國會聲稱人們對工藝型或程序型機構進行控制的做法興緻勃勃，同時這一控制也問題重重。國會可以是否贏得勝利為標準來評價軍隊的表現，可以是否建成大壩為標準來評價美國陸軍工程兵團的表現。但是，要對如何打仗以及如何建造大壩提出一些建設性意見，它卻不知所措。國會的確曾嘗試這樣做，但顯得有些荒謬。國會曾經叮囑林肯如何打內戰，但除了使一些將軍聲名鵲起，使另外一些聲譽掃地以外徒勞無功。市議會可以是否偵破謀殺案件為標準來評判警探，但若想指導警探如何破案則同樣會無功而返。這些工藝型機構抵制立法機構的主導，但也做了妥協，即它們接受機構的目標由立法機構設定，機構的資源由立法機構控制，然而機構具體任務的確定則不受國會的干擾。

對失控的官僚體制憤怒的人們也許同樣會對那些認為官僚機構遠未失控的學者發火，這些學者認定這個國家的政府機構盡在定期指責它們的議員們的掌控之中。事實上，每一個研究官僚體制的政治學家都承認，議會掌握著一個裝有各式武器的「可怕的軍械庫」（赫伯特·考夫曼語），裏面的武器可以用來對付政府機構。武器中包含著立法、撥款、聽證、調查、私人介入和「友好建議」，如果忽視其中的「友好建議」就會使行政人員處於危險的境地之中。在細緻研究首府華盛頓六個機構的主管人員后，就像描述公司經理在接管公司時所表現出對變幻無常的股東們的擔憂一樣，考夫曼用如下語言描述了六個機構的主管們的日常行為：

國會可以設定政府機構的總支出和部門職能範圍內某些特定項目的花銷，但在很多重要的情況下，通過一個數學公式——「生活成本調整」（COCA）公式便計算出了本年度支出變化額度。在過去很長一段時間里，國會每隔兩年（通常趕在選舉前）便核算出退休人員社會保險金額的額度。但自1972年以來，這一辦法被國會棄用，取而代之的是一個系統程序，在這個程序下，保險金額隨著生活成本的增加自動追加。

可以用同樣的理由來解釋國會為什麼給很多管理委員會委員們長時間的任期，並不受常規免職的限制，同時可以解釋國會為什麼要求委員們必須出自共和、民主兩黨。由於採取了預防措施，這就避免了過濃的政治化色彩，也就是說脫離了國會或是總統的嚴密管控，在此種情況下創建一個管理某一經濟部門的機構就變得輕而易舉。而且，長時間的任期和穩定的職位也會使國會中的聯盟創建一個機構變得易如反掌，同時該機構的創建會保護議員聯盟成員在未來面臨政治聯盟的衝擊之時保持成員構成穩定。簡而言之，政客們有充分理由為此「捆綁住自己的手腳」。但是，一旦手腳受到束縛，就很難解脫了。

國會主導社會保障總署的很多任務。社會保障總署的主管們如果聽到有人說該機構受國會主導的話會怒不可遏。令他們憤怒的並不是「受國會主導」這一事實，而是「主導」一詞涵蓋了令他們尷尬的言外之意，這個詞暗含「插手、操縱和從屬」。作為一個令人艷羡的組織，社會保障總署對自己受制於人的說法一直耿耿於懷、憤憤不平。但是，當任何一個行政機構的主管嘗試單方面決定福利的規模和選擇發放對象時，他確實時刻能體會到宏觀層面的國會主導無處不在。在退休政策的制定上，國會可以完全和有效地給予社會保障總署以明確規定，並以此來左右社會保障總署。國會之所以能做出明晰的規定，是因為社會保障總署的目標是完全可控的：工作易於觀測，產出也易於全面衡量。用第八章的術語來講，我們可把社會保障總署稱作「生產型機構」。但是，它在殘疾人計劃的管控上就相對弱一些，原因是該計劃的目標並不可控。從這個角度而言，它是程序型機構。

國會經常因為對政府機構採取「微觀管理」（即事無巨細型管理）而飽受批評，事實的確如此，並且它也習以為常。國會可以通過手中握有的批准項目、撥款、確認當選總統、展開調查的權力來把任何一個官僚機構的決議變更為一個政策選項。正如政治學家都會在開課的第一天提示學生所說的那樣：在我們國家，政策和管理大同小異。

但是，國會幾乎從來都不是可對其「代理人」（官僚機構）頤指氣使的「委託人」。（一些接受過經濟學訓練的學者試圖以這種方式來描述國會，但他們錯了。若想了解這一學術爭論的具體內容，請閱讀本章附錄。）

最後，國會委員會委員們憑藉人數的優勢和權力的擴張促使起草委員會或小組委員會所做的報告成為指導官僚機構的指南。不用通過一項法律，甚至不需要批准一份報告，國會現在就可以指導政府部門怎樣使用經費、如何解讀法律條文。行政機構的一些人曾經反對國會的這種做法，但迄今為止未見成效。

有很多動因促成了這樣的變化。和過去相比，公然謀求恩惠現在可要承擔更多的風險了。新聞界以及政治上的對手隨之便可輕而易舉地通過「兜售自我影響力」撈取政治資本。國會權力的分散化以及論資排輩體系的弱化為議員個人升級為政策制定者提供了空間，他們隨即會利用其委員會或小組委員會主席的頭銜（半數眾議院民主黨議員擁有主席頭銜）來推進自己偏愛的目標或者使自己成為焦點。

有時候，政策創製者會設法動員國會的多數支持某項行動，這項行動可能有悖于某個客戶集團的利益或者無視傳統利益集團的紛爭。創製政治經常以短暫的激|情爆發的方式出現。當它出現時，立法機關能夠戰勝很多通常會阻礙國會主導的政治束縛。在20世紀60年代及70年代早期，很多法案的通過得益於創製政治，包括規範汽車產業的法案、收緊藥品管理的法案，並且在創製政治的影響下，新的減少空氣污染和水污染的具體標準及其時間表也開始創建。根據1975年的《麥格納森-莫斯法案》（Magnuson-Moss Act），聯邦貿易委員會既有權對單個公司下發傳統的「停止並終止」命令，也有權頒布針對整個行業的規則。

道格拉斯·阿諾德（Douglas Arnold）分析供水和排水撥款、模範城市規劃以及軍事基地的資金獲取方式，計算了行政機構對國會的適應程度。至少在那些供水和排水撥款以及軍事基地的案例中，所牽涉的行政機構從事的是生產性任務。所有三個案例的結果都受到了「分配效應」的影響——一些機構爭取到了資金，一些則沒有。執行上述項目的官僚們並不僅僅對控製做了反應，他們還能預測和調整來自國會的控制。

國會有權決定一個部門、一個機構人事的薪金總額，但不能決定裏面員工個人的薪水數額。根據政府通用職位工資表設定官僚機構薪金總額后，國會就沒有機會再為不同部門或是某一部門某些員工制定不同的薪金級別。

正如穆雷·霍恩所闡釋的，文官系統和委員們的固定任期及指數化費用的增長都說明，國會取悅選民的意願和操控官僚體制的努力有時是背道而馳的。有的時候，議員們認為不去做過多的干涉可能會更好。國會採取上面提到的不干涉理念以及「克己條例」的長期後果是國會對官僚機構的影響力日益減弱。但是，國會並未從這種權力的讓渡中蒙受過多損失。絕大多數現職的眾議員和大多數的參議員都輕鬆獲得了連任。

與歐洲民主國家的議會相比，美國國會的權力異常強大。儘管歐洲的議會有權遴選總理或首相，但它們的權力大抵至此。例如，沒有首相的同意，英國下院沒有權力修改議案、更改預算、舉行聽證會或提供某項服務。更準確地講，下院可以做一些首相反對的事情，但前提是要先解散政府並強制舉行新的選舉。在職議員們熱衷新的選舉就像小孩子想要去看牙科醫生一樣，充滿期待。

國會權力的運用不僅取決於行政機構的業務，也與行政機構所處的政治環境有關。國會之所以主導社會保障總署，一方面因為該局的工作清晰可查，另一方面國會也代表了要求保護退休福利的大多數人的利益。市議會主導警察局就會有困難，一方面在於警察局的業務很難去明確；另一方面，市議會在面對不同群體爭取警員數量配置時要做權衡，即一個社區想要更多的巡警，那是以犧牲另一個同樣想要更多巡警的社區的利益為代價的。「反對酒後駕車的母親組織」要求嚴懲酒後駕車者，「美國自由公民聯合會」則會反對；一個民權組織要求增加黑人警察的數量，而「巡邏人員慈善協會」則會將之認定為逆向歧視。

不過具有諷刺意味的是，這些規則經常反倒讓他們的設計者感到不滿。設計者們在創建法規以籌劃新型商業管理模式的過程中展開爭論，這些爭論導致法規的支持者和反對者堅持進行結構化和程序化的設計布置，僅僅為了達成讓雙方旗鼓相當的均勢。這樣做的結果就像特里·莫在他對消費者產品安全委員會、職業安全與健康管理局以及環境保護局的研究中所揭示的一樣：低效運行的官僚機構應運而生。就像他說的那樣，「對立集團鐵了心要給官僚機構搗亂，以獲得對官僚機構在決策上的掌控。它們施以壓力，就想看到行政當局支離破碎的權威，想看到雜亂無章的行政程序，想看到層出不窮的政治干涉機制，想看到其他破壞官僚體制運行並使之成為眾矢之的的層層體系」。九-九-藏-書

在聯邦最高法院戰勝國會之前的一段時間里，國會一直聲稱擁有對一些特定行政行為的否決權。但是，即使在聯邦最高法院干預此事之後，國會仍然陸續通過了與立法否決權類似的條款，而這些立法否決權在今天已經被認為是違憲的。

不論創製政治導致了新行政機構的創建，還是對現有的行政機構重新定位，它都改變了官僚體制運行的政治環境。熱情的專業人士蜂擁加入新創建的或精神煥發的行政機構。昔日的客戶集團只有招架之功，這時，總統會面臨選擇——是順潮流而動還是成為絆腳石。但是，創製者的熱情是短暫的，當他們平息之後，留下的是一個新的利益結構，這個結構可能與最初的立法展望利益攸關，也可能不會。國家公路交通安全管理局的新成員曾無比期待頒布管理機動車設計的法規，但經過一段時間以後他們發現，下令召回有安全缺陷的汽車要比處理糾纏不清、爭論不已甚至需要進一步立法的問題要容易得多。當凈化全國空氣和水質的截止日期一確定，人們對這個華麗的目標充滿期待。但是，當時間一天一天的流逝，同時凈化洛杉磯的煙霧和伊利湖的污染物所需的資金成本以及政治阻力開始日益凸顯，這時環境保護局開始談論「交易」和「可行性」。對於那個起草提案的民主党參議員和那位率先執行法規的聯邦貿易委員會主席來講，當時制定適合整個行業的法規似乎是一個好想法，但規則實施后就遭到了二手車經銷商和喪葬事務承辦人的集體抗議。

上述分析已經招致了其他人的全面批評。這裏只列舉這種分析存在的主要問題。首先，溫格斯特和莫蘭所依賴的數據不足以支撐他們的推測，即在20世紀70年代晚期，當國會趨於保守時，聯邦貿易委員會開始轉向去處理更多的傳統案例，激進案例數量開始減少。其次，如果相關的國會委員會不贊同芝加哥經濟學派的觀點，依照國會主導理論，我們能夠預見聯邦貿易委員會不會採納和芝加哥經濟學派緊密相關的市場原則，尤其是當消費者的福利被證實沒有受到任何侵害時允許公司兼并的原則。事實上，相關國會委員確實不贊同芝加哥經濟學派的觀點，但里根總統時期的聯邦貿易委員會卻完全按照該學派的理論指導來行事。聯邦貿易委員會撤回了訴凱洛格公司一案，批准了索科爾公司收購格爾夫公司以及允許通用汽車和豐田成立合資企業。第三，也是最重要的，溫格斯特和莫蘭沒有使用反證法來驗證他們二人對聯邦貿易委員會行為的解釋。反向的解釋可用四個詞來總結：總統、行政主管、職員和法院。單純指出某一機構的行為隨著議員態度的變化而發生變化以來說明國會主導該行政機構，是不足以讓人信服的；還需要證明該行政機構的變化不是由其他因素導致的，這些因素包括總統行為，總統遴選的行政主管的行為，行政機構中任職職員的行為以及起訴行政機構的法院的行為。閱讀溫格斯特和莫蘭以及其他國會主導理論支持者的書籍，我們幾乎看不到上述其他行為主體的存在。

溫格斯特和莫蘭卻提出了一個不同的解讀，即聯邦貿易委員會（參議院商業委員會所屬的消費者事務小組委員會以及眾議院能源和商業委員會所屬的消費者事務小組委員會）一直致力於為國會中的監督委員會尋求利益。在20世紀70年代早期，這些國會委員會期待一個激進的帶有「反公司」理念的聯邦貿易委員會，這一願望最終得以實現。20世紀70年代晚期，這些委員會期待一個溫和的帶有「親公司」理念的聯邦貿易委員會，這一願望最終也得以實現。公眾之所以不滿是因為，聯邦貿易委員會沒能像國會委員會所期待的那樣迅速進行政策方向上的急轉。因此，在大約一年的時間里，它被猛烈地抨擊為一個「離經叛道」的機構。但是，該委員會很快又完全順從了國會委員會的理念。

國會能在多大程度上將對行政部門的控制升級為主導，取決於政府機構從事的任務以及它所處的政治環境。

白瑞·R.溫格斯特（Barry R. Weingast）和馬克·J.莫蘭（Mark J. Moran）提到了國會對聯邦貿易委員會的一些決定怒不可遏，議員們認為這些決定是「離經叛道」之舉。聯邦貿易委員會的決定要求對針對兒童的廣告進行規範，頒布更嚴格的政策規範二手車經銷商和殯儀館，並打破被指控的大型穀類食品製造商和石油公司的壟斷局面。很多學術評論家接受了政客們對這一爭議的解釋，即聯邦貿易委員會使用了它廣泛的決策自主權來制定了政策，卻漠視了國會的喜好。這之所以能發生是因為，儘管國會擁有控制行政機構行為的強大武器，但這些武器幾乎沒有被國會所使用；相反，國會對行政機構的監督要麼只是象徵性的，要麼是間歇性的。

我們把聯邦貿易委員會作為案例就能發現，國會控製程序型和工藝型機構的努力同樣受到了限制。在國會的影響下，聯邦貿易委員會改變了自己的初衷，並頒布了關於某種產業的廣泛規則。在這一點上，國會的影響是有效的。但是，20世紀80年代早期詹姆斯·米勒當選聯邦貿易委員會主席之時，國會對其的影響力就減弱了。在米勒主政期間，聯邦貿易委員會決定對一些案子進行經濟調查，批准那些擴大市場競爭的兼并，同時抨擊減弱市場競爭的兼并，在這樣的情況下，國會的影響力就是有限的了。不久，一些國會議員就開始把該委員會稱作「無賴機構」，追求「新奇的」經濟理論。米勒還努力降低該委員會的花銷。如果說國會可以主導的話，那它應該阻止此類事件的發生，但它沒有。米勒的經濟哲學主導了委員會的工作理念，而且作為該委員會成員中的經濟學家開始支配法律專家。國會能做的只有抱怨、設法修改程序，如停止關閉區域性機構並撥發比米勒要求的還要多的資金。

像食品和藥物管理局這樣的行政管理機構具有工藝型機構或程序型機構的特徵，因此監督起來十分複雜。這樣的機構之所以被授予廣泛的權力，大部分是因為國會不能合理地確定一個清晰的立法標準。國會實在不了解什麼是「安全」產品，什麼是「安全風險」，什麼是「貿易限制組合」，什麼是「防撞汽車」，什麼是「複合型學校」，所以國會把這些留給「專家」來處理。後來，當國會試圖規定準確和嚴格的標準時，發現自己處於兩難的境地。標準越嚴格，行政機構的自由度就越低，行政機構就越難用產生更大效用的其他標準替代產生較小效用的既有標準。我們在第十八章中將會看到，環境保護局被一項減污的非常死板的標準限制得很死，以至於無法考慮達到那樣的標準所要的成本（費用支出的數量和失業情況）。九九藏書

通過頻繁的授權，國會就可以創製和施加更多針對政府機構的規則和政策指導，同時還會出現立法法案接踵而至和行政機構自主權減少的現象。國防部是解釋這一現象的最好例子。目前在國會，以不同方式監督國防事務的有29個委員會和55個小組委員會。1984年，這些委員會和小組委員會針對國防事務舉行了441次聽證會。1977年，眾議院針對國防授權法案進行了3天的聽證會，結果未做任何修正；但到了1986年，眾議院針對同一議題進行了歷時13天的辯論，做出了148處修正。和眾議院一樣，參議院也有類似的較大變動。1970年，參議院要求五角大樓提交36份報告，而到1985年時，參議院要求五角大樓提交1172份報告。

在上述例子中，當任務和環境能夠改變國會控制官僚機構的程度時，我們能夠看到兩者之間微妙且複雜的相互影響。國會可以主導聯邦貿易委員會對整個行業的規則的制定。這些規則清晰可辨，同時也激發了有組織的反對活動。在創製者熱情的引領下，國會可以促成這些法規的頒布。當這種熱情平息之後，加之行業激烈地反對，國會可以要求撤回這些法規。相反，聯邦貿易委員會針對存在不公平或壟斷性行為的企業一貫發布的「停止並終止」命令就很難被評估（每一個案例的事實都非常複雜），其經濟結果也難以預測。而且，收到「停止並終止」命令的企業在國會山如果有「熟人」的話，那也是寥寥無幾。國會是不太可能主導這些進程的。

國會控制意味著什麼呢？意味著三個方面。第一，國會控制著某一機構的主要日常活動。國會是「委託人」，行政機構是「代理人」。如果這種關係是正確的，這就意味著沒有其他勢力施加巨大影響。第二，當得知某個行政機構存在疏忽或者委任的錯誤時，國會有能力並願意進行干涉。但如果這個機構真要完全代理國會的話，它就不可能犯錯。因此，這種「控制」的說法就預先做了假定，即其他力量——總統、法院、利益集團或官僚機構自身——獨立於國會對行政部門產生影響。第三，國會創建並維持一種政府機構可在其中運行的建構性環境。

國會有權決定行政機構僱員的數量，但無權決定僱員的具體人選（除了少數需要得到國會批准的高層職位），也無權強迫它不喜歡的僱員離職。文官條例通過以後，國會就喪失了選擇和替換單個官僚的權力，國會也失去了一些控制行政管理機構的權力。在過去，為了確保行政管理人員服務於國會的意志，國會有權力撤換那些違背國會意願的人員。但現在，很多行政管理任務已經移交給專門委員會，這些委員會的成員任職時間很長，除非有特殊原因否則不能被撤換（可能因為彈劾程序過於艱難）。國會一貫希望保持充足的貨幣供應以及低利率，但它在設計對這些事情影響力最大的部門——聯邦儲備委員會——的時候，委員會的委員們被給予十四年的任期。聯邦貿易委員會委員被給予七年任期，聯邦通訊委員會委員、聯邦存款保險公司、聯邦能源管理委員會、州際商業委員會、國家勞資關係委員會、證券交易委員會、田納西河流域管理局等機構的成員則被給予五年到九年不等的任期。

政府機構或許可以被視為「代理人」，但這與公司的代理人完全不同。因為政府機構的代理人並不是為一個委託人（公司里相對應的是董事會）服務，而是存在不同的委託人。我們已經看到（參見第十二章）卡斯帕·溫伯格和邁爾斯·柯克帕特里克撤換了聯邦貿易委員會的很多重要職員，重新設計了首要的工作方向，放棄去調查打錯標籤的毛製品案，重心轉向針對公司併購和壟斷。我們已經了解到（第四章），經濟學家對聯邦貿易委員會任務的界定有別於律師對該委員會任務的界定。卡斯帕·溫伯格和邁爾斯·柯克帕特里克的改革提升了經濟學家在聯邦貿易委員會中的權力。我們很快就會看到（第十五章）聯邦法院是通過審理它願意接手的案子來對行政機構施加影響的。在20世紀60年代末以前，受聯邦法院的影響，聯邦貿易委員會很難在一些傳統案件中打贏官司，以至於該委員會幾乎放棄了打官司的嘗試。縱觀整個時代，總統們對聯邦貿易委員會的態度也是不一樣的。羅斯福、杜魯門、肯尼迪和約翰遜四位總統幾乎無視該委員會的存在，他們只是利用該委員會的某些職位「賜官」給國會重要的議員盟友。艾森豪威爾總統則與四位總統不一樣，他選拔官員對聯邦貿易委員會進行機構精簡，使之更加有效率。與艾森豪威爾總統相比，尼克鬆總統決定利用該委員會作為取悅消費者群體的工具。因此，他首先任用了溫伯格，接著又任命了柯克帕特里克來重新定位聯邦貿易委員會的發展方向。卡特總統更加堅定地把該委員會塑造為消費主義的先鋒，因此任命了邁克爾·珀楚克。里根總統任命了像詹姆斯·米勒三世這樣的專員，改變了聯邦貿易委員會的哲學基調。米勒三世通過該委員會促進了市場競爭，弱化了設定消費主義原則的慣例。正如特里·M.莫所說的那樣，國會主導理論令人詫異的地方是它分析的著眼點幾乎完全被國會佔據，幾乎不會關注實際執行國會任務的行政機構，結果就導致了「包括總統、重組、聯邦貿易委員會主席和專員、行政機構的組織結構和運作過程、對政策的內部論爭在內的這些因素以及其他更多的東西都遭到漠視」。

國會議員喜歡為所在選區服務的官員，喜歡能以低成本的方式完成指定目標的官員，（如果官員對所從事的問題不甚了解的情況下）喜歡在資源的使用方式和民眾的對待態度上對國會開誠布公的官員。（有的時候，國會議員會對他們所喜歡的官員不留情面，這是因為議員們不會感情用事，他們必須在針對行政機構任務分配的論爭中選擇立場。）上述想法有助於讓我們認識到，行政機構的領導取悅國會監督者的工作既是最容易的也是最難的。社會保障總署的領導可以為自己辯解道：至少在退休計劃方面她正在實現她的目標（這些目標廣為人知而且也是可以衡量的），並且這項計劃在所有的國會選區得以實施（由成百上千的社會保障總署辦公室），而且她沒有必要對這些信息進行隱瞞。（社會保障總署的殘疾人計劃就不一樣了。她不能為自己辯護說，她已經實現了明確的目標，而只能說對模稜兩可和存在爭議的標準進行了「合理的」評價。）相反，國務卿沒有為任何一個選區做任何事情，幾乎不能證明他在任何一個重要目標下取得了進展，並且有的時候為了保證那些具有微妙關係的磋商得以實現或者維護政治選擇的權力而必須有所隱瞞。至於國務卿在大多數的時間里儘可能遠離首府華盛頓也就不足為奇了。

隨後，國會於1988年通過一項法案來成立一個獨立委員會，該委員會有權選擇關閉軍事基地的名單。然後由國防部長和國會從整體上接受或是拒絕這個關閉名單，國會無權選擇關閉其中的哪個軍事基地。一些學者認為，國會會利用官僚體制來增加議員連任的機會；但是，這些學者很難去解釋議員們為何同意把權力交給一個局外的委員會，因為這樣做的後果是議員們各自選區內的軍事基地所提供的工作機會將會隨之消失。

如果政府廣泛地介入社會事務，廣泛的國會授權是不可避免的，但這種授權會讓國會很難發揮它的控制力。傑里米·拉布金曾細緻研究了三個聯邦機構——民權事務局、食品和藥物管理局及職業安全與健康管理局——如何把具體意義灌輸到模糊的法定權力中，用本書的語言來講，即它們怎樣定義自身的任務。調查高中體育活動中性別歧視投訴的是民權事務局，不是國會；對新葯投入使用的限制比其他國家更嚴格的是食品和藥物管理局，不是國會；對工人接觸到化學藥品的可能性進行嚴格限制的是職業安全與健康管理局，不是國會。在任務確認的過程中，行政機構在法院的鼓勵（甚至是引導）下朝這樣的方向開展工作，第十五章將對此進行考察。國會沒有反對上述變化，但這並不是說它支持這樣的變化，更不是說它通過使用監督權來實現這樣的變化。這僅僅說明兩個事實：其一，國會通常不能決定它要什麼；其二，任何一個想要迫使國會決定要什麼的人都會發現，一些支持政府的重要議員能夠阻撓任何闡釋性和修正性的立法，甚至會以退出委員會相要挾。九_九_藏_書

在政治聯盟里取得廣泛共識的問題上，「政黨分肥」現象是普遍的；但是，小範圍內的認同，如將一筆特定款項用於特定項目上，「政黨分肥」現象就不太常見了。亞瑟·馬斯認為，與大多數人的想法不一樣的是，國會通常不會「依據授權法案指定具體項目或者依據撥款法案把資金分配給具體項目」。相反，國會僅僅為這些項目的資金設定分配的標準和原則，並將具體的撥款抉擇權讓渡給行政部門。國會為什麼要這樣做？因為它擔心背上「裙帶關係」的罪名，同時也是因為如果每個州或特區都能從這些原則中看到會有資格獲得一個項目時，國會中形成一個特定多數就更容易了。

參議員丹尼爾·P.莫伊尼漢（Danier P.Moynihan）曾毫不誇張地說，美國是唯一一個立法機關獨立於政府的民主國家。但是，這個立法機關及其所轄的委員會也未必口徑統一、步調一致，而且國會和它的委員會不可能在任何情況下都能夠完全控制所有的官僚機構。

官僚們能做到這些，是因為他們可以通過擴展提案的範圍來獲得國會關鍵人物的支持。行政部門提交預算請求的時候，時刻都需確保請求中包含某項計劃，這些計劃專門服務於撥款小組委員會成員（以及其他一些關鍵國會委員會的成員）所代表的地區。根據阿諾德估計，行政機構在國會山建立起支持性聯盟的後果就是使原計劃成本增加了10%至30%。

同時，如果國會被納入分析的視角，只分析兩個國會委員會也是不對的。每個聯邦行政機構都受到至少四個國會委員會（或小組委員會）的監督，這四個委員會是：對行政機構授權並修正執行法案的參眾兩院立法委員會，決定行政機構人員規模和預算的參眾兩院的撥款委員會。在各個委員會之間發生重大紛爭司空見慣。例如，眾議院能源和商業委員會長期以來一直希望在消費者和環境事務上有重大利益的議員加入，相反，眾議院撥款委員會則想吸納在經濟和選民服務上有利益的議員加入，這一直是該委員會的傳統。每一個政府機構的領導都需要立法和撥款兩個委員會的支持，但這個領導經常會從兩個委員會那裡獲得不同的指令。立法委員會說「多做事」，撥款委員則會說「少花錢」。

新近的但尚未成熟的研究認為這種微觀管理的形式彷彿已經發生了改變，一些學術著作把這種變化描述為行政機構是國會的「代理人」。前面的例子已經表明，與過去相比，今天的國會很大程度上不大可能會做出具體的管理決定，更大可能是對這些政策的制定施加約束。現在，國會微觀管理常見的形式已經轉變為策劃具體而詳盡的規則，而不是給予特別人群以特別恩惠了。

批評人士把此舉稱為「政黨分肥」（pork barreling），並且認為此舉是錯誤的。卡特總統就是其中一個批評人士，他曾經通過否決議案的方式來著力弱化「政黨分肥」的影響，該議案提議向若干地方水利工程提供資金。但是，他失敗了，他疏遠了國會，併為此斷送了自己的政治前程。雖說「肥水」與公路承包商和軍事設施聯繫緊密，但不限於橋樑、排水系統和海軍基地，它還包括公立公園、垃圾點清理和高校研究項目。自由主義者和保守主義者都會從中受益。上述情形說明「分肥」（有時這樣稱謂）並不是美國政治中偶然出現的一個怪誕事件，而是美國政治的要素之一。於是在美國政治體系中就會出現一種符合邏輯並註定要發生的結果，即它要求議員們首要服務於地方利益而非政黨利益，同時又要賦予國會凌駕於行政機構之上的獨立權力。

職業安全與健康管理局就是例證。健康保護是它的業務，從這一點上看，它屬於程序型機構，因為沒有人能夠輕鬆地定義什麼是健康的工人或者輕易地評價管理局關於工人健康條例的長期效用。所以，1970年通過的法案就沒有給管理局提出明確的目標，這一點都不奇怪。但是，正如格雷厄姆·威爾遜所指出的那樣，這部法案卻給管理局定了基調，即「嚴格把關」。其中一個條款就規定管理局需要「盡最大可能」確保「工人們的健康和身體功能免於受傷害」，哪怕是他「整個勞動生涯中也不要遇到一個風險」。一旦管理局按照要求嚴格把關，國會又有了第二個想法，但最初條款中的關鍵詞一直沒有被修改。目標沒有改變，改變的是方式方法。經過數十次的調查后（1973～1976年舉行100多次聽證會，1977～1981年舉行30多次聽證會），國會通過了一系列的撥款法案附加條款，要求管理局為僱主繳納諮詢費，撤銷檢查農場的決定，免於懲罰僱工少於十名的企業，服從所在州的安全和健康部門。國會試圖通過控製程序型機構的程序以實現對其進行主導。這會被認定為主導嗎？毋庸置疑，這屬於國會影響，但不是國會主導，因為其他的參与者，如由管理局聘請的健康和安全方面的專業人員，往往會給出他們自己對管理局任務的定義。如果這一切沒有發生的話，國會就沒有理由設計出一套針對這些專業人士的複雜限制。

我們需要清楚的是，儘管國會放棄了一定的權力，但仍保持著對官僚機構的巨大影響力。不過，在某種程度上，國會當前擁有的權力和曾經擁有的是不一樣的。1884年，伍德羅·威爾遜在著作《國會政府》中把國會委員會描述為部長群體，把真正的部長群體僅僅描述為親信職員。國會相關委員會很少會直接授權某行政機構來辦理人員的僱用、船隻的建造、火炮的部署、賦稅的徵收和機構的開設等事務。國會議員選擇官僚時不會講情面，除非官僚取悅議員或為議員的連任服務。那種認為給聯邦軍隊老兵發放養老金的數量會由一個自動公式生成的想法是可笑的，在國會議員看來，老兵養老金髮放數目是根據國會的深思熟慮及其對議員選舉的投票來確定的。

一個最近發生的事例就能說明上述情況：前海軍部部長為尋求國會支持其擴張海軍規模的計劃，特意加入了「停靠船籍港」（homeporting）的規定，即把新艦艇停靠在大量地方港口，而不是將它們集中在一些大規模的海軍基地。很多國會關鍵人物雖然在其他方面抨擊軍事的過度開支，但這一次他們所有人都盡量確保一艘戰艦及其護衛艇停靠在他們所代表的城市。

當國會考慮實施授權行為但目標又不是很清晰的時候，「政黨分肥」現象是不太常見的。在這樣的情況下，行政機構所採取的理性戰略並不需要向國會承諾好處，而是開誠布公地面對未來的工作。國會的議員們不喜歡被欺騙，並且在一個很難保守秘密的政治體系中，欺騙行為遲早會被發現的。針對問題解決型機構或程序型機構（這些機構的具體工作也可探討，但無法衡量其業績）的立法監督，主要由國會各委員會對其行為和成本進行的大規模測評構成。憤世嫉俗者據此會看到帕金斯定律的靈驗，即一方面，國會成員們對某一個行政機構是否應該關閉達拉斯辦公室各持己見，另一方面，國會成員對辦公室所從事的工作卻熟視無睹。但是，憤世嫉俗者也並不完全正確。國會正在做的不但包括簡單斷言地方利益高於辦公室的選址，而且也包括精細考察行政機構管理者的能力和忠誠度，這主要通過議員們一心一意地詳細審視一些具體案例（如獲取職位和行使職權）來實現。有經驗的行政人員明白這一點，並會努力維護一個良好的聲譽。九九藏書

在和平時期，軍隊預料到國會也許會就其組織形式和裝備情況主動給出諸多建議。當國會判定某種訓練對身體有很大傷害的時候，海軍陸戰隊就必須改變對新兵的訓練方式。但是，國會一點兒也不知道舊有的訓練方式和新的訓練方式哪一個能培養出更好的海軍陸戰隊隊員。食品和藥物管理局經常受到國會的侵擾——要麼判定該局把有風險的新葯推入市場，要麼指責該局阻止病人獲得有效的藥物。食品和藥物管理局評估上述藥品的程序也受到國會嚴格的檢查和批評。但當被問到一個核心問題，即在一個給定（可能得到的）收益條件下，食品和藥物管理局可以冒多大風險時，國會就茫然不知所措。這就是行政機構的命運：這些機構既要接受來自國會政客們關於如何開展具體細緻的工作的指導，還要飽受來自國會政客們的批評；在國會政客們評價工作業績的時候，他們感受不到任何扶持。

在國會權力分散化的同時，政府活動的空間有了巨大的拓展。這一拓展刺|激了眾多利益的生髮，導致華盛頓比以往聚集了更多的遊說者來鼓動國會採取行動。結果是，國會對官僚體制的影響受利益集團的要求所驅動的程度，不亞於所在地區選民的要求。地方性代表權是通過滿足與發展當地的利益需求以及參与政黨分贓立法來實現的，全國性代表權是通過制定規則來實現的，這些規則用概括性的語言來界定官僚機構自主性。兩種代表權同時存在，但吸引我們眼球的是，全國性代表權已經可以和地方性代表權相匹敵。這從政黨分贓的相對減弱中就可以看出端倪。我們之前就提及聯邦的工作、合同、計劃和福利曾經都是由國會議員根據當地選區的特殊性來逐項分配和發放的，但今天，依據規則和程序計算來配給的可能性更大一些，而這些規則的撰寫以及程序的設計都由全國性利益集團的領袖來設定。

在第五章中，行政機構所處的環境被分為四類：多數人政治、創製政治、客戶政治和利益集團政治。和行政機構處在利益集團政治環境相比，當它處在客戶政治的大環境下時，國會主導更容易實現。在後一種環境中，一個獨立的小利益團體能夠從行政機構的活動中獲得利益，而讓分散的大多數團體來為此負擔成本。客戶通常很容易尋找到他們的國會同盟，他們（根據工作的性質）也能輕鬆和行政機構保持協同。退伍軍人通常可看到國會兩院的委員會不會漠視退伍軍人事務；當然，退伍軍人事務部也同樣會重視兩院委員會的要求。聯邦海事管理局會特別關注來自眾議院商業性海洋業務和漁業委員會或參議院科學、商業和交通委員會商業性海洋業務小組委員會的意見；不擁有政治學博士頭銜的人也會猜到，這種特別關注與兩院委員會對海事聯合會和蒸汽船公司的特殊關照有很大關聯。

在費用指數化或是費用預算自動形成的情況下，束縛住自己的手腳似乎還是不錯的政治策略。民主黨人（他們通常控制國會）經常通過提升社會保障福利水平而獲得讚譽，這一直是共和黨人不願意看到的。對共和黨人來說，終結民主黨這一優勢唯一可行的方法就是使社會保障福利水平自動增長。對財政保守派人士來講，指數化還有另一個優勢：它能使福利水平隨生活費用的增加而增長，這樣就阻止了國會議員們為了把自己美化為「老年公民最好的朋友」而相互競爭。因此，華盛頓最大的行政機構（就美元支出而言）中預算最大的部分就自動分配了。自此以後，這種方式就會步入正軌，想要取消的話則要經過新的立法，而這會以高昂的政治代價做補償。這就等於是國會自己削弱了自己的權力。

當議員們抱怨行政機構對國會沒有反應或是控訴行政機構失控時，他們是不誠實的。沒有一個行政機構會自由到不顧及國會的意見。但是，行政機構可能會遵從國會一個部門（如一個委員會）的意見從而忽略了國會另一個部門的意見，或者對白宮和國會某些部門相抵觸的要求進行平衡從而可能導致國會其他部門的不滿。官僚體制擺脫不了政治控制，同時我們也不能把官僚機構看作一個能夠長期免受政治影響的「行政」王國。儘管官僚機構的運轉方式可能難免得罪政治大腕中的一些人，但它還是能夠在眾多政治大腕中運籌帷幄，能夠依據自身因素來設定自己的任務，並不是一味地迎合外部環境。

國會的變化雖然沒有消除博取支持的動機，但的確促成了政策更加密集地出台。國會不是一個只有聽到選民發出的警報，才會衝出來提供幫助的消極的機構，現在國會監督官僚機構政策執行情況時，會重點關注對細節工作的梳理以及對眾多信息來源的整理。國會並非能一直主導官僚機構的運作，這一事實反映出其他機構，特別是白宮、法院和利益集團獲得了權力和信息。

一些學者認為國會議員們會挖空心思地想要獲得連任，於是便經常試圖通過操控官僚體制來為連任造勢。這些學者一直思索國會在多大程度上削弱了自身的諸多權力，而這些權力正是能夠確保國會對官僚機構施加控制的關鍵所在。穆雷·霍恩（Murray Horn）提醒我們政客們曾通過「分贓制」（patronage system）具備隨意授予官職的權力。文官體制取代「分贓制」后，官僚的權力得到了保障。為什麼國會會交出這些權力？很大一部分原因在於行使這些權力的代價過高，選民對政客們濫用權力賣官鬻爵和中飽私囊的行徑日益不滿。還有一部分原因在於改革「分贓制」有實用價值。有些總統（富蘭克林·羅斯福就是一個典型的例子）為了使官僚體制順從自己的意識形態，便把某些職位賜給他們的支持者，然後通過加大對支持者公職的保護力度以確保他們長期在位。有證據表明裡根總統曾經把普遍贊同自己目標的文職人員提拔到核心職位以參与政策制定。

總之，如果行政機構的任務便於設計和評估，並且這些任務擁有壓倒性支持和客戶支撐的話，國會就會較容易地控制這些行政機構。這種控制的獲得不費吹灰之力，以至於看不出是國會的主導。如果行政機構的任務比較模糊也難於評估，並且處於充滿紛爭的政治環境中的話，國會就難以控制這些行政機構——除非國會成倍增加對這些行政機構應該遵循的程序限制。大量行政機構處於這兩個極端分類之間，它們或者有著模稜兩可的工作結果（如程序型機構），或者有著無法辨認的運作過程（如工藝型機構）。它們可能受到國會的有效控制，也可能不受國會控制，這取決於它們所處的政治環境。當行政機構的工作成為創製政治的焦點之時，這些工作就會受到短暫的控制；當這樣的工作具有重要的「分配效應」時，即會讓一些有組織的團體獲利，又會讓其他團體失利時，國會就會不斷地試圖控制這些工作。但是，如果立法機關不能決定「分配」的具體結果時，這種控制就陷入了癱瘓。

國會的規則轉向而非利益轉向的跡象俯拾皆是。在1960年以前，正如亞瑟·馬斯所揭示的，通常由國會授權的聯邦項目並沒有時間上的限制。國會試圖對項目施加全方位的管理，這些管理措施多半需要在歷年的年度撥款法案中予以明確。但是，撥款委員會並非由國會政策制定專家構成，實際的構成人員並不是經常拋頭露面的人士，這些人的主要興趣點在經濟發展和選民利益上。1961年以後，所有的軍備花費都必須進行年度授權。這個變化使參眾兩院軍事委員會的權力得到了很大提升。此後，國會一改之前無時間限制的授權模式，開始要求對國防部的任何活動進行年度授權，包括研究開發、人員定級、軍事行動和設備維護以及軍火採購等。不久之後，許多機構的行動都需要進行年度授權，包括國務院、司法部、能源部、交通部、住房和城市發展部、環境保護局、中央情報局等。https://read.99csw.com

我們已經看到，國會並未從根本上侵擾職業安全與健康管理局。原因之一就在於管理局一些業務的性質：包括國會在內的任何人都不能明確知曉管理局是否真正改善了工人的健康狀況。在制定健康規章方面，管理局是一個程序型機構。但是，評估管理局是否真正提高了工人的工作安全水平操作起來會更簡單。管理局的規章可以決定是否使用護眼、滅火或者使手指遠離急速旋轉刀片的設備。在安全事務方面，管理局是一個生產型機構。但是，職業安全與健康管理局所處的利益集團環境阻撓了在本來清晰可查的業務方面存在的國會主導。勞資雙方對管理局關於滿意度、可行性和成本的規章持續爭吵。由於管理局的支持者們發生了分裂，國會層面也發生了分裂：有的議員贊同嚴格執法，有的議員支持寬鬆執法。格雷厄姆·威爾遜認為，國會對職業安全與健康事務的處理被視為國會「作為政策制定機構孱弱一面的典型例子」。國會無法解決勞資爭端，只能例行准許勞資雙方做出一些嘩眾取寵的行為。資方支持者要求廢除管理局，而勞方支持者要求完全保留管理局。沒人有意願通過立法修正案的方式來解決下面這一關鍵問題，即應該如何平衡保護勞動者所導致的收益和成本？即使在理論層面，這個問題也很難解決。在現實層面，勞方支持者會把這一關鍵問題指責為「試圖給人的生命標價」。

伍德羅·威爾遜當政之後，國會發生了變化。國會委員會（或小組委員會）仍然掌控著權力，但行使權力的工具發生了變化。參議院仍然擁有批准總統任命的權力；整體來講，國會仍然有調查行政機構行為的權力。大量的撥款和稅收法案依然偏向于重點選民的利益，但在一定程度上，國會對官僚機構行為細節的監控受到了越來越多的立法規範的限制。曾幾何時，國會發號施令道「開放這個邊境貿易站」或「關閉那個造船場」，現在的措辭變成了「要根據環境影響報告來選擇開放邊境貿易站和關閉造船場」。曾幾何時，國會理直氣壯地命令戰爭部門把武器合同給予傑迪戴亞·瓊斯火炮鑄造廠（Jedediah Jones Cannon Foundry）；現在則是指示國防部確保把武器合同交給一家美國公司——而這個公司要滿足以下條件：能夠提供優惠的報價，僱用合適比例的婦女和少數族裔，制定有關條款幫助殘疾人，把一部分業務外包給一些小型公司，符合環境保護局、職業安全與健康管理局的規定，並且當下不得收到欺詐性合同的指控。為了確保上述條件以及其他約束條件得以遵守，國會還要求五角大樓安排一批訂約職員和合同審計員，把採購政策裝訂成冊予以公布，當然這個冊子篇幅冗長、細節枯燥、語言乏味。

沒有政治家曾因為抨擊官僚體制而失去選票。1976年總統競選之時，吉米·卡特和傑拉爾德·福特針鋒相對，但在認定官僚體制的混亂不堪上卻不謀而合。參議員愛德華·M.肯尼迪不遺餘力地攻擊食品和藥物管理局，指責該局讓大量新葯湧入市場從而危及公眾健康。聯邦貿易委員會曾提議限制針對兒童的電視廣告並建議規範二手車經銷商和殯儀館市場，眾議院議員對此十分氣憤。當國家公路交通安全管理局下令要求汽車製造商在汽車內安裝啟動前必須系好的安全帶時，公眾和國會怒不可遏。參議員馬爾科姆·沃勒普（Malcolm Wallop）曾經拖著一個攜帶型戶外馬桶參加懷俄明州的競選，意圖嘲諷並指責職業安全與健康管理局的官員發出的要求農場主提供馬桶以讓在野外勞作的工人使用的命令。立法者們（議員們）憤恨教育工作者不願意做更多努力來提升學生成績和減少校園暴力，因此公立學校會定期受到立法者們的譴責。在這個國家裡，幾乎每一個市議會議員都時常指責當地警察局未能對市民的求助做出及時的回應。如果某位國會議員曾經讚揚了五角大樓的武器採購體制，我們也不會發現這樣的歷史記錄。上述以及其他無數可怕的報道很容易映入我們眼帘，這足以證明在我們國家，我們面臨著一個「失控的官僚體制」（runaway bureaucracy），而這對高層政客們的政治抱負無關緊要。

為了證明這一觀點，溫格斯特和莫蘭將聯邦貿易委員會的案例劃分為兩種：一種為「傳統」案例（或微小案例），如某一公司違反了皮毛、羊毛和紡織品標籤粘貼規範的案例；另一種為「激進」案例（或重大案例），如需要執行「誠信貸款或良好信譽報告法案」（Truth-in-Lending or Fair Credit Reporting Act）的案例。他們二人又繼續展示了兩種案例出現的頻率與參眾兩院監督委員會的自由主義理念之間存在聯繫，並可以用數據來表示。當監督委員會小組委員會成員趨向自由主義理念的時候（這是二人基於從一個自由派利益集團——「民主行動美國人」那裡獲得的數據進行的統計），聯邦貿易委員會專員們開始對更多的「激進」案例採取聽證，「傳統」案例隨之就會減少。這樣的情形發生在20世紀60年代末和70年代初。當監督委員會小組委員會（尤其是參議院監督委員會小組委員會）開始趨向保守時，聯邦貿易委員會就會減少對激進案件的處理，傳統案例的數量就開始攀升。這種情形發生在20世紀70年代末，原因是參議院監督委員會小組委員會的成員幾乎全部被更換。在聯邦貿易委員會隨後對此進行相應的順從性調整的短暫時間里，公眾的不滿和隨之而來的指責不絕於耳，紛紛指責聯邦貿易委員會處於失控的境地。

如果聯邦貿易委員會、食品和藥物管理局、職業安全與健康管理局、民權事務局或其他十幾個行政管理機構執行的任務能夠獲得清晰的結果，那麼國會主導就會變得異常簡單。那樣的話，這些機構就變成了生產型機構，它們的整個管理和治理體系也會因此變得大為不同。那樣的話，總統也將有更多機會控制這些部門。舞台上所上演的也就不是國會主導了，而會成為憲政之爭。

立法機構通常不會完全左右公立學校教師或警察局巡警的工作，其原因正如學校校長或警察局局長不能很容易地去管理其下屬的工作一樣：他們不能一直觀測下屬開展工作，不能清楚地評估下屬工作目標的完成情況，甚至對下屬的工作目標也並不清楚。學校教師和巡警的工作機構屬於「解決型機構」。需要明確的是，在某些情況下，立法機構還是有支配的可能性的。例如，如果學校或警察局存在腐敗行為（即以權謀私）或存在賄選的行為，立法機構就會動用政治主導。一些學校和警察局已經在政治主導原則下運行過了。但是，只要學校教師和巡警忠於職守，即好好教書和維護公共秩序，立法者或是其他人員就很難找他們的麻煩。當然，立法部門能夠以增加某些新任務為借口來佯裝主導行政機構，但這與立法部門支配行政機構核心工作的理念大相徑庭。

國會對行政機構的監控方式的變化也能從國會議員對自己所在州的軍事基地的保護中體現出來。國會在很長一段時間里擁有對新建立軍事基地的選址的獨自裁斷權，這些軍事基地很少被關閉也就不足為奇了。在第二次世界大戰期間，1200萬男性和女性應徵入伍，這些軍事基地的數量也隨之大幅增加。戰爭結束之後，正規軍的數量減少到200萬，很多這樣的軍事基地就都失去了效用。但要去關閉一個沒有必要存在的基地，國防部長必須要與受到關閉基地影響的議員們進行一番論戰。國防部長很少會贏得論戰，如果勉強取勝那也是以失去國會山的政治支持為代價的。1965年，95個軍事基地被關閉，這是通過國防部長羅伯特·麥克納馬拉與一些議員的「殊死搏鬥」，加之總統行使否決權要求國會通過關閉軍事基地的法案所換來的。但是，1967年國會設計了一個可讓議員個人免受壓力的總體性方案，並以立法的形式予以體現：要求五角大樓關閉軍事基地的前提條件是要事先發表環境影響報告，否則國會將訴諸法律。在這項法案實施的11年裡，儘管歷任國防部長都要求關閉一些大型軍事基地，但沒有一個大型軍事基地被關閉，反而出現了一些新的軍事基地。

儘管官僚們不會使用我在上文給出的令人尷尬的標籤以及複雜的區分，但當需要去考慮立法機構的偏好時，他們的嗅覺也是相當敏銳的。他們會用理性的態度來應對這些情況，即規劃好與國會的關係。這樣做的目的是為了滿足那些與行政機構決策的「分配效應」有利益糾葛的議員。行政機構不是其國會監督者的被動代理人，就好比《費加羅的婚禮》中老謀深算的男僕，他挖空心思操控主人就是想做出互利的安排。

在本章中，我們希望回答的問題不是國會的權力有多強大，而是在什麼情況下國會手中的資源在塑造行政機構行為時可能最有效。回答這個問題，我們需要首先研究國會掌握著哪些資源和國會將採取何種步驟，以實現削弱行政機構的權力並最終達到改變其行為的目的。其次，梳理政治環境如何引導國會「微觀管理」（micromanage）官僚機構——這種管理方式和以往相比頗有不同。最後，考察每個行政機構的任務和執行這些任務時的環境如何影響國會決定官僚機構成果的能力。

第一個方面控制類似於公司經理和董事會的模式。第二個方面則可以用救火來比喻。當國會的利益可能受到行政部門侵害時警報會響起，然後議員們就會衝進來「滅火」。第三個方面可以用建築物來形容。行政機構按照其需求被限定在一個特定空間中生活，沿著指定的通道活動，並使用規定的器具。

毫無疑問，國會是官僚體制的建築師。國會及其委員會創建並維持第七章所描述的大多數制約。國會對行政機構官樣文章的抱怨如同一位建築師對房主的不滿一樣，因為房主提出從卧室到洗手間必須爬過五段樓梯的要求。國會，更準確地說是它的委員會和小組委員會，毫無疑問也承擔消防員的角色。它們毫不猶豫地使用授權、撥款、調查和批准的權力對違背委員會喜好的行政機構發號施令。但在「滅火」時，國會必須同千方百計要「火上澆油」的其他政治力量周旋。國會在權力運用中取得多大成功不僅取決於它的堅決性，還取決於行政部門正在執行何種任務以及國會正面臨何種政治環境。