因此，與許多經驗不足的官員相比，他在應付國會的壓力方面有優勢。

如果既想影響政策又想按照（或不反對）以外部支持者的需求為標準來定義其政策，機構主管人員就會陷入一種尷尬的境地——甚至比他們有時意識到的還要尷尬。要想改變他們的機構，他們需要弄清楚機構的運作方式，了解機構中的人員，熟悉機構面臨的約束。但是，這些官員一味注重外部支持者這個單一因素，在任期短的情況下，他們用在學習過程上的時間和精力就少了。結果是，他們做出的政策變動就可能考慮不周或執行不嚴。甚至像社會保障總署這樣一個有著強有力的領導且信息靈通的機構，在20世紀70年代初也曾極其嚴重地低估了實施補充保障收入計劃的困難。總署高層官員們不遺餘力地向國會和白宮保證該機構有能力做好以下工作：甄選300萬老年人、盲人或殘疾人，以確認他們接受此項援助計劃的資格，並僱用1.5萬名新員工來做這項工作。與此同時，真正從事工作的管理人員卻處於一種恐慌狀態，因為他們知道該機構遇到了麻煩，即不可能在限期之內很快訓練人員來安裝計算機系統。瑪莎·德斯克在對這一事件的研究中得出了結論，其中的一些話可以概括多數機構主管與機構之間的關係：

在擁有強大保護集團的機構中，經費削減遭到最有效的抵制。從城市發展和公共交通撥款中獲得實惠的城市和私人行業，可以動員國會中的盟友阻止對城區發展規劃署和城市公共交通管理局的預算削減；相比之下，人事管理局和衛生計劃局沒有保護集團，就業和培訓管理局則疏遠了它自己的保護集團，因此，這些機構的預算就遭到了削減。縮減並非沒有代價。縮減必須付出政治資本，有時對職員的士氣也會產生破壞性影響，但是，與那些認為政府機構擴大規模不可避免的人的觀點相反，削減還是可以做到的。

但是，這些統計數字可能會誤導我們。維持公共組織其實比經營私營企業更艱難，有兩個原因。第一，維持並非簡單地意味著生存，還意味著繁榮。繁榮反過來又意味著獲取自主權和資源。正如我們在上一章中所看到的，大多數機構的自主權都受到了很大程度的限制。所以，一個聯邦機構的主管人員需要花費大量時間來抵禦對手的挑戰，應付來自媒體和利益集團的批評，還要試圖獲得並保持總統和國會對本機構的支持。本迪克斯公司的總經理也必須應付競爭對手及尋找資源，但與財政部部長不同的是，他能夠在應付競爭對手和尋找資源的工作中不讓競爭者或資源擁有者對其經營之道指手畫腳。本迪克斯公司從資源擁有者手裡得到承諾（如答應提供資金、勞動力和材料）；而財政部部長從國會和白宮獲得交易（有條件且不斷變化地提供支持，以換取對如何使用這些資源的發言權）。這裏的意思用前國務卿喬治·舒爾茨的一句話能做最清晰的表達：「真是沒完沒了。」沒有一件事情能夠徹底解決，很多關於機構應該做什麼和如何做的爭論一直存在。因此，維持一個機構是一個沒完沒了、耗費大量時間的過程。在這一過程中，要與那些經常改變主意的資源持有者進行談判和再談判，並嘗試達成一系列協議。

不過，政治官員可以改變政策。他們不必充當其所在機構的俘虜或國會監督的工具。

沒有任何一位部長真正「管理」過衛生、教育和福利部（現在改名為衛生和公眾服務部）。那些曾試圖進行管理的部長發現那是令人感到挫敗的經歷。埃利奧特·理查森在辭去衛生、教育和福利部部長之位不久后告訴我，那段經歷讓他開始欽佩菲德爾·卡斯特羅——他能夠將成千上萬的人召集到一個城市廣場上，讓他們站在那兒聆聽他四個小時的演講，然後離開，並按照他吩咐的去做。理查森想對衛生、教育和福利部的僱員們發表一次「卡斯特羅式的演講」，但毫無疑問，他或其他任何人都無法做到這一點；即使他能做到，僱員們也不會改變自己的行為方式。威爾伯·科恩的策略——做一個籌款人和政策擁護者——既適合他自己的性情和信念，又不抵觸該工作的約束因素。

鄧洛普是一位精明老練的談判專家，他在首府華盛頓的職業生涯在大多數政治官員的經歷中頗具典型性：短暫、有選擇性、壓力重重。鄧洛普本來可以只承擔部長應操心的幾項任務，而這正是許多局外人眼中機構主管的職責。他很少顧及職業團（Job Corps，一個被認為是培訓長期失業、需要救濟的失業人員的機構），以及就業培訓管理局、工資工時司、聯邦合同合規項目辦公室（致使女權運動組織抱怨他不關心民權）。鄧洛普承認所有這些部門都存在問題並需要幫助，但他只有有限的時間和政治資本，他和財政部部長布盧門撒爾使用了幾乎完全相同的句子：「你必須決定把精力放在哪兒。」