邊緣性改革通常有可能被輕易地推翻。這一事實有助於解釋軍備控制談判中一個令人費解的問題。當里根總統就裁減歐洲中程核力量條約與蘇聯進行談判時，蘇聯人要求在歐洲禁止部署任何陸基巡航導彈。這種導彈是一種高精度、低空飛行的制導武器，既能攜帶常規彈頭又能攜帶核彈頭。幾乎不可能辨別帶核彈頭和不帶核彈頭的陸基巡航導彈。許多戰略家都認為，非核彈頭的陸基巡航導彈對歐洲的防衛是至關重要的，因為利用非核彈頭可以對遠離前線的蘇聯指揮機關和集結的裝甲部隊發動反擊，美國飛行員也可免於冒生命危險。但是，當參謀長聯席會議被問及他們各自對陸基巡航導彈的看法時，他們表示不反對簽訂一項禁止使用這種導彈的協議。這些高級軍官為什麼要放棄政治家們千方百計才說服歐洲人接受的武器呢？我的推測是：陸基巡航導彈未曾被任何軍種視為其核心任務的組成部分——它既不是空軍的飛機、海軍的艦艇，也不是陸軍的坦克。

要把提出的一項改革付諸實施，往往需要創建一個專門的下屬機構來承擔革新的任務（如海軍航空局）。如果不能將此任務完全交給一個從屬機構去完成，那就必須重新培訓或撤換反對改革的下屬人員。卡斯帕·溫伯格在聯邦貿易委員會就是這樣做的。在那裡，為使其工作人員在維護消費者利益方面加強管理、增進責任心，他撤換了 31名高級職員中的18個以及近600名業務代理人員中的約200人。溫伯格及聯邦貿易委員會主席職務的繼任者們錄用了一些新人，最主要的考慮就是他們支持該部門新確定的核心任務（即打擊假廣告和壟斷經營機構，而不是對小範圍的價格壟斷提出公訴）。在聯邦調查局，凱利及其繼任者威廉·韋伯斯特（William Webster）能夠實行多項改革，是因為優厚的退休政策使許多聯邦調查局的老資格工作人員情願50歲就離任，這樣中層管理部門就留出了許多空缺，一批與領導人意見一致的、年輕的特工人員就加入了進來。

機構主管是重要的，但也可能是很頑固的。改革並非必然都是好的，好的改革與不好的改革的數量基本一樣多。而且，政府機構特別容易捲入不好的改革。不存在檢驗機構改革的合理性的市場，一個改革之後的公共機構有可能連續多年做錯事。福特汽車公司本不應該生產埃德賽爾汽車（Edsel）；但如果政府掌管福特汽車公司的話，它會重複錯誤，仍然會繼續生產這個牌子的汽車。

與現有任務性質相一致的改革會被人們所認可，而要求改變任務性質的變革都將遭到抵制——這一事實有助於我們理解第二次世界大戰後美國陸軍戰略思想的變化。1944～1945年，在歐洲進行的成功的地面作戰是陸軍指揮官的榮耀。根據對北大西洋公約組織承諾的義務，美國政府可在德國保留一支陸軍部隊，反過來，政府的承諾又增加了陸軍在軍費預算中所佔的份額。此外，根據這項承諾，陸軍的各個兵種——步兵、裝甲兵、炮兵以及航空兵——都有不同的任務。以歐洲為工作重心的理念滿足了陸軍軍費撥款和政治支持的組織需要，延續了第二次世界大戰中所形成的職責和作用，最大化地減少了各兵種間的摩擦。與此相反，為適應中美洲、中東或東南亞的中小型戰爭需要而提出的對陸軍結構或作戰思想的改革，都會成為上述組織需要的威脅：不能提出任何與北大西洋公約組織成員國的義務同等的政治義務；必須說服那些未經第三世界國家非常規戰爭考驗而晉級高陞的將軍接受這些觀點；不得不在各兵種間做出艱難的選擇——因為在宏都拉斯的叢林中不需要重型坦克，在格瑞那達的街頭上也不需要重型大炮。

要認識這一重要的改革，我們必須了解1912年佔領尼加拉瓜與1945年佔領硫黃島這兩次戰爭的不同之處。對於第一場戰爭，幾個海軍陸戰連乘艦艇從平時使用的碼頭登陸，在幾乎沒有遭遇任何抵抗的情況下就佔領了尼加拉瓜首府，升起了美國國旗。對於第二場戰爭，幾個師的海軍陸戰隊員向設防嚴密的海灘發起猛攻，空軍和炮兵協同作戰打擊戰壕中的日軍，並展開了長達幾個星期的肉搏戰。史蒂文·羅森在歷史著作中對這一軍隊的變化進行了深刻分析：不僅要在技術上，也要在精神上征服諸多困難；要創建一個組織，就要對該組織進行訓練並提供裝備，培養一批有能力並且願意在不可能偷襲和沒有隱蔽條件的情況下冒著猛烈炮火向敵人發動攻擊的士兵。為了協助士兵，需要設計和配備專門的登陸艦艇，並建立一支海軍航空兵。很多海軍和海軍陸戰隊軍官不相信該計劃能夠實現，並且持反對態度。

一個機構的歷史越長，其核心任務就越有可能使承擔這些任務的工作人員以最小的代價將其確定下來，而改變它們就要付出最高的代價。因此，官僚機構中最富戲劇性和最為深刻的改革當屬那些建立了固定的工作方式和人人適應的常規的部門——海軍、海軍陸戰隊、聯邦調查局。要在這些部門實行改革，人們必須運用判斷力、個人技巧和轉移他人注意力等手法，而這些在政府部門領導人身上是少見的，所以它們中的改革也就不多見了。

公共機構會抵制改革，對於這一點，我們不應該感到意外。機構本來就是與改革相抵觸的。因為，設立機構的主要目的就是為了用穩定的組織慣例替代自發行為中的不確定預期和無序活動。標準作業程序並不是機構的敵人，而是機構組織的精髓。在一些易於按公正原則（至少是表面上的公正）要求辦事的政府部門，保持穩定和慣例特別重要。正如美國國內的情況那樣，案件B的處理方式不同於案件A，選區的一些人通常要求解釋為什麼採用與先前不同的處理方案，因此，人們就十分自然地竭力避免造成任何有可能違反先例的行為。人所共知的一句官僚界格言就是：「千萬別做別人沒有做過的事情。」如果組織機構的工作人員具有強烈的使命感，那些向此機構提供撥款的政治領導人就會全力支持，這時候，改革的阻力也就更加強大。

在第二次世界大戰結束后的40年裡，美國陸軍對其軍事思想至少做過4次重大修訂。第一次修訂完成於1958年，改編了作戰師的建制。在歐洲戰場上逐步形成的傳統編製為17460人，分為3個團（或旅），團又分為幾個營。每個師都配備大量的車輛（坦克和卡車）和自己的防空部隊。在這種建制下，一個師自己就能夠向敵軍發動集中而猛烈的攻擊。

3. 由於處理信息需要建立專門的機構，這些機構一定會要求日益增多的信息，以證明其存在的合理性。

原因並非只是信息收集和傳遞過程中的局限性，還在於這種過程的產生，本身就改變了對下屬的激勵作用。它包括：

對改變任務性質的改革進行抵制的趨勢，並非僅存在於軍隊或政府部門。以電子計算機為例，在有些公司中它得到迅速推廣，而在另一些公司卻受到抵制。不詳盡了解這些公司的核心任務，就無法真正理解為什麼有的公司很早就購買了計算機，而有的公司卻拖到很晚才購置。如果核心任務是寫東西、文件歸檔或計算，計算機會被視為一種速度更快、效率更高的工具而得到使用。這是一種改進，而不是變革（此詞在本書中的含義）。例如，百貨商場會很快購置計算機以提高賬目結算的效率，但計算機在庫存管理方面的應用卻進展緩慢。正如哈維·薩波爾斯基（Harvey Sapolsky）所闡明的，其原因是，商品庫存的管理涉及商場的核心任務，也就是商場進貨員（這類人員負責供應一系列商品，如運動服、低檔服裝、男子服飾等的採購和展銷工作，並因此可分得提成）的核心任務。如果從商品庫存管理的層面上購買計算機，就會把進貨品種和進貨量的決策權從進貨員——歷來幾乎完全自主的商人——的手中移交給經理及其助手，從而將改變進貨員的工作性質。最終，倡導使用計算機的人士獲勝，進貨員的權力遭到了削弱。ｒead•９９ｃｓw•cｏｍ

20世紀70年代初，陸軍再度改變其作戰思想。五群制師尚未解決的問題依然存在：一支部隊怎樣才能抵禦兵力比自己強得多、裝備也更加精良的敵軍？同時，新的問題也出現了。越南戰爭以及將軍們越來越多地乘直升機，對著下面在森林中步履蹣跚的步兵發號施令，導致許多軍官士氣低落。1973年的第四次中東戰爭顯示了反坦克導彈和地對空導彈等高精度殺傷武器的威力。新的作戰思想被稱為積極防禦，它試圖用改變思想而非改變建制的方式來解決上述問題。在這種新的作戰思想指導下，陸軍指揮官開始重視防禦（陸軍的傳統是以攻為主），並積極利用快速機動來保證部隊的攻擊力。此外，這一作戰思想還相當詳細地規定了各級指揮員應盡的職責。

需要聲明的是，我所說的改革並不是出現新的計劃或技術，而是出現新的方法，這些方法與新任務的實施或者完成現有任務有關。如果改革有助於按照現存的管理體制執行現有任務，各個部門都會欣然接受（至少不會強烈抵制）。陸軍並不阻止用卡車替代馬車。然而，令人驚奇的是，許多其價值在外人看來是顯而易見的技術發明卻遭到不同程度的抵制，就是因為這些技術發明改變了工作人員的工作性質和管理人員的控制形式。新發明和生產的後膛裝填式步槍和機關槍極大地增強了陸軍的火力。但是，火力的增強卻迫使指揮員要麼將步兵在戰場上分散開來，要麼讓他們在戰壕和掩體內隱蔽起來。前一種反應要求建立分散的指揮系統，后一種則允許他們保持統一的指揮。正如我們在第二章中所看到的那樣，普魯士（以及後來的德國）陸軍對採用分散的指揮方式比法國和英國陸軍準備得更充分——第二次世界大戰證明德國所採取的做法是正確的。

然而只過幾年，陸軍的主管人員對五群制也不滿意了。由於通信設備不足，即使在最好的情況下都難以指揮這種新建制的部隊，而要在實戰中進行指揮幾乎是不可能的。車輛減少了，又很難調遣作戰群。因此，20世紀60年代初出台了一種新的作戰思想，即重組實戰陸軍師。這種陸軍師恢復了從前對機械化裝備的強調，以及與「五群制」相對的「三旅建制」。

其實早在1905年，就曾有人提議建立這樣的一支部隊並給出了充分理由：如果海軍要在太平洋作戰，就必須擁有前方基地。不能假設在戰爭期間可以輕而易舉地控制可供使用的基地，因此必須組建一支能夠強行佔領這些基地的部隊。但自1905年至20世紀30年代初，一直沒有發生促使海軍陸戰隊放棄原有任務而承擔不同的新任務的事件。考慮到人們常常談及的組織機構的惰性，有充分的理由預料，在對日宣戰之時，海軍陸戰隊對進行水陸兩棲戰爭可能是毫無準備的。回想起來，這種作戰方式對取得勝利有著決定性的意義。

在這方面，研究政府機構的改革與研究公司的改革差別不大。在一個純粹競爭的市場，絕沒有什麼企業家的能力可言，因為任何一個生產出一種更好產品的人會立刻招來壓低價格的競爭對手（從而減少這位企業家的利潤），他們可能把價格壓低到使這位企業家從其新產品中所獲得的利潤為零的程度。雖然如此，新公司、新產品依然不斷湧現。那些創辦新企業、生產新產品的人甘願冒超乎尋常的風險。至於他們將會是誰則是難以預測的，至少迄今為止，這一點被證明是不可能的。

與五群制一樣，積極防禦的思想也是有爭議的。這種新型的防禦戰略要求具備一定程度的協同行動，而且實踐證明，在訓練時這種協同行動很難做到，在實戰中也不可能實現。此外，軍隊內外許多持批評態度的人認為，這種作戰思想建立在對蘇聯戰略的不切實際的假設基礎之上。如果蘇聯不採用其在第二次世界大戰中使用的集中火力發動進攻的方法，而改用靈活的、向縱深推進的進攻方式，那麼在新的美軍作戰思想指導下，這種薄弱的運動式防禦就會被徹底打垮。於是第四次改革便呼之欲出了。

政府機構主管往往特別易於實施輕率的改革——那些從表面上看能鞏固自身權力的改革。在軍隊有很多這方面的例子。電報的出現，電話、無線電、計算機的相繼問世，以及後來的直升機，賦予了軍隊指揮官日益增長的能力來接受併發布命令，直升機還使他們能夠一覽無餘地俯視整個戰場。馬丁·克里費德對戰爭中的指揮作用進行過深刻分析。他認為，上級指揮官往往使用革新的通信設備來削弱下級指揮官的主觀能動性和應變能力，其結果往往是災難性的。對於這一點，克里費德非常直率地說：「那些不將自己的士兵當作機械人，不試圖自上而下指揮一切，而給予自己的下級指揮員相當大自由度的軍隊才是最成功的。」他的結論是正確的，羅馬軍團、拿破崙的將軍、毛奇的陸軍指揮官、1914年魯登道夫的強擊分隊以及1940年古德里安的裝甲部隊都是例證。

此外，還有一些改革幾乎得不到下屬的支持。如果一位部門領導認為應該撤銷一個下屬機構，他可能就不會得到眾多普通職員的支持，即使必須撤銷，如何撤銷這個機構或大幅度裁員，也應該在只有實際工作人員才掌握的專業知識的指導下進行才行。（社會科學研究在改革方面的眾多缺陷之一是，很少進行重點研究機構的解散，原因可能是在許多社會科學工作者看來，「改革精神」是開明和進步人士的一大特點，而「解散機構」卻是居心叵測、倒行逆施者的行為。）

對地方行政官員的研究證實了這一點。R. O.卡爾森（R. O Carlson）專門分析了為什麼有的學校總是比其他學校更具有改革精神。其中一個重要原因是選拔學校領導人員的方式不同。與校內提拔的領導人員相比，從外單位調來的領導會提出更多的改革舉措。原因是顯而易見的：這位外來者頗受國內同行的讚賞，而內部提拔的人（他在現在所領導的單位工作了一輩子）僅從工作本身得到獎賞。外來者常常中選，因為局外人賞識他，即使在新的工作中失敗了，只要他們失敗的原因是合理的——如未能達到其專業所認可的某一目標，他們仍會期望在其他單位得到升遷。對這些人來講，失敗卻造就了成功。

政府機構一直在改革，但最常見的改革是補充性的，即在未改變核心任務或組織特性的情況下，在現有任務的基礎上增加一項新的工作。國務院接受了加強美國使館安全防衛的任務，其做法是增設一個專門負責此項工作的部門。正如我們在第六章中所看到的那樣，這種補充性改革並未明顯地改變外交官的行為方式（因此使館的安全亦無大的改進）。過去的聯邦麻醉品管理局改成麻醉品和危險藥品管理局之後，其核心任務（拘捕海洛因販子）之上又增加了監督合法但易於濫用的藥品（如氨基丙苯）的銷售這一新任務。然而，麻醉品管理人員的日常工作並未改變，新任務交給了一個由新工作人員組成的新下屬機構。該機構仍保留著以麻醉品管理人員為主體的組織文化，新任務（常被戲稱為控制「兒童藥品」）則留給了那些職位較低而且（長期）極少有晉陞機會的僱員去承擔。在約翰·F.肯尼迪總統要求陸軍提高游擊戰能力之際，這一任務（不情願地）交給了一支新的「特種部隊」。由於總統強有力的領導和支持，這支部隊才確立自己的使命，但這一使命多年來一直被視為整個陸軍系統中的外圍（和次要）任務。read.99csw.com

1.如果上級能收到有關某一決策的信息，那麼這個上級就會收到一份要求其做出決策的報告。

羅森對海軍陸戰隊發生的變化所做的解釋，並沒有為我們提供一種關於改革的全面理論。但這些解釋也有優點，那就是記錄了客觀事實。海軍陸戰隊內部領導層中的一些有識之士是改革的倡導者。他們得到了關鍵的指揮官——海軍陸戰隊司令約翰·拉塞爾（John Russell）的支持。這位司令為新使命的倡導者創造了兩個重要的有利條件——某種程度上的行政自主權（新組建艦隊的形式）以及一系列激勵措施（新晉陞機會的形式）。充滿活力的年輕軍官有了一位高層指揮官的保護並受到誘人前途的激勵，事情便開始發生變化——擬定了訓練計劃，舉行了軍事演習並研製了武器裝備。1933～1934年，海軍陸戰隊開始走上改革的道路。至1941年戰爭爆發時，這支部隊已經做好準備把新的作戰理論應用到實踐中去了。

年輕的海軍陸戰隊軍官在創建海軍陸戰隊艦隊方面所取得的巨大成功驗證了，贊成與現有任務及組織形式相一致的改革的重要性（海軍航空兵在創建航空母艦特遣艦隊方面取得的巨大成功也是一個例證）。我們還將進一步分析如何實現這些似乎是不可能的且實屬罕見的成功。

軍隊接受或反對某些改革的原因已經有所闡釋，由此應該不難理解某些改革被公立學校採納或反對的原因。只要不改變教師的核心任務，教育改革就會延續下來，而要求對這些核心任務做重大改變的則會步履蹣跚或消失殆盡。學校接受了「補充」性的改革，特別是當這些改革附帶更多撥款和得到有影響力的集團的支持時。學校決定增設駕駛員培訓課程，聘任一位諮詢人員，提供午餐或為在閱讀或學習上有困難的學生設立新班，此時教師不必改變他們正在從事的工作。如果他們被告知要用一種新的方法教授數學課、與另一位教師共同授課、用計算機授課或因材施教，他們就必須改變正在從事的工作。

1940年的德國陸軍在這一點上做得特別突出，他們手中掌握的技術（坦克、俯衝式轟炸機、無線電）增強了自身的作戰能力，但是沒有使用無線電和電話來實現指揮權的上移——至少在1940年5月的法國前線是如此。但後來，希特勒及其將軍們決定從柏林指揮此後的戰爭。給別人劃定目標，這不是一個明智的決定。

溫伯格和其他幾任主席撤換了好幾位要員之後，聯邦貿易委員會不僅變了樣，而且由於刺|激手段對新的工作人員起作用，變化還在繼續發生。他們中間的許多人都屬於「芝加哥經濟學派」成員或是職業律師。他們迫切要求按照詹姆斯·米勒及其他領導人所倡導的自由市場方針從內部採取行動，以此表現個人的意向並獲得日後在學術上的認可。

真正的改革（即重新確定核心任務）在學校可能會特別難以實行，原因是很難觀察到教學活動，教學效果亦難以評估。正是由於這些原因，我在第八章中把學校稱為應付型組織。然而，教師工作中有些方面是可以加以監測的，而那些實力雄厚的支持者若希望改變這些方面的教學，他們是能夠做到的。譬如，將規定和保證某些學生權利（與諸如紀律問題相關）的傳統做法強加于學校，這種做法相對來說是易於成功的。但這並不是因為教師們歡迎這一改革（他們往往對此是反對的），而是因為實力雄厚的外部集團堅持要求進行這方面的變革，而且，學校是否按要求實行變革是會受到監督的。

有時，進行自上而下的改革是可取的，因為基層工作人員有的時候只關注細節，而且受到文化和使命感偏見的限制。倘若採納了基層人員的意見，海軍艦艇的將領們很可能會阻止建立海軍航空母艦部隊。如果沒有意志堅定的上層領導人強行實施改革，就絕不可能關閉那些虐待成性、駭人聽聞的少年犯管教所。唯有像克拉倫斯·凱利這樣強有力的聯邦調查局局長才能力排中層人士的反對，將該局的偵破重點從盜竊汽車的小案子轉移到重大的陰謀犯罪案件上來。

然而，深層次的改革卻不多。正如凱文·P.希恩（在其對陸軍四次作戰思想變革的一項研究中所闡明的那樣，陸軍把自身在戰略戰術上的變革局限在籌劃抵禦蘇聯對西歐的侵略上。每一次作戰思想和結構的改革都假想陸軍應準備參加一場發生在德國平原上的常規戰爭，但這期間並沒有發生類似的戰爭。而陸軍卻在朝鮮、越南、多明尼加以及格瑞那達打了幾仗，並且面臨還要在中東和中美洲打仗的危險。但是，對於這些實際的或可能爆發的戰爭，陸軍並未做出同樣的反思，對待可能發生在歐洲的戰爭可不是這樣的。結果是，陸軍的改革主要局限於尋找某些方法，以充分利用它自身及其敵人在巴伐利亞可能使用的那種武器的新技術成果。九*九*藏*書

一個能夠允許改革出現並延續下去的特殊環境是學校。在對過去五十年的教育「改革」進行評論時，邁克爾·柯斯特和蓋爾·邁斯特寫道，人們很容易接受並延續一些改革，如職業教育、駕駛員培訓、閱讀補習課程、衛生知識教育、教具的使用、午餐安排、學業和專業選擇的諮詢服務、移動式教室的安裝，以及為英語差或學習有困難的學生設立特殊班級等。與此相反，有的變革要麼從未立住腳，要麼就是曇花一現，如教師集體授課、因材施教、使用機器進行程序化教學、「新數學」 課程以及課堂廣播電視教學等。

此例不僅說明有些改革是有悖常情的，還表明任何自上而下的改革都是有風險的。如果政府部門的最高領導發起改革，他們很可能會過高地估計改革的收益，並低估改革的代價。事實就是這樣的，原因在於與工作人員和下級管理人員相比，這些高級別負責人不僅缺乏詳盡的專業知識，而且改革對這些負責人還具有激勵作用。他們往往是從其他部門調過來短期任職的——他們得到的獎賞並非來自本部門而是外界（同行、輿論、國會）對他們的評價。一個「積極進取」但不「隨波逐流」的「精明且有抱負的人」往往會比一個謹小慎微、瞻前顧後的人贏得更多讚譽。

在J.埃德加·胡佛領導下的美國聯邦調查局——確切地說並不是一個大學研究生院的研討班——提出新工作方式的工作人員有可能會被發落到蒙大拿州比尤特去執行其他任務。但是，所提建議如果正合胡佛的意，毫無疑問是會被採納的。與此相反，領導一所州立大學就像主持一個永無止境的研討會一樣，會上提出的想法如涌如潮，可幾乎每一個想法都不會被採納，因為沒有一個人有權將它付諸實施。大多數政府部門的情況介乎過去的聯邦調查局和州立大學之間，但就其內部權力分佈而言，它們或許更接近州立大學。

新的建制稱為「五群制」師，較之前有很大變化。這種建制人數減少了（為13748人），分為5個作戰群，而不是3個團，不設營，減少了車輛數量，撤除了師屬防空部隊。新建制設置的獨立作戰單位有利於在分散的地區性防禦中獨立作戰。核武器在戰場上的應用導致舊的建制已不適應新的作戰形勢，是這次改編的基本理論根據和戰術思想；調用大規模軍事力量對一個特定區域進行防禦，很可能會成為核襲擊的目標。那些認為陸軍總要為決戰做準備的懷疑論者，都被15個師改編為新的五群制的速度弄得不知所措。

無論改革觸及的是核心任務還是邊緣任務，是外部強加的還是自發產生的，想要弄清楚改革產生的原因，都需要了解機構主管的行為方式。在維持一個機構正常運轉的人中，唯有最高領導人才能判斷該機構應對哪些外部壓力做出反應；他們必須在部門內部各競爭勢力之間掌握平衡，也必須決定，是應保護那些一心倡導改革的管理人員，還是對他們置之不理。幾乎每一項有關官僚機構改革的研究都表明了機構主管在解釋改革方面所具有的巨大作用。譬如，傑拉爾德·哈格（Jerald Hage）和羅伯特·迪尤爾（Robert Dewar）曾經選取中西部某城市的16個社會福利機構的改革案例進行研究，他們發現，機構負責人對改革的信念比部門的結構特徵更重要。如果約翰·拉塞爾不曾是海軍陸戰隊的司令，或者說，威廉·莫菲特不曾是海軍航空局的局長，那麼海軍陸戰隊和以航空母艦為基礎的海軍航空力量就不會在那個時候出現。

正如喬納森·本多所寫的那樣，對一個組織機構來說，不確定性就像每個人的原罪一樣，與生俱來。由於它們很難知曉成功的原因及成功的內涵，政府機構總是處於變化不定之中。機構主管和高級管理人員有一種要減少此種不確定性的強烈慾望，這是可以理解的。他們還有一種不太令人理解的信念，即掌握的信息越多，就意味著不確定因素越少。如果他們用先進的通信手段和計算機設備獲得真實的信息，即關於重大問題的全面、準確、分類精細的知識體系，確實會減少不確定因素。然而，他們所獲得的信息卻往往是一系列不完整的事實、意見、猜測和進行自我辯護的言論。

1930年以前的和平時期，美國海軍陸戰隊是一支小型部隊，只是擔負海軍艦艇以及美國大使館的警備任務；在戰爭期間，也只是充當佔領中美洲各國的臨時部隊，以來對付這些常被首府華盛頓的政治家們稱為「香蕉共和囯」的國家。海軍陸戰隊確實曾轉戰于蒙特袓馬的官邸和的黎波里沿岸，但這些不起眼的戰爭歷史，都不會促使局外人預料到海軍陸戰隊即將發生異乎尋常的變化。1940年，海軍陸戰隊發生了根本的變化，從海軍常規步兵部隊變成了能對防守嚴密的太平洋島嶼發動水陸兩棲進攻的部隊。富勒（J. F. C. Fuller）後來寫道，這些水陸兩棲作戰行動是戰爭中「最具有深遠意義的戰術變化」。hｔtps://read•9９cｓw•ｃoｍ

真正的改革是那些改變核心任務的變革；大多數變革僅僅增加或改變了外圍任務。這些外圍的改革往往是針對部門的外部環境要求做出的一種反應。許多觀察家發現，大多數教育方面的變革（這些變革無論是否真正地改善了現狀，都似乎被稱為「改革」）都是政治制度強加給學校的。軍隊的許多重大變革也是對政治要求做出的回應。空軍的一些主要將領最初都不願意研製洲際導彈；海軍對是否需要潛射導彈的計劃也一直拿不定主意；陸軍是屈從於總統的要求才創建反叛亂部隊的。外部力量——科學家、工程技術人員、非軍事理論家、國會議員和總統助理——都敦促軍隊將一些最初似乎與其核心任務毫不相干（或者與這些任務相衝突的）的計劃划入自己的使命之中。

一種被稱為空地戰的新理論在這次改革中誕生了。20世紀80年代初頒布的新實戰指南曾推廣這一理論。空地戰主張美軍進行敵後反擊來展開攻勢，重新重視進攻戰術。這種深入敵後進攻的思想旨在破壞蘇軍第一波增援部隊的攻擊力量。要實施這一理念，陸軍必須具備發現並摧毀距前線數英里的敵軍坦克的能力，而這樣做本身又意味著陸軍必須配備極先進的雷達、計算機和導彈。在能夠生產這些武器裝備之前，這一作戰思想要求陸軍與空軍必須達到一種前所未有的協同作戰水平。在這種形勢下，會出現更多的作戰思想和建制方面的變化。

無論權力如何分配，熱衷於改革的部門領導人必須創造條件激發下屬思考問題、提出改革併為完善改革出力，這意味著要讓他們相信，如果參与一個（通常是）短期任職的領導人的改革活動，即使改革失敗或在改革實施前領導離任，他們的工作也不會陷入困境。莫菲特海軍上將在海軍中是這麼做的，拉塞爾司令在海軍陸戰隊中是這麼做的，克拉倫斯·凱利在聯邦調查局也是這麼做的。

2. 如果上級能夠傾聽意見，那麼這個上級就會聽到他想聽到的情況。

以上例子並不意味著部門工作人員總是反對改革，並一定要隔離他們，對他們進行撤職或重新培訓的處置。工作人員對擬議中的改革的反應，取決於刺|激的因素。一些政府部門如果不能用金錢獎勵的方式來激勵的話，確定任務形式就是重要的刺|激手段了。人們更喜歡那些他們熟悉的、簡單的、有助於職業發展的或適應其環境的工作，因為從事這些工作比承擔一些新的、艱難的、無益於職業發展或不適於其環境的工作所付出的代價要小。

有時，法律或一個機構的創始人會偏愛賦予某個政府部門一系列任務，而工作人員完成這些任務比做其他工作所得的報償要少。在這種情況下，這些工作人員會迫切要求實行改革，或至少不會對改革進行抵制。

我認為，正是這個原因，導致有關改革理論的研究進展不大。改革不僅僅在性質上差異頗大——試圖用一種理論去解釋它的一切，就好像試圖用一種醫學理論去解釋所有的病症——而且改革是如此依賴機構負責人的興趣點和信念，以至於任何一個頗具改革精神的人的偶然上台對改革做出解釋都具有極重要的意義。然而，要在這種「偶然現象」的基礎之上建立起一種實用的社會科學理論是很困難的。

鐵路和電報的發明對一些部隊產生的影響，足以說明這些刺|激作用的實際效果。如今，部隊可以通過統一部署（唯有總指揮部才有權調整全鐵路系統複雜的運行時間表）進行調動，陸軍指揮員有更多時間與總指揮部溝通（因為通往後方的電報和電話線很可能完好無損），而與前方作戰部隊的聯繫卻變得更少了（前方的通信線路常常被破壞）。結果是指揮員更易於順從總指揮部對戰局的看法（這些看法往往是片面的），而更少採納前線的意見。對鐵路和電報的依賴增強了工程兵部隊在總指揮部的勢力，而且過不了很長時間，戰爭本身的變化趨勢也會被視為僅僅是一個工程事物了。克里費德援引一位奧地利軍官於1861年所寫的一句話說：通信設備改善的結果是，一個指揮官現在「要打敗兩個敵人，一個在前線，另一個在後方」。

傑里·馬修和戴維·哈福斯特（David Harfst）認為，在國家公路交通安全管理局出現的改革就是一個極好例子。我們（在第四章中）已經看到，工程專家們的職業特點使該委員會更加重視對汽車的改造而不是提高駕駛人員的駕車水平。但改造汽車有兩種方法：一種是公布事先制定的有關汽車製造方面的法規；另一種是召回被證明有設計問題的汽車。最初（大約是1966～1974年），國家公路交通安全管理局所採取的是公布法規的做法。但這樣做付出的代價很高。這些法規是一些極其複雜的文件，它們必須經過本部門一系列周密的審議程序和法庭的嚴格審查。與此相反，召回有故障的汽車就容易多了。一輛汽車投放市場后，出了故障，搜集故障證據然後責成生產廠家召回這輛汽車進行修理。正如馬修和哈福斯特所指出的那樣，國家公路交通安全管理局之所以發生變化就是因為其任務的性質轉變了：「制定法規太難，而召回有故障的汽車卻很容易。」

一項改革倡議將會在何種程度上為人們所接受，取決於確定核心任務的方式。認識這一點，有助於我們正確理解人們對政府機構，特別是軍隊的評價，即經常過分追求最新技術。與拉爾夫·萊普（Ralph Lapp）一樣，詹姆斯·法洛斯（James Fallows）就軍隊的軍需品採購進行責難。另外，小查爾斯·沃爾夫專門研究了在提供服務的途徑上是以選擇市場為標準還是以選擇政府為標準。他的研究工作很出色，並且斷言，對於一個官僚機構來說，「新的和複雜的便會受到青睞」。其實，只有當一項新的先進技術與現有任務不抵觸的時候，才會如此。（空軍總是想得到性能最好的飛機，即使是不夠先進的飛機能夠更好地發揮作用時也是如此。比如空軍當年就反對在越南戰爭中把低速螺旋槳飛機當作武裝直升機使用。）然而，就像保羅·斯托克頓（Paul Stockton）在其關於美國軍方研製新戰略武器方面之做法的研究報告中所闡明的那樣，倘若新的技術要求重新確定組織的核心任務，那它就一定會遭到抵制。https://read.99csw.com

機構主管應在何時聽取下屬意見，何時可對其置之不理呢？如果本書是一本部門管理手冊，那回答會是「酬情而定，審慎善斷」。這話說了也是白說。此外，可鼓勵其成員提出改革建議的組織形式，通常不同於那種改革建議一提出便很容易實施的組織形式。如果一個部門希望其管理人員和實際工作人員提出新的工作方法，這個部門必須是開放的、上下平等的和支持改革的。一個不顧其部分成員的反對而希望實行改革的部門，往往必須把權力集中在當權者一個人身上，使他完全可以不去考慮反對者的意見（甚至解僱持反對意見的人）。

側重於維護現有任務的性質常常促使官僚機構採用新技術，卻意識不到這些技術的重要意義。坦克出現於第一次世界大戰期間，陸軍並未對這種新機械置之不理，他們大量購進——但只是為了採用更有效的方式完成一項傳統任務（即騎兵偵察）。當一些國家的陸軍（但不是多數）認識到坦克並不是一種機械戰馬，而是代表著一種全新的作戰方式時，真正的改革才出現。在歐洲，德國人最先認識到這一點並創立了裝甲師和閃電戰理論。同樣，許多國家的海軍在第二次世界大戰之前就購買了飛機，但大多數僅將其視為一種改進了的偵察手段。因此，用彈射器將第一批飛機從艦艇上發射升空，其目的是為了擴大艦長的視野範圍。後來，人們認識到指導飛機作戰是一種新的海戰形式，快速行動的特遣艦隊的航空母艦上已經部署了飛機，直到此時才出現組織建制的改革。

在城市管理人員身上也可看到同樣的模式。他們的專業能力越強（也就是說，他們在別的城市的工作經歷和所受教育越多），就越有可能做一些引起爭議的事，如運用行政手段在城市供水中添加氟化物，或聘任一位熱衷改革的「懂法的」警長。

從一個層面上看，自二戰以來美國陸軍的歷史很難為大家所普遍認為的，官僚機構是一成不變的這一觀點提供證據。在作戰思想以及一定程度的組織結構方面，可以說自1945年以來除了改革就幾乎沒幹過別的。這一點並不是僅在當今時代才有的。拉塞爾·韋格利（Russell Weigley）在其有關軍隊歷史的著作中就記敘了不少隨軍隊規模和任務的變化而改編的實例。

然而，要是沒有珍珠港事件，航空母艦特遣艦隊可能永遠不會成為美國海軍水面作戰的主力。但在1941年12月7日之後，便別無選擇了。5艘美國戰列艦被擊沉或退役。要在太平洋進行海戰，除了調動航空母艦別無他法。

有時，一個機構內的主管人員會引發一些邊緣性變革。在許多種情況下，他們能否成功取決於其是否有能力讓別人相信這些變革只是小打小鬧，而不會危及後者的核心利益。儘管有人說比利·米切爾（Billy Mitchell）將軍使海軍感到慚愧進而承認了飛機在軍事上的潛在威力，但其實海軍從一開始就對飛機有著濃厚興趣。爭論的焦點是飛機將發揮什麼樣的作用。海軍的組織文化——以水兵和戰列艦為主的思想——通常僅僅是把飛機視為一種偵察工具。海軍航空局首任局長威廉·莫菲特（William Moffett）少將忍痛放棄了這種思想。作為一名前戰列艦指揮官，他的資歷讓他深受海軍軍官的擁護。他贊同把飛機用作戰列艦偵察工具的設想，並提出，只有把飛機部署在與戰列艇協同作戰的航空母艦上，才能更有效地發揮其偵察功能。然而，莫菲特開始不動聲色地（如果不說他是秘密地）推行了將海軍航空兵建成一支獨立於戰列艦作戰的打擊力量的計劃。他是在一些機密的備忘錄中完成這一切的。他設法使建造高速航空母艦的合同獲得批准，並插手軍官的提拔以落實大批飛行員的晉陞。（至1926年時，已有4位海軍將軍、2位海軍上校和63位海軍中校曾是飛行員。）他幹得十分出色，在珍珠港事件爆發前一年就已經有了10艘高速航空母艦處於建造中。