戰爭動員辦公室是一個設在白宮的小型仲裁機構，主管吉米·伯恩斯（Jimmy Byrnes）憑藉經驗和名望取得了總統助理的職務，具有實權。伯恩斯是來自南卡羅來納州的眾議員、高級行政官和最高法院法官。他在國會很受歡迎，對總統也忠誠。不過最重要的是，他深諳協調機構的創建之道。

多次重組都沒能徹底改變兩個部門的根本任務、財政資源和事業上的回報。偶爾，一些有經驗的部門主管通過成功的協商改善了兩個部門之間的關係。海關和緝毒局的官員開始聯合執行任務，艾爾帕索（El Paso）情報中心就是其中一個例子，而且在合作過程中，兩個部門對彼此合作的想法感到滿意。但只要兩個部門的核心任務不變，在禁毒執法的過程中，隔閡始終存在。例如，緝毒局經常會發現很難對大型黑社會組織犯提出販毒陰謀罪行的指控——因為地方緝毒局官員不願意配合，同時也因為要證明犯有販毒陰謀罪需要工作人員花費大量時間研究枯燥的竊聽記錄，這遠不是進行地下交易和破門而入那麼簡單。除此之外，緝毒局也是一個預算有限的小單位。

作為美國的「首席執行官」，總統應該掌控行政機構，並要求行政機構對其負責，這一觀念是相對比較新近的觀念。1921年之前，白宮甚至沒有行政預算；1939年前，預算局（Bureau of Budget）也不設在白宮而是設在財政部；直到富蘭克林·羅斯福時期，白宮才擁有自己的職員班子。從一個事實我們就可以看出當時能給總統配備的行政人員的數量少得可憐：羅斯福總統指派一個委員會研究白宮職員班子的任命，該委員會寫成的報告建議高級官員的任命「不要超過六人」。1921年前，各行政機構未經通報總統就可以直接將法案提交給國會。1921年撥款法案提交國會前必須先向總統通報；在1930年代，所有法案提交國會前都要向總統通報。

總統在爭取官僚機構的鬥爭中有四種手段：遴選人員、更改程序、重組機構、協調行動。

國家安全委員會是依照《1947年國家安全法》的要求創立的，旨在「為總統提出協調涉及國家安全的國內、國外和軍事政策的諫言」。它的常務委員包括總統、副總統、國務卿、國防部長和一些次要的行政官員，總統還可以另外增加人手。國家安全委員會由國家安全事務顧問來領導。在艾森豪威爾當政期間，國家安全委員會的成員還是按照創建之初的意圖開展工作的，即為總統提供建議並儘力協調總統審批過的政策在實施過程中出現的問題。

其他許多事例也能得出這樣的結論。陸軍航空兵脫離陸軍，加入美國空軍，之後就脫胎換骨了。變化之處在於：一個有著自己獨特文化的機構獲得了自主權、事業追求和預算撥款，可是之前它還在一個與自身文化截然不同的機構內煎熬。相反，將林林總總的機構塞進衛生、教育和福利部就不會產生效果，這是因為，該部所轄的每一個司局都有不同的文化、專業見解和國會的支持者，每個司局在大多數情況下彼此不相往來，也遊離於該部的領導之外。

上述行為在英國首相撒切爾夫人眼裡可能就顯得十分奇怪了。除了她的內閣成員之外，她只任命了十幾個幕僚，而且看上去對此十分滿足。就像在頗受歡迎的電視劇《是的，部長》中所展現的一樣，英國公務員體制會受到諷刺，但不會受到攻擊。在20世紀40年代中期，工黨首相們擔心「托利黨」公務員的行為會擾亂他們的政策部署，但他們擔心的事情並沒有發生。所以，他們隨後也就消除了疑慮。他們的繼任者也就不用把大量時間花在將「自己人」安插在高層崗位這種事上。與白宮不同的是，唐寧街十號沒有大量用於監管官僚體系的特別助理、特別顧問、顧問、委員會和辦公室。

里根總統最初想把國家安全顧問及其員工降格，但他隨後認同了其前任的想法，發現要將總統的觀點貫徹到外交和國防政策中是一件很難的事情，要想有效地完成這一任務需要一個強有力的國家安全委員會。讓國防部、國務院、中央情報局和軍隊朝著總統的目標並融洽地展開工作著實不易，其難度不亞於「戈爾迪之結」（Gordian Knot），即使有國家安全委員會的幫助也是困難重重，有時甚至是不可能完成的。儘管國家安全委員會創立的目的是「協調」，但在總統看來，它必須承擔更多的任務，尤其是它必須幫助總統制定外交和軍事戰略。總統擁有獨特的責任和獨特的視野，總統視野的廣度是任何一個機構都不可能擁有的。

這些宣誓就職的官員目睹了他們自身的這種變化，他們認為導致這種變化發生的並不是受《聖經》的啟示，而是「嫁雞隨雞」理念的促使，即接納了新下屬們的觀點並支持新下屬們的工作計劃。令人驚奇的是，沒有幾個總統會出來強行阻止這種「婚嫁」現象的發生，因為總統也就對他所任命的一小部分官員比較熟悉。謀官者和謀官者的朋友經常圍繞在總統身邊，這些人推薦給總統的人名都似曾相識，但是總統大多記不得。總統會密切關注他的核心圈子成員，如白宮顧問們，以及那些掌管內閣重要部門——國防部、國務院和財政部——的部長以及中央情報局。除此之外，他還必須通過副職、黨政領導人、利益集團和國會議員獲得建議。總統會根據個人的利益傾向於處理重大議題，同時，政治誘因也會使總統關注重大議題，如經濟狀況、美蘇關係以及媒體聲譽。他不太可能去關注不能給他帶來回報的事情，如修繕公園設施、領導證券交易委員會或者改進勞工部的管理。

生產型機構或工藝型機構的工作究竟是受到國會還是總統的控制，很大程度上取決於它們所從事項目的種類。如果這個項目對全國各地的影響方式是一樣的，那麼國會對這個項目的興趣就不濃；相反，如果這個項目對全國不同地區的影響方式是不同的，那麼國會對這個項目的興趣就比較濃厚。當財政部試圖在國際市場中管理美元貨幣的時候，它的行為就很少會產生「分配效應」，國會（通常）對此項目的內部事務興趣不大。但是，當住房和城市發展部為城市住房工程注入資金的時候，國會對該部的決策就會十分敏感，因為它的行為會給不同區域帶來不同的利益影響。於是，財政部（以及不會產生業績「分配效應」的其他機構）會成為「總統的」機構；住房和城市發展部（以及存在業績「分配效應」的其他機構）就會成為「國會」的機構。

官僚機構因為夾在中間所以既害怕又厭煩。一方面，同侍兩主的日子本就不好過；另一方面，這兩個主人本身已經演化成帶有自身文化和各自需求的龐雜的官僚組織。個人之間交流的方式是提出要求和達成交易，而官僚機構之間打交道的方式是彼此限制和操縱信息。第七章的闡述反映的是白宮和國會的官僚機構之間在選民利益上的博弈。舊式面對面的溝通可能有其缺陷，如存在任人唯親和特殊恩惠的現象，但新式的部門間的談判（被稱為諒解備忘錄）和對程序規則的討價還價依然有弊端，其中之一就是工作進度停滯不前。

無論總統做出何種決定，最終還是國會說了算。從1939年到20世紀70年代，總統有權提出重組計劃。如果國會參眾兩院在60天之內沒有通過反對該計劃的議案，該計劃就會生效。由於立法否決現在已經是違憲的，上述重組模式已不再適用。取而代之的是，需要制定法案。在討論這種法案的時候，國會對任何由重組導致的內部權力的再分配都異常敏感——把某局從某一部中拿出來放到另一部，常常意味著監督該局的責任從一個委員會（或小組委員會）轉移到另一個委員會（或小組委員會）。願意割讓自己勢力範圍的人在國會中是很罕見的，這一點在聯邦政府中也是如此。

在我們的政府體制之下進行協調無疑是一個難題。但是，和大多數其他政府難題一樣，如果忽視政府體制，就很難找到解決的途徑。實際上，關於重複和重疊要說幾句（馬丁·蘭道已經說過了）。政府體制和商業體制一樣，冗餘是有用的。就像太空梭上備用的計算機，重疊的機構可以發現錯誤；重複的功能並不總是無用的，它可以帶來更多靈活的反應並且能產生替代選擇。當然，關鍵問題是要從好的和壞的冗餘中做出有利的選擇。對這一問題的探求進展甚微。ｈｔtｐs://rｅａｄ.9９ｃｓｗ•ｃom

官僚機構也能夠嘗試說服國會在授權法案的條款中加入一些規定，要求高級職位需要達到某些專業或職業資格（這樣就會大大限制總統在一些重要職位上安插自己人的運作能力），或者說服國會在撥款法案中加入一些條款，為特殊項目分配撥款（這樣就削弱了總統在不同項目間調配資金的權力）。當然，官僚們能夠將總統的一些提議透露給和自己關係不錯的記者並且力勸與之意氣相投的利益集團在法庭上對他們提出訴訟，「迫使」行政機構按照他們的意圖行事。

1982年，里根政府重組了禁毒執法工作，這一次，緝毒局被放在聯邦調查局的管轄之下。聯邦調查局局長親自任命緝毒局高級官員，制定僱用、訓練、組織和財務控制的政策。最初，這次改革引發了強烈的文化不適。緝毒局職員已經習慣了在一個權力高度分散的組織里工作：隨時準備拿著現金去和毒品販子接頭，其工作方式也是在街頭學會的。突然間，他們發現自己身處另一個組織中，這個組織強調決策的高度集中、嚴格控制現金（有時候行動遲緩並且出手吝嗇）、推崇詳細的訓練計劃。緝毒局的職員們抵制這種「組織聯姻」，他們抱怨稱，聯邦調查局的特工才不會去抓捕毒販，他們不想弄髒他們乾淨的襯衫。同時，很多聯邦調查局特工也流露出他們對緝毒局職員的不屑，認為他們衣著隨意、走路冒冒失失、行事放蕩不羈。

派爾斯提到了幾個策略，受到總統威脅的機構可以運用這些策略來阻止所謂的總統過分控制，這個受脅迫的機構就可以獲得一種正式的自主權。經濟機會辦公室下轄的法律服務處就是這樣一個例子。法律服務處由自由派律師組成，他們致力於通過法律訴訟來提升貧困階層在社會中的地位。因為該處隸屬於總統控制之下的一個機構，它經常會受到總統的威脅。於是，該處求助國會把自己轉變為一個法律服務公司，由一個委員會來領導，並確保該委員會不受總統的直接控制。當尼克鬆總統執政時，他決定取消法律服務處，但發現國會是不會同意的；當他轉而試圖控制該處的時候，他發現很多他提名的要進入委員會的候選人都沒有得到參議院的批准。

有些總統通過改變程序來竭力改變政策。例如，里根總統發起或推進一些計劃，旨在提高行政機構的管理效率並增加政府機構頒布的法規的回報率。這些計劃包括創建內閣管理和行政委員會、規章精簡工作小組、行政管理和預算局的法規事務辦公室以及總統私營部門成本控制檢查處（該處一般被稱為格雷斯委員會，因為格雷斯任該處的主席）。在這一點上，他是步富蘭克林·羅斯福、杜魯門、艾森豪威爾、尼克鬆和卡特的後塵：羅斯福創建了總統行政管理委員會；杜魯門在國會的支持下創建了胡佛委員會，該委員會與總統行政委員會研究的問題是一致的；艾森豪威爾重建了胡佛委員會並擴展了研究範圍；尼克鬆創建了艾希委員會，重新審視了總統行政委員會和胡佛委員會研究過的議題；卡特著手進行了各種類型的程序改革，涉及預算編製、組織和政府法規。

哈羅德·塞德曼（Harold Seidman）把對協調的追求比作「中世紀對點金石的追索」——每一個公共管理專業的學生對這一描述都爛熟于胸。他用反話進行解釋說：「如果我們能找到協調的正確模式，我們就能調節不相容的事情，就能調和相互競爭且完全相左的利益，就能克服我們政府結構中的非理性因素，最終艱難地做出無人反對的決策。」

在政治現實中，兩組建議的衝突可謂根深蒂固。國會不會容忍給予部門主管人員獨立重組他們的機構、決定自己的人事或是獲得與處置資產的權力。如果是這樣的話，國會迫使這些機構積極為其服務的能力就會降低，甚至會完全喪失。不過，國會不會讓此類事情發生，它經常加大而不是削減對官僚機構的控制。但另一方面，國會倒也時不時願意加大對總統人力資源的投入，尤其當國會山和白宮的意識形態傾向存在廣泛一致性的時候，例如在富蘭克林·羅斯福和約翰遜（在某種程度上，還有艾森豪威爾和卡特）當政時期尤為明顯。即使國會和白宮分別由對立的政黨控制，國會在一定程度上依然尊重總統的憲法地位並且順從總統按照自己的偏好來統領白宮的要求。

為什麼協調理事會卻不能協調？原因就是它運行的基礎是「全體一致原則」，即如果有成員機構反對，就不能做出決策。與「全體一致原則」有密切關係的是「瑣事原則」，即如果只有在全體一致的情況下才能做出決策的話，任何有爭議的（也就是說，重要的）事情都不能做出決策。但是，為什麼該理事會會採用「全體一致原則」？因為如果採用任何其他原則的話，該理事會的成員機構的自主權將受到威脅。如果依照多數票的形式來做出決策的話，一些成員機構就會組團反對其他部門的利益。沒有哪個成員機構的領導期望自己的機構受制於一個程序，而這個程序允許其他成員機構確定自己機構的任務並分配資源。

許多重組之後產生的失望情緒和協調委員會的固有難題最終讓總統決定擴張白宮人員的權力，讓他們去做決定甚至是制訂計劃。這種方式所導致的後果在處理「伊朗門」事件時表現得最為突出，當時一些人認為國家安全委員會應該設計和管理此計劃。

我認為，部門間健康和醫院理事會是現行協調機制普遍存在的形式。經濟政策委員會只是一個例外而已。普遍存在的理事會正符合塞德曼所做比喻的例證：「如果說政府是一個花園的話，部門間委員會就是花園中的雜草。沒有人願意要它，但是每個人都擁有它，委員會就在嘲諷中茁壯成長。」這種現象之所以常見是因為協調是一個普遍的問題；它們之所以很少有高效的時候是因為總統或是州長不可能動心思去關注這些為數不多的機構，並且它們（我認為經濟政策委員會也包括在內）幾乎不可能改變行政機構的任務。

官僚們對總統不時的公然反抗並不令人驚奇，倒是他們盡心儘力地支持總統的計劃讓人感到詫異。原因很簡單，就是官僚們的確想做正確的事情——那些冷酷無情的憤世嫉俗者也許對此感到難以置信。里根任命的保守派人士深諳韜略，他們向我們證實：儘管大多數官僚比他們的政治監督者更具有自由主義傾向，儘管抵觸會瀰漫在很多行政機構，如行政管理和預算局、教育部、司法部、聯邦貿易委員會中，但這些職業官僚還是會為那些與自身意識形態相去甚遠的上司效勞。

判斷一項任務是否重複，需要詳細分析這個機構所從事的實際業務。責任劃分給這個部長還是那個部長要看哪個部門能提供與履行該項職責最契合的組織文化。這些事情高層委員會是無法輕易決定的。

在一段時間里，這項重組消除了爭吵之聲，但未根除不和。原因很簡單：為勢力範圍所進行的爭鬥是所有重組計劃都難以避免的。海關的任務是在邊境對進口商品徵稅和嚴防走私，在工作中發現毒品是不可避免的事情。這時，海關就會去調查誰是走私者。因此，不可能不讓海關涉及毒品執法的工作，除非解散海關——那又是不切實際的做法。緝毒局的目標是「執行禁毒法」，但這種表述是模糊的。緝毒局的工作人員進行了一種清晰易懂的解讀，即通過卧底購買毒品，並以此為證據逮捕中間人和供貨人。當然，這種針對交易進行打擊的策略不僅應用在大城市，也應用在邊界及其附近地區；不僅針對分銷的美國人，也針對那些從美國購買違禁藥物的外國人。緝毒局調查的案子很明顯會和海關處理的案子有重疊，因此兩個機構之間衝突不斷。

所有這些計劃實質上都反映了同一個現象：政府管理不善。如果想去改善管理，總統需要獲得更多高效職員的協助（來制定政策和評估績效），同時部門主管需要得到更多的授權（來組織他們的部門、培養下屬的責任心以及採取公司式的管理模式）。理論上，建議增強總統制定政策的權力和培養下屬的責任心，與建議加強部門主管在儘可能少的限制的情況下管理其部門的能力之間不存在衝突。實際上，這種觀點是商學院教學的主題之一：總經理通過批准預算、收集信息和分配報酬的方式來監管下屬部門；部門經理使用他們的預算完成目標、報告目標完成信息以及等待獎賞。九*九*藏*書

但也有不同的情況發生。羅傑·波特（Roger Porter）曾經報告了白宮經濟政策委員會十分迥異的經歷。經濟政策委員會向總統連續並及時地提供關於經濟政策建議，並解決了各位部長在委員會內部的分歧，這一點非常成功。它的成功並不是以關注小事為代價換來的；它早在1957年就繪製出福特總統的減稅要點，協調形成這屆政府在向蘇聯出售穀物一事上的立場，並且介入了關於進口鞋製品的一個複雜的國際貿易問題。

如果公務員感到失望會做什麼呢？抵抗？如何抵抗？他們可以通過向國會求助給予他們資金、自主權和部門任務的方式來抵抗，這些方式正是總統曾經要挾他們的地方。

在很多方面，部門間健康和醫院理事會同經濟政策委員會有相似點。兩者規模相同，都擁有較少數量的專業人員，並且參加會議之時成員幾乎從不缺席，但是，兩者之間還有一些重要的區別。第一，委員會每天開會，理事會一月開一次會議。這說明委員會在其成員機構的工作中是一個工作核心，不處於邊緣地位，同時也說明該委員會成了組織忠誠的源泉。第二，委員會在白宮工作並直接向總統彙報，理事會在自己的總部工作，並脫離於州長政治圈。第三，似乎委員會主要關心的是政策而不是運行。該委員會要求部長們同意其行動路線，而不是去要求他們更改本部門的目標。正好相反，理事會的缺陷就在於——正如莫特指出的那樣——很少去提出重新確定任務和服務方式的要求。

我們的憲法指示總統「關注法律是否被完全執行」，總統把此條款解讀為，政府機構應該對總統負責。但是，憲法也賦予國會「擁有所有的立法權」，國會把此條款解讀為，國會創建的行政機構應該對它們的創建者負責。與此不同的是，在英國，責任與負責的對象是一樣的，都是指同一個人或事物。

羅斯福總統最終建立起一個叫預算局的機構，後來尼克鬆總統將之升級為一個更有權力的部門，叫作行政管理和預算局。國會隨之創建總審計局來應對，這個機構可以被國會用來監督行政機構的開支不能超出國會的撥款；後來，國會創建了國會預算辦公室（Congressional Budget Accounting Office，CBO），國會可以通過這個機構而不是從總統那裡獲得預算信息。如果注意到行政管理和預算局除了編製預算之外，還更改官僚體系中的管理工作的話，國會將命令總審計局研究如何對其進行管理和如何監管其政策的執行情況，同時還要審計其賬戶。1962年，總統建立了為他在技術方面建言的科技辦公室；大約十年之後，國會也創建了為它在技術方面建言的技術評估辦公室。總統最初只有六個特別助理，隨後人員大幅攀升。國會注意到這樣的變化后也做了同樣意向的安排，促使國會職員人數迅速增長：羅斯福主政期間國會職員僅有1500人，里根主政時期國會職員有將近15000人。［那些抱怨總統的官僚機構花銷太大的國會議員最好也回過頭去看看自己的支出。1978年，參議員克萊本·佩爾（Claiborne Pell）注意到，僅美國參議院自身的支出就超過74個國家的全國預算。］1947年，總統建立中央情報局。國會立馬建立兩院情報特別委員會做出回應，依據法律，該委員會的委員和職員可以第一時間獲知中央情報局獲得的所有調查結果。1963年，總統在白宮增加了一個貿易談判代表的崗位設置。十年後，參議院金融委員會建立了一個國際貿易小組委員會，其成員是總統談判代表的官方顧問。

當總統接受部長們和各位局長宣誓就職的時候，一個明顯的角色轉變就發生了。被任命者在把手放在《聖經》上以前，他們是總統理念和政策的忠實追隨者，宣誓結束，他們的手剛從《聖經》上抬起，幾乎與此同時，這些宣誓者就開始經歷一場靈魂的轉變。他們看待問題的立足點開始轉移到他所負責的行政機構——去考慮它們未滿足的需求、它們尚未完成的任務以及手下忠實且勤勞的職員。

那些對禁毒執法工作進行重組的歷史揭示了重組能帶來什麼和不能帶來什麼。從20世紀30年代開始，同屬於財政部的聯邦麻醉品管理局和海關總署兩個單位爭奪對麻醉品進口控制的權力。1968年，約翰遜總統發布行政命令，將聯邦麻醉品管理局移出財政部，改名為麻醉品和危險藥品管理局，並將其設在司法部。就像帕特里夏·蕾切爾所評論的，新的結構「絲毫未緩解爭鬥，只不過把部內的爭鬥轉化為部際的爭鬥」。接著在1973年，尼克鬆總統發布了重組計劃，號召建立緝毒局，統一管理原有的麻醉品和危險藥品管理局以及之前海關總署轄下負責麻醉品管理的機構。緝毒局隸屬司法部，並作為麻醉品管理的「領導機構」。之前司法部的一些移民和歸化部的監察員劃歸到海關，算作對海關的部分補償。

官僚機構並不是一個懦弱無助的小卒，任由總統擺布。基於這個原因，它反倒喜歡有兩個主人的事實，因為它也許暢想過只擁有一個仁慈和會幫忙的主人，那是最好；但如果唯一的主人變成一個充滿惡意、又經常干涉自己行動的人的話，它寧願有兩個主人。理查德·派爾斯（Richard Pious）把官僚機構對總統的期望做了精彩的描述：

戰爭動員辦公室或者經濟政策委員會的教訓經常會被重提，但很少有人能真正吸取。在任何時候，一場政治危機都會讓我們意識到，一旦政府的權力被廣泛分享，要求樹立「專制獨裁者」的呼聲就會不絕於耳，由他們大權獨攬，領導解決艾滋病、吸毒、環境污染和國防採購等問題。我們的政府形式不會產生獨裁者，我們的政治文化更不會允許。即使是吉米·伯恩斯所設計的異常精巧的組織策略，也只有在戰時才能奏效。

現代的每一個總統即使不會公開廣而告之，也會私下向他的顧問團透露，他們對一個謀官未成者殺害了詹姆斯·加菲爾德總統一事十分懊惱，因為此事直接導致了文官體制改革。現代的總統們把大部分官僚體制視為自己的天敵，並且想方設法來操控它。儘管這些總統已經在考績制度外提拔了400多名官員，但他們還是不滿足。有些總統對任命更多的官員不感興趣，他們想要的是將官員任命到更好的職位，這樣就可以把與自己意識形態相一致的高級文官提拔到高層管理崗位。當總統們不尋求更多數量的任read.99csw.com命或者不關注意識形態的一致性時，他們就重組行政機構並且在白宮創建重要職位以來監督、協調和（必要時）親自處理官僚事務。

因此，我們可以預料到，總統將會把那些並不是自己理念忠實擁躉的官員指派到那些自己不太關注的或者類似的崗位上，而不會在乎他們口中謊稱什麼，哪怕他們鼓吹總統關於公園、證券交易和勞工政策都具有鮮明的理念。但要是在過去，這些總統看不上的職位的任職人選是由從此類機構獲益的利益集團來敲定的。但近年來，意識形態開始代替門戶主義作為標準成為許多任命的基礎。尼克鬆、卡特和里根三位總統竭力給大多數（如果不能是全部的）聯邦機構打上自己獨特理念的烙印。尼克鬆首先清理了聯邦政府中的次要職位（例如，主要各部的副部長和部長助理），任命他的擁躉到這些崗位任職，這些人在尼克鬆入主白宮之後先被招納為白宮職員來測試其忠誠度。卡特有條不紊地選派一批自由派人士填補保守派人士離職所產生的職位空缺。里根任職后決心有效利用他手中的委任權，便創建了很多「專門工作組」來處理職位變遷問題，並盡一切可能讓自己的親信來填補職位空缺，很多親信所被安插的職位就是之前他們負責調查的那些。白宮的總統人事辦公室網羅了一百多名職員作為潛在的侯任人選，他們被看上的原因要麼是理念，要麼是忠誠和能力。總統利用「高級行政官」（Senior Executive Service）的政治功能，免去一批職業官員，用更多的自己人來代替。里根政府在對官僚機構的領導力塑造上比任何一屆政府做得都成功。但是，即便如此，里根仍然發覺他任命的很多官員缺乏保守理念或者能力欠缺，抑或是兩者都不能令人滿意。這就是說，每個成功的任命背後都存在一些讓人不滿意的意外之事。

總之，1968年和1973年的兩次重組計劃只是「換湯不換藥」，除了產生混亂和迷惑之外，對藥品執法幾乎沒有什麼影響。只要部門有權按照自己的標準來對自己的任務進行界定，只要職業激勵機制不發生改變，即使劃分責任界限也於事無補。但是，聯邦調查局和緝毒局的「半聯合」卻產生了非常好的效果，就是因為晉陞機制得到了革新，新的資源得到了供給，並且（經過一段時間的抵制后）聯邦調查局和緝毒局的核心任務得到了重新界定。

重組機構能夠擺脫「大換血」所帶來的痛楚。一個惹是生非的部門經過重組被安排在一個態度友善的部門之下，進而一個不善合作的主管瞬間變成了另一個主管的副手，曾經相互掣肘的計劃現在則能和諧地推進了。或許理論上可以達成這樣的情境。當然，並不是所有的重組都是為了改頭換面；一些重組，如教育部或退伍軍人事務部的創建，主要是為了兌現競選承諾或者出於政治目的討好重要的利益集團而已。但是，很多重組實際上是打算改變官僚機構的工作內容和工作方法，可惜它們的成功率並不是很高。

中央在所有重要的方面對官僚體制進行管理是不現實的。作為20世紀最具有智慧的政治官員之一，迪安·艾奇遜（Dean Acheson）做出了這樣的闡釋：「有一個事實……這是任何曾在政府中工作的人都知道的，即政策的泉水是從地下冒泡冒出來的（bubble up），並不是從上面滴水滴下去的（trickle down）。」

與之前比較，當前對核心管理人員的遴選更直接處於總統控制之下了。現在通過行政管理和預算局的協助，白宮能夠審查各部門提出的法規建議，有權判斷各部門是否以最小的成本來完成法定的任務。行政管理和預算局在規劃、執行總統預算政策上發揮了更加積極的作用。在過去，它只審查部門提出的要求，監督它們是否與總統的計劃和行政效率標準相吻合；現在，（至少在里根政府時期），它通過授權削減和重新擬定支出計劃來制定政策。國家安全委員會已經成為制定——而不僅僅是評估——國防和情報政策的主要力量了。

里根政府曾經因為其任命的聯邦政府正副部長「普遍抵制應當去執行的計劃」而遭到指責。從某種程度來講，這種指責是正確的。但是，將意識形態而非門戶關係作為任命標準的始作俑者並不是里根。卡特的批評者就曾指責他在聯邦政府副部長的職位上任命了幾十個左傾激進分子。

總統特別審查委員會（由於其主席是托爾，所以它也被稱為「托爾委員會」）的報告披露：從1985年到1986年，國家安全委員會的人考慮向伊朗出售武器，他們的目的是希望利用伊朗對恐怖主義組織的控制力來謀求讓美國在中東的人質得以釋放，然後，再用出售武器的資金來支持尼加拉瓜的反對派以對抗該國的馬克思主義政權。

這一帶有懷疑性的評價在巴茲爾·莫特（Basil Mott）的詳細研究中得到了充分的證實。巴茲爾·莫特研究的是一個實現協調的普通機制——機構間理事會，具體研究對象是紐約州健康和醫院部門間理事會。該委員會活躍了二十多年，歷經三任不同的州長，並受到參与者的大力支持。該理事會似乎是能夠協調具有利益重疊的行政機構的典範——儘管被稱作典範，但是它沒取得任何成就。莫特總結道，該理事會幾乎沒有促進不同部門精神健康服務的一體化，未能對適用於精神病患者的職業服務進行協調，甚至沒有檢查一些部門的環境衛生功效，同時在各州提供健康教育的計劃上也無所作為。「理事會的決策效率也是低下的。它沒有從全局的視野檢查問題或是在解決這些問題上找到目標和手段。儘管理事會的委員會做過一些有用的研究，但這些努力通常繞開了敏感和有爭議的問題。」理事會受到成員機構的支持，不是因為沒有這些局限，反而正是因為這些局限。該理事會的存在保護其成員機構免受外力威脅（州長的干涉和立法機關的控制），使得它們的核心工作程序免遭破壞。ｒeaｄ•99ｃsw•ｃｏｍ

上述觀點被美國總審計長和國家公共管理學院所認可。後者提出，白宮控制體系的增強造就了「管理的超負荷」現象，在這裏程序壓倒了實質。這個評價可能過於尖銳（認為規章審查是一套繁重程序還是一個本質上理想的替換，取決於你是否贊同既往規則改變的方式），但這一評價的核心內容——白宮改善管理的努力導致了管理決策制度的集中化——一語中的。

想讓官僚機構完全地或長期地對總統唯命是從是不可能的。但是，在一些案例中，我們可以看到當總統任命一些忠實能幹的下屬管理總統機構時，官僚機構時刻注意著總統的偏好是有可能的。不是每一個總統對這些差別都十分了解，因此，有的總統碌碌無為（沒有重視他任命官員的素養且沒能讓那些官員為他們自己的決策負責），有些總統出類拔萃（儘力管理那些複雜的和不被理解的任務）。

但是，即使總統在理論上知道一個重組計劃能夠獲得什麼以及不能獲得什麼時，他依然很難知曉某一個重組特例會有什麼樣的影響（如果存在這樣的影響）。聯邦航空管理局（Federal Aviation Administration，FAA）負責管理飛機交通和保障飛行安全——很好，但是應該把聯邦航空管理局掛靠在什麼地方呢？從1940年到1958年，它掛靠在商務部；從1958年到1967年，它成為一個獨立的部門，（理論上）直接向總統報告；1967年後，它掛靠在交通部；到1988年，國會又想出台一個法案，讓它再次成為一個獨立部門。當它獨立的時候，批評人士聲稱航空交通安全和其他交通計劃無法協調；當它掛靠在商務部的時候（後來又一次掛靠在交通部），批評人士又指責航空交通安全被「降級」了。總統是應該以降級為代價來支持交通協調，還是以自治為代價支持升級？這沒有顯然的答案，尤其是因為聯邦航空管理局植根于利益集團網（航空公司、私人飛機駕駛員協會、飛機製造廠和航空交通控制者協會）之中，這些利益集團都會為滿意的答案而各執己見。

羅斯福總統在位期間發生的行政體制改革美其名曰是為了「提高效率」和「優化管理」，但實際上這是深層政治信念的產物。改革的目標不僅僅是簡單地規範政府機構，還是使總統成為政府的真正領袖。這就意味著國會直接控制行政機構的能力遭到削弱。改革的內容包括規劃聯邦預算、聯邦法案和聯邦人事管理，建議允許總統重組和強化行政機構，建議將獨立管理委員會的很多功能交予直接或間接向總統報告的機構。所有這些改革的想法都基於一種理念，即對憲法賦予總統的行政權力應做寬泛的解釋，國會對行政權力的分享應受到大幅度的限制。

戰爭動員辦公室只把自己定位為一個政策制定者，這樣做就是為了避免各委員會的弱點。為了免遭戰爭生產委員會曾經引起的嫉妒和敵視，戰爭動員辦公室不做任何的規劃設置，不任命一個「獨裁專制者」，不做任何大的預算。為了避免它的權威受到挑戰，國會給予戰爭動員辦公室廣泛的法律授權；並且其辦公地點就在白宮，這樣就保證不會有人向總統告它的狀。為了免遭插手其他部門工作的指責，戰爭動員辦公室把自己保持在一個很小的規模（只有10個職員，其中5個是普通職員）；為了免遭會重新設定其他機構任務的指責，戰爭動員辦公室不制訂任何計劃，調節部門間的糾紛是其唯一的工作。伯恩斯是一個仲裁者，不是一個管理者；戰爭動員辦公室就是一個法庭，不是一個行政部門。它成功了。

除非自身給予特別的關照，否則總統也會意識到委員會的協調很少有成效。近些年，有一種趨勢是依靠中央管理來進行協調。當協調的任務與中央一致，同時政治成本可控的時候，這種調節模式就會奏效。卡特和里根創立了中央機制來審查有關部門提交的政府業務法規草案，這些機制也得到了一些國會議員的支持，因為他們本身就期望看到更多法規的出現。但是，總體而言，在中央機制下，決策是很難制定的。很大一部分原因在於所提交的法規的內容本來就是可討價還價的。一個機構的法律人士提出X方案，總統的法律人士又針鋒相對提出了Y方案，最終達成的卻是Z方案。法規審查既艱難又耗時，但是此舉規避了對各部門正在進行的工作進行集權管理這種無法實現的方式。

所有這些會產生什麼樣的不同結果，目前還不明了。意識形態不足以改變一個政府機構的方向，技能和毅力同樣重要。如我們在第十一章和第十二章中所看到的，一些行政官員有能力為他們的部門重新繪製藍圖，一些卻做不到。卡斯帕·溫伯格改變了聯邦貿易委員會；安妮·伯福德沒能改變環境保護局；邁克爾·珀楚克試圖讓聯邦貿易委員會監督政府的所有行業，結果以失敗而告終。詹姆斯·米勒試圖將一種獨特的經濟理念融入聯邦貿易委員會，他成功了；長期擔任內政部長的詹姆斯·瓦特（James Watt）最終取得了什麼成就沒人知曉，人們能看到的是他上過頭條新聞（和援助環保主義者的募捐活動），倒是他的雷厲風行為其批評者提供了足夠的指責機會。亨利·基辛格用他條理清晰的世界觀和超人的聰明才智把國務卿這個職務演繹得淋漓盡致，但他的成功則是因為他主動忽視了其名義上領導的國務院。正像前大使勞倫斯·H.希爾伯曼（Laurence H. Silberman）講述的那樣，基辛格通過把所有重大問題的決策集中到自己辦公室里以實現對國務院的主導，不理會低級別官員，甚至不會讓他們知曉發生了什麼。基辛格有能力輔佐兩任總統，但他沒能做到讓國務院處在總統的直接掌控之下。政策的制定盡在基辛格掌控之中，但國務院卻不在任何人的掌控之下。

靠改變程序來改變政策的難度著實不小，總統也不能完全控制許多重要的下屬。有鑒於此，就不難理解總統對重組行政機構的偏愛了，這就好比肥胖人士鍾情于節食療法一樣，兩者的結果是一樣的。

如果重組改變了資源流向項目的方式、改變職業報酬分配的方式或目標界定方式，那麼重組就起了作用。有時候這種情況會發生，但數量不多。

然而，在肯尼迪和約翰遜當政期間，國家安全委員會轉而開始制定政策，脫離了提供政策建議的初衷。到尼克鬆當政期間，國家安全委員會的員工已經擴展到50個專業人員（和很多低級別的職員），並統一接受亨利·基辛格的領導。基辛格是一個有實力的政策鼓吹者和分析家。國家安全委員會又創建了很多的委員會和小組委員會，用來協調政策實施過程中出現的問題。

為什麼英美兩國會存在差異？簡言之，這都是美國憲法「惹的禍」。憲法導致了國會和總統競爭對美國行政體系的控制權。競爭導致鬥爭，鬥爭導致挫敗。一些被國會認為反應遲鈍的行政機構，總統認為它們不負責任；一些被國會認為離經叛道的部門，總統則視它們為傲慢的懶散。在英國，首相和議會並不是競爭對手，因為下院沒有那麼大的權力去監督、調查、干涉甚至從官僚機構中尋求答案。如果發生英國官僚機構漠視首相及其內閣成員的事情，最好不要去宣傳，因為這隻會敗壞擁有監督官僚機構權力的首相的名聲。

不同機構對總統控制的回應程度存在差異。和業績不容易被知曉的部門——程序型組織和解決型組織——相比，業績比較容易評估的部門——生產型機構和工藝型機構——更容易對外部控制屈服。當然，使行政機構更容易受到總統影響的因素也會使行政機構更容易受到國會的控制。

總統可能都沒完全意料到這樣的結果。他認為他的職員們已經掌握了政策的核心部分，但結果卻發現，實際上他們掌握的只是操作和程序上的瑣事而已。羅伯特·伍德（Robert Wood）在約翰遜住房和城市發展部部長助理職位上離任后說，白宮竭力通過制定越來越多的政策來確立「上層多做事」的原則，卻出現了「奇怪的顛倒」現象：

這種組織仿效的過程可能是避免不了的，有時甚至是必要的，但確實要消耗成本：總統和國會兩個機構以往的交流溝通是雙方面對面完成的，現在卻不得不面對官僚體制。總統現在仍然面對面與議員打交道，但這曾經是他們相互共事的唯一方式。現在，總統立法事務辦公室職員和國會山職員的間接聯繫已經弱化了總統和議員面對面共事的重要性。行政管理和預算局的官員會與國會預算辦公室的官員交談，白宮的新聞發言人和參眾兩院的新聞發言人在媒體上相互攻訐。

結果，行政機構成為不同的且存在分歧的主人的代理人，所以，它們的日常工作可以反映出白宮和國會持續的緊張狀況。自羅斯福時代開始，這兩個主人所擁有的可用於影響行政機構的資源都得到了增加，但總統權力的每一步增進都是和國會權力的增進相匹敵的。參議員丹尼爾·P.莫伊尼漢把這一現象稱作「仿效鐵律」（Iron Law of Emulation）：政府中任何一個部門獲得了一項新技術，進而與其他部門相比增強了它的權力，那麼其他部門也會很快採用此項技術。

到目前為止，一切還好。但這樣一個看上去不錯的結論和結局兇險的結論其實近在咫尺，那個兇險的結論是最容易的事情——並不是解開「戈爾迪之結」而是斬斷它。國家安全委員會的人員不僅要制定戰略，還要將戰略轉化為具體計劃並予以實施。所以，國家安全委員會的人員獲得權力不僅僅是制定政策和實施政策，簡而言之，國家安全委員會轉變為一個執行機構。連該委員會的成員自己都沒有充分理解怎麼就發生了這一轉變。

當所有真相公之於眾時，等待總統的將是一場政治災難。托爾委員會的報告已經將錯誤講得一清二楚：當國家安全委員會成為一個執行機構時，它就不再是一個政策評估機構，因此白宮就喪失了對政策提案的系統性審查。國家安全委員會成員——按照程序來講，是政策提案進入總統辦公室前的最後一個環節——變成了政策鼓吹者而不是仲裁者。結果，存在風險和有爭議的提案就被草草審查了事，其中一些（如向反對派提供資金）根本無人審核，包括總統本人在內。更為要命的是，國家安全委員會的工作人員是一群沒有經驗的業餘人員，他們要去操作的業務即使對中央情報局的老手來說都是很有挑戰性的。總之，白宮試圖繞過官僚機構（和國會）來單幹，結局無疑是搬起石頭砸自己的腳。

1939年成立的戰爭委員會是一個「藍帶委員會」，一批著名的民間人士接受任命來起草戰爭動員計劃。該委員會只存在了幾個月的時間，而且未發表任何報告。它的替代者是國防顧問委員會，也是一個藍帶委員會。儘管從法律意義上說它並沒有什麼權力，但表現出具有可以批准國防合同和建議戰爭部如何訂購武器的權力的樣子。該委員會提供了一些好的建議，但這些自以為是的權力被證明還不足以引起軍隊的充分重視。持續一年後，羅斯福又成立了生產管理辦公室取代國防顧問委員會。生產管理辦公室被賦予了權力，但這些權力也是不充足的。特別是考慮到這樣一個事實，即總統常常創建與之競爭的機構並向表達不滿的下屬妥協，這樣無疑會削弱生產管理辦公室的權力。幾個月之後，生產管理辦公室就消失了，替代者是優先供給和分配委員會。這個委員會的創立明顯是一個倒退，因為它的組成人員都是內閣成員和人事管理局續聘的官員。總統幾乎沒有授予它什麼權力。結果，不足為奇，該委員會沒能設定什麼優先供給計劃，更別提去分配什麼補給了。下一個替代者是戰爭生產委員會，於1942年被創建，由唐納德·納爾遜（Donald Nelson）任主席。納爾遜是一個謙恭有禮的人，羅斯福總統（在參議院盛怒的刺|激下）給了他廣泛的實權。委員會取得了一些成功，但隨後一些機構視其為對手，更糟糕的是它慢慢淡出了視線——納爾遜擁有權力但不知道如何使用。他任用一些「獨裁者」來對人力和橡膠項目進行專制管理，最後發展到自己都控制不住局面。每每委員會和軍事部門出現糾紛，納爾遜只能到白宮尋求幫助。第二年，羅斯福創建了戰爭動員辦公室（OWM），取代了戰爭生產委員會。這一次，他做對了。

1967年，弗雷德里克·莫舍（Frederick C.Mosher）發表了一篇關於12個不同層級政府部門重組案例的評論，他指出，那些旨在改變部門任務的重組成功率不高，而那些意圖解決行政管理問題的重組成功率比較高；那些依靠外力進行的重組成功率不高，而那些從內部引發的重組成功率比較高。

這些政治現實的結果是，改善管理的努力常常使總統的權力得到提升，但各部部長的自由並未擴大。商學院教學內容的一半已經得到落實：總統獲得了他所要求的在制定行政政策上的更大的控制權，但是部門主管們直接對總統負責的責任既沒有得到強化，也沒有使他們獲得管理本部門的工具。實際結果不是總統監督下的行政權力的下放，而是制衡部門行政自主權的籌碼越發集中在白宮。

如果總統只是做了他們理論上可以做的事情，他們的作為就可能會達不到公眾的期望。但是，滿足公眾期望又是總統競選連任的核心任務，所以總統們有足夠的動力去做超出自身能力的嘗試。白宮對這樣一種傾向的態度是推崇有加。用瑪莎·德斯克的話來說就是：「橫亘在白宮和實際任務執行者之間的官僚機構星羅棋布，（總統的）計劃的實現卻最終還要仰仗這些政策執行者。」所以，總統的計劃常常「缺乏務實精神，缺少縝密安排，不夠具體和巧妙。這些計劃充滿了虛假的單純。這些虛假的單純，是基於中央視角的，對實際任務的錯誤理解以及刻意追求秩序和統一的結果」。

依靠外力進行的重組意味著從一個側面反映出這是在自上而下地去審視官僚體制，這並不是本書所認可的。上層人士（白宮職員和總統委員會）看到兩個相互獨立的機構從事著明顯類似的任務后，就會立刻將這種情況貼上「無用的重複」的標籤。或者，上層人士發覺某一個辦事處的行動與同一政策領域下的其他辦事處不合拍時，也會立馬給這種情況扣上「不明晰的責任界限」的帽子。

在第二次世界大戰期間，富蘭克林·羅斯福曾經努力協調美國政府對經濟和軍事採購的管理，這段歷史可以被解讀為探尋有效協調機制的長期試驗。正如赫爾曼·薩默斯（Herman Somers）在他的《總統機構》一書中所說的那樣，這段歷史講述的是一次又一次權宜之計失敗的經歷，直到最後由於幸運或環境的因素，正確的機制才得以創建，並由正確的人來統領。

但是，不久之後，怨氣就漸漸消失了，實實在在的變化發生了。聯邦調查局的訓練計劃開始培養出優秀的辦事人員，即使是緝毒局的資深工作人員也對此予以肯定。聯邦調查局為了適應街頭執法的實際情況，也相應地逐步放鬆嚴厲的集權控制。晉陞機制亦得以改善，用於鼓勵那些參与棘手的案件調查並對檢控重大販毒陰謀有功的人員。為了保證針對大毒梟的關鍵調查有充足的資金支持，地方層面建立了部門關係委員會。資金的投入加強了各部門之間信息共享。藉助聯邦調查局的習慣、經驗和技術設備，加之電話竊聽裝置，取證就變得簡單高效。同時，緝毒局的線人群體也是聯邦調查局不可多得的重要資源。

「總統行政管理委員會」的許多建議被採納了，但根本的緊張狀態依然存在。按照正常程序，所有的部門需要向白宮提出它們的預算和立法建議，但國會私下很容易獲悉哪些部門的長官在預算和立法建議上與總統存在分歧。按照規定，行政體系內的所有機構都隸屬於總統，但事實上，國會憑藉其授權、撥款和調查的權力輕而易舉就能夠影響到行政機構（至少可以察覺一些明顯的行為）並更改行政機構可操作的目標。