顯然，法院的干預常常會決定政府要採取的政策。人們打官司，法官裁定，都是為了改變政策。但是人們往往不了解，在法院干預后採取的政策並不是最好的，甚至連起訴人也這樣認為。所有的政治行為都會出現違背初衷的結果，法官的裁決亦不例外。

到1985年為止，職業安全與健康管理局頒布的24項健康標準中，只有1項未遭到法庭反對。和我們中的任何人一樣，職業安全與健康管理局的官員們也認為確保安全比事後抱歉要好，因此在正式發布規定之前，該局舉行了類似法庭調查的聽證會，會上允許特派調查員在場並進行質詢。整個聽證會過程被完整地記錄在案。由於企業通常想迴避新的規章，職業安全與健康管理局就不得不儘可能地拉長聽證過程。法院干涉行政部門和選民利益的整體效果能夠用時間長短和卷宗數量來衡量。職業安全與健康管理局平均花費4年時間去制訂一項新的健康標準，文字記錄材料自然也相應的冗長可觀。例如，一項新的棉塵標準的提出，除了數不清的文件資料外，還包括 105000頁的論證材料。

政府機構錯綜複雜和難以理解，人們對它的認識如同一位旅行者首次踏入未曾涉足的遙遠的異域文化。如果法官真的想認認真真地對它們進行引導，就必須首先認認真真地去理解政府部門的文化。因為在大多數情況下，問題的關鍵不在於法官要達到何種目標，而在於他們追求目標時所處的環境及所採取的態度。

傑里米·拉布金指出，以上情況不只是假說。1983年，一個名叫「公民」（Public Citizen）的「拉爾夫·內德組織」向法院提出起訴，要求職業安全與健康管理局制定有關氧化乙烷的新的嚴格標準。法官下令採取迅速行動——（按官僚機構的標準來說）行動的確頗為迅速，一年之內，新的氧化乙烷的標準產生了。但與此同時，一項新的有關石棉的標準卻被推遲了。拉布金引用有關人士的話指出，氧化乙烷標準一年內可以挽救3～5人的生命，而（延誤了的）石棉標準一年則可能挽救75人的生命。而且，（截至1987年底）許多老危險品仍還沒有確定標準，儘管有事實表明它們每年引發數百例癌症。管理需要做出選擇，而強迫做出新選擇就會影響其他的選擇。

法官經常被指責由於體制欠缺，致使他不能在政策制定上發揮有效作用。這些批評既有真實的也有被誇大了的。R.謝普·梅爾尼克在論及法官在制定大氣凈化政策中所起的作用時，並不支持所謂法官沒有能力得到並掌握複雜的技術信息這一觀點——法官對大氣質量標準、煙囪除污技術以及東西部煤炭含硫量都了如指掌。並非所有法官都對各項政策的經濟意義漠不關心，他們沒有意識到的不是技術情況，而是有關組織機構的知識。

法官面對的是，兩個或更多的當事人依據法律原則為自己的權利辯護。雖然法官閱讀有關資料、與同事交談以及參照他們自己的人生哲學從法庭以外的渠道了解情況，但主要還是從法庭上的證詞中獲取事實——這些事實應是那些已被認為可作為證據的事實。法官判定誰是誰非之後，就會制定救濟方案、司法裁定或判決，以維護一項權利或糾正一項錯判。如若某一判令是發給政府機構的，它就會特別指明政府機構必須達到的目標及其行為所依據的標準，從而使補救辦法奏效。

這位法官不滿足於僅僅消除種種可辨認的明顯的弊端（「做出選擇」），他裁定對監獄的管理系統進行大規模改革（「管理一個過程」）。這些程序在本書第二章及迪伊烏里奧的著作中有詳細論述。在法官插手此案之前，儘管存在一些虐待犯人的情況，但監獄系統的機制事實上是安全、合理、守法的。監獄長正在下屬身上培養起一種使命感、責任感和對工作認真負責的態度。犯人既不會被看守虐待也難以被其他犯人欺凌（在牢房監管人制度被濫用之前）。如果法官對監獄工作有很好的理解，真正需要改革什麼其實是很清楚的。

1923年，馬薩諸塞州公民哈里特·弗羅辛海姆（Harriet Frothingham）女士對財政部部長安德魯·梅隆（Andrew Mellon）提出起訴，以阻止《母嬰法案》（Maternity Act）的實施。該法規定，聯邦基金將分配給那些採取措施改善母嬰健康狀況的州。弗羅辛海姆女士指出《母嬰法案》違憲，聯邦政府沒有權利用她所繳稅款給一個未被憲法認可的項目提供資金。聯邦最高法院駁回了她的訴狀，原因不是它認為《母嬰法案》符合憲法，而是認為哈里特·弗羅辛海姆訴訟的理由不充分。僅僅作為一個納稅人的理由是不夠的；她必須拿出該法的實施對她造成「某些直接傷害」的例證。僅僅作為千百萬納稅人中的一員，其做出的最大貢獻是「微乎其微和難以確定的」。《母嬰法案》引發的開支對她未來繳稅額度的影響是「遙遠的、波動的和不確定的」，不能構成她尋求法院幫助的依據。

職業安全與健康管理局給我們提供了另一個例子，來說明一個本意良好的法院判決是如何產生違背初衷和意想不到的後果的。有些利益集團利用法庭來控制職業安全與健康管理局制定規則，並懷有一個可以諒解的偏見：它們希望看到的是嚴格而非寬泛的標準；它們更擔心的是新發現的危險品，而不是過去的老危險品。這兩種傾向很容易得到解釋：公益組織為了調動支持者和籌集資金，必須向人們表明它們正在要求制訂更嚴格的規定以控制那些正被大肆宣傳的新危險品。但是，如果法院接受了這一觀點並將之轉化為政策，便會導致職業安全與健康管理局停止制定有關老危險品的限制標準；這些標準較為審慎，如果將其付諸實施的話，較之有關新危險品的嚴格規定而言，卻能夠挽救更多的生命，尤其是在新的標準很可能會流產或至少是因法律糾紛而被推遲的情況下。

聯邦最高法院駁回其上訴，甚至拒絕考慮其申訴書中的合理成分。理由是，這樣一來便意味著法院對政府行政官員的工作指手畫腳。首席大法官羅傑·托尼（Roger Taney）在法庭上的發言更加明確，他認為聯邦法院不能「指導或控制」政府官員在履行職責時所做的「判斷或抉擇」。法院可強迫官員執行「行政性的」法令，即法律所明確規定的命令；但不能告訴他們如何去執行「行政」法令，因為此舉涉及判斷和自主權。儘管國會通過的法律和決議從表面上要求給予蘇姍·德卡特兩份撫恤金，但最高法院堅持認為，海軍部部長有資格選擇給予兩種還是一種撫恤金，畢竟海軍撫恤金由他負責管理。因此，決定權亦在部長手中，法院也無權告訴他應如何使用撫恤金。「法院干涉政府行政部門履行日常職能，只能產生不良後果。」

特殊許可的案子表明，法院常常並不擅長評價和控制政府的管理工作，這種管理工作依靠積極性而不靠規定，依靠非正規程序而不靠正規程序。其他案子反映了另一個問題：當法院要求採取某項受歡迎的政策時，它時常忽略了執行這項政策的過程中所要九_九_藏_書付出的意外代價。簡單地說，如果一個機構必須不惜任何代價地執行甲政策（因為不這樣做就會被視為藐視法庭），那麼它就必須放鬆執行乙、丙、丁等政策。每當法院要求某一政府機構執行某項政策的時候，假如國會能相應地增加對該機構的預算，那麼優先權問題就可以最大限度地減小，然而國會很少這樣做——即便是通過了一項新的政策。

某一專業群體的權力由什麼來決定呢？答案在於法官的偏好，而法官往往傾向於專業人員，而非專業人員的對手——管理者。內森·格萊澤（Nathan Glazer）曾發表對法院干預學校、監獄、醫院事務這一問題的看法，他指出：「這一類訴訟偏重於理論知識，輕視實際或臨床知識。（出庭作證的專家）一般從未教過學生、看管過犯人，也未照顧過智障人士和福利院中的病人。」當法官察看學校、監獄和醫院的狀況時，他們看到的往往是處於艱難環境中的弱者。由於無人能了解這些困境造成的確切影響，他們只能請專家根據理論知識來進行預測，而理論知識常常不是完全正確的。一旦影響被明確，對弱者的保護就以權利的形式出現，接著由律師來將這些權利具體化。

機構程序合法化不僅需要時間和經費，而且通常會使得機構領導人不情願進行變革。傑里米·拉布金寫道：「當代的行政管理迫使……行政人員趨於懶惰和被動。」解釋與辯護越多，想做的就會越少。發布一項規章的成本越高，發布規章的數量就會越少，那些體現新思想與新方法的規定尤其如此。

到了沃爾普部長打算在孟菲斯建造高速公路時，法院已消除了法律與政策間的明顯差別。部長只能以某些特定方式行使自主權。當然，法院無權明確指示他是否可以建造這條高速公路，但有權要求他去搜集資料，進行一些研究和論證，並寫出一份詳細的報告來表明他的自主權是「正當的」。

這5位法律專業學生起訴的案件後來被叫作「碎紙案件」（SCRAP case），在寬泛意義上，這個案件標志著訴訟權的使用達到了頂點。從那以後，聯邦最高法院變得有些保守了。它拒絕給予一個聲稱作為納稅人有權了解中央情報局預算的人訴官權。對於一群抱怨城市區域劃分條例有排斥低收入階層傾向的人，對於一個支持政教分離因而反對將政府財產轉給教會學校的人，法院也採取了同樣的做法。

「訴官權」（standing）指的是聯邦法院的規定，它要求出庭人首先要證明他在所爭議的問題中有切身的利益，而且這利益正在受到政府行為的威脅。長期以來，僅僅作為一個納稅人的身份還不夠提起訴訟，因為納稅行為並不產生在某一案子中的直接的或個人的利益，這一利益與其他任何一個納稅人的利益並無任何不同。但在今天，如果納稅人能夠證明政府的行為違反了憲法，法院則給予其訴官權。例如在1968年，一些納稅人指控聯邦教育資助項目違反了憲法有關政教分離的規定，隨後聯邦最高法院給予了訴官權。僅隔5年之後，法院又判定那5名法律系學生有「訴官權」；顯然，環境質量（不論對其構成的威脅有多遙遠或無法測定）的重要性不僅對法官們，而且對《權利法案》也並無二致。

但是，很少有法官具有對監獄的這種理解，法官對學校、警察部門、福利院或其他受規定製約的機構了解得就更少了。在歷史上，當法官理解尊重管理者、在政策與法律之間劃出明確的界線，並拒絕給予那些與政府決策沒有多少利害關係的人以訴官權時，這種無知還不是個問題。然而，新的行政管理法則使之變成一個大問題。如果法官想幫助管理機構，他們就必須了解它以及它的管理體系。從遠處旁觀或只從書本（包括本書）中學習是達不到這樣的目標的。

很明顯，事情已經發生了變化。法院曾對蘇姍·德卡特的申訴充耳不聞，但對歐弗頓公園、肯尼斯·亞當斯以及其他許多有關人士的聲音給予了足夠的傾聽。

政府機構自主決定權的法律化所付出的代價並不局限於機構內部的管理。當兩個團體了解到擁有對它們之間爭執的最終決定權的是法院而不是政府機構時，這兩個組織便不會有興趣同政府機構去協商解決方案。因此，環境保護局的領導通常不大可能使企業和環保主義者就某項空氣質量的標準達成協議。爭執雙方非常樂於利用環保局的聽證會來提出相對立的立場，旨在建立並留下一份檔案記錄。當任何一個在第一次較量中敗訴的組織控告政府機構時，這份檔案記錄便可派上用場。（在環保局每年發布的大約300項規定中，80%以上最終是在法庭上決定的。）因此在行政部門面前更容易看到的是鬥爭而不是合作，這種傾向由於環保主義團體的籌資方式而進一步強化，這種方式就是將與工業界的戲劇性衝突公開化。

在歐弗頓公園案的同時，密西西比州的黑人學生肯尼斯·亞當斯（Kenneth Adams）控告衛生、教育和福利部部長埃利奧特·理查森及其下屬民權辦公室主任，指控他們未能執行1964年的《民權法》。亞當斯聲稱，該法第6條規定，禁止向實行種族隔離的公立學校提供聯邦政府資助；民權辦公室有義務「頒布有廣泛適用性的規章、準則或通令」以「執行《民權法》的條款」，並且它「可以」終止向這些學校發放聯邦資助金或使用「法律允許的其他手段」。在給予這些學校在聽證會上進行自我辯護的機會之後，如果民權辦公室已經確認違法的學校仍不能心甘情願地服從處罰，最後可訴諸的「武器」就是切斷該學校的資金來源。民權辦公室頒布命令并力促違法機構自行改過，如果未見成效，法律並未說明需等待多久才會真正切斷該學校的資金來源。簡而言之，對該法的一種解讀方式是它賦予了民權辦公室一定的義務，但由該機構自行決定履行義務所採取的方式和時機。然而聯邦法院並不這樣看問題，它做出了對亞當斯有利的判決，並著手建立一項新的訴訟程序，對民權辦公室方方面面的工作進行檢查與監控。該案直至 1989年仍未結案。在審理過程中，法院並沒有隻將其注意力局限在亞當斯一案上，它對墨西哥裔美國人法律保護和教育基金會、婦女平等行動聯盟、全國盲人協會等提交的訴狀也併入此案中處理。實際上，聯邦機構倒像是一個破產的公司，處於破產管理之中。

一些政府部門確實可以說是某種利益的俘虜，或應更準確地稱之為代理人（見第五章），但並非所有政府機構都是這樣的，甚至可以說，大部分機構並不這樣。某些機構的確反映了成員的熱情或大部分成員的專業（見第四章九九藏書和第六章），但這種情況並不多見，實際上只有少數部門是這樣。

法官在遠處通過傳統思維定式的鏡片觀看政府官員——遠遠望去，政府機構只是一台為達到某一目標而設計的機器。法官的工作便是發動這台機器，改變它的目標，或者兼而有之。但讀者早就知道官僚機構在大多時候並不是機器，況且即便真是一台機器時，它們的運轉亦是出於組織慣性和為達目標的意識。有些法官認識到這種觀點的錯誤，試圖通過佩戴其他兩種鏡片的眼鏡觀察政府機構以「糾正」這一傾向。透過其中一塊鏡片看到的是，政府機構成為利益的「俘虜」；而在另一塊鏡片里，政府機構則變成了一頭被誤入歧途的狂熱者驅使的「野象」。法官的任務要麼是將政府機構從捕捉者手中「解放」出來，要麼就是「勒住」這些狂熱者。

當法官強制某政府機構執行法令的時候，如果該機構所執行的是一項較為簡單、結果顯而易見的任務，法令的效果是最易於預測的，任務的結果也是很容易觀察到的，那些我所稱的生產型機構遇到的大多數情況就是這樣。其次，在工藝型機構中，情況也大致相同。而在程序型或解決型機構里，很少會出現這種情況。

當城市公共交通管理局探討如何在受到聯邦資助的項目（如城市公共運輸）中貫徹禁止歧視殘疾人的新法律時，事情的決定權本應落在工程師和規劃人員手中——對於能夠方便殘疾人出入的新設施，如地鐵車站，理應由這些專業人員來設計並指導建設。然而情況並非如此，城市公共交通管理局將這一事宜交給了律師，讓律師們擬訂了一系列寬泛原則，要求對現有車站進行改造以適合殘疾人使用。有兩個原因讓律師而非工程師來決定這一重大事情。第一，城市公共交通管理局的律師曾與其他有關方面的律師共同敦促參議院殘疾人小組委員會，要求聯邦政府頒布更加徹底的規定（所有這一切是在相關部長不知情的情況下進行的）。律師說服了其他律師來加強自己的權力。第二，政府不斷面臨殘疾人組織的法律訴訟，因而，制定的書面規定必須使眾多選民滿意，只有律師才能解決律師提出的要求。城市公共交通管理局的首席律師對自己的動機毫不隱瞞，說：「規則的制定是為了打官司或出於政治原因，因此必須滿足利益相關者的要求。」

《清潔空氣法》的執法環境異常複雜，頭緒零亂且變化多端，當法院捲入其中時，就像一頭兩噸重的犀牛在做針線活。第1、第2和第8巡迴區法庭下令環保局不得允許各州給予特殊許可，否則會導致企業拖延遵守大氣質量標準。（而第9巡迴區法院卻同意使用特殊許可，從而使問題複雜化了。）法院和全國資源保護委員會認為它們已經堵住了漏洞，可缺口實際上卻挫傷了積極性。各州被環保局根據法院裁決下達的指令激怒了，因而放鬆了執法的力度，以非正常的程序代替正常程序，並拒絕執行環保局方案的大部分內容。對各州來說，聯邦政府對地方環境問題茫然不知，還從州政府手中奪走了一個至關重要的激勵手段——這一激勵手段本可以用來吸引工廠執行大氣凈化方案。總之，法院的一系列決定原本是為了加強反污染法的貫徹執行，但事實上適得其反。1975年，聯邦最高法院廢除了巡迴區法庭的裁決，允許在特定情況下使用特殊許可，但時至此刻，損失已經造成了。

大約130年之後，一群市民狀告交通部部長約翰·沃爾普（John Volpe），要求阻止修建一條穿過田納西州孟菲斯市公共公園的高速公路。沃爾普部長則認為，他有權批准這條公路的修建。依據1968年《聯邦援助高速公路法案》規定，如果沒有其他「可行而且經濟的」替代線路，且部長已「儘可能設法使對公園的損害降至最低限度」，則該法令允許穿過公園修建高速公路。就像前面提到的，關於聯邦最高法院對「行政性的」法令與「自行抉擇」的職能所做的區分，人們也許會得出一個結論：沃爾普是正確的。顯然，諸如「可行而且經濟的」「儘可能」「最低限度」等詞語的含義是模糊的，它為行政官員的判斷留有很大餘地，實際上這也是十分必要的。按照這種觀點，問題的實質不在於穿過歐弗頓公園建造高速公路是不是個好主意，而在於法院是否有權指導行政官員進行決策。不過，聯邦最高法院並不是這樣想的。它駁回了沃爾普部長的主張，即根據法律規定的自主決定權可以自行決策，並命令下級聯邦法院對沃爾普所做決定的合法性進行聽證。其含義很明顯，即如果他不能證明自己使用的權力是正當和合法的，高速公路就不能修建。

當你回顧一位法官試圖「改革」得克薩斯監獄體制的經歷時，這一點就顯得格外清楚了。約翰·迪伊烏里奧曾用充滿同情的筆調敘及此事。具體而言，這一目標就是要結束得克薩斯州監獄的一種管理方式，即將一部分犯人的管理權交給被稱為「囚犯管理員」的可信賴犯人。儘管這種管理方法在小範圍內使用時的確能發揮一些作用，然而由於行政管理上的疏忽，它已經成為整個監獄管理體系中一個巨大而危險的環節。那些蠻橫的犯人藉此採取武力威脅以牟取特權。經過9年的調查和審理，威廉·韋恩·賈斯蒂斯法官頒布了一份長達248頁的法令，要求得克薩斯州監獄體系的幾乎所有方面進行數十項改革。儘管經上訴后其中有些法令事實上被撤銷，有些則被要求暫緩執行，但賈斯蒂斯法官控制該州監獄系統的決心仍沒有改變。當然，監獄管理者對此抵制得很厲害。在這場鬥爭中，得克薩斯州整個監獄管理系統差一點就被摧毀，宛如倒洗澡水的時候把嬰兒一同倒掉，原來很多好的做法也被取消了。

我們討論了法院對行政管理進行干預所產生的事與願違的政策效果。它給人的印象是：所有這類干預都是不好的。不過，我不希望讀者得出這樣的結論。法院是一個重要場所，個人能夠維護其基本權利和獲得合法的司法救濟，即使（特別是）起訴的對象是政府機構。法院發起了消除學校種族隔離體制的運動，制止了監獄和精神病醫院中的非人道行為，使成千上萬人得到了他們應得的權益並免除了疾苦。如果沒有法院及精通法律的律師，上述情況也許至今依舊會存在或者已經泛濫成災。但如同所有人類機構一樣，法院並非無所不能，它無法排除一切困難，解決全部問題，有些事情它擅長，有些則不那麼專業。上面幾個段落中討論的例子便說明了後者。現在，我們想更一般性地探討一下法院不太擅長什麼。

總之，法院同總統一樣，如果所頒布的是一項明確的行為準則，而且該準則的執行情況能較容易地進行監督，那就最易達到預期的效果。要求一所學校停止排斥黑人學生要比教給它怎樣提高黑人學習成績容易。要求監獄停止虐待犯人較之向其指明如何改造犯人容易。要求環保局制定一套大氣質量標準比要求它怎樣達到這項標準容易。然而，法官們卻是越來越多地反其道而行之；用傑里·馬修的話來說就是，他們發明了一套「干預而不裁決的技巧」。

所有人都承認的一種影響就是成本：法院的密集干預導致部門決策所消耗的時間與經費出現難以估量的上漲。經常受到法院挑戰的部門領導人變得比原來更謹慎。如此一來，政府機構規章制定程序的繁複程度便遠遠超過了《行政管理程序法》的要求。該法允許法院推翻政府做出的任何「武斷的、反覆無常的、濫用職權的或與法律不符的」決定。在實踐中，法院堅持要求政府的決定不應只做到客觀和前後一貫，而且必須要有書面形式提供的「切實依據」來支撐。例如，交通部部長沃爾普在孟菲斯築路之前，聯邦最高法院要求部長提供一份詳盡的記錄，他在決策過程中的所有依據和涉及因素的完整記錄。rｅaｄ•99ｃsｗ•com

1837年11月25日，蘇姍·德卡特（Susan Decatur）——已故美國海軍英雄史蒂芬·德卡特（Steven Decatur）准將的遺孀——起訴海軍部部長詹姆斯·K.鮑爾丁（James K.Paulding），指控他未能向她支付應得的撫恤金。這一年早些時候，國會通過了一項法律，規定為在服役中死去的海軍軍官的遺孀提供撫恤金。同一天還通過了一項決議，特別授予德卡特夫人5年撫恤金。鮑爾丁給德卡特夫人支付了法律規定的那份撫恤金，但並未兌現決議規定的撫恤金。而德卡特夫人堅持認為，她理應得到全部。法院駁回了她的指控，於是德卡特夫人又向聯邦最高法院提起上訴。

拖延也許會帶來一些好處。由於必須要建立一份詳盡的記錄，所以職業安全與健康管理局經常對擬議中的規章進行更好的或至少是更徹底的分析。這是一個頗有趣的權衡取捨過程：程序上的拖延會促成更深入的分析，當然所制定的標準也更趨完善；但進程的緩慢同樣會迫使所制定的標準在數量上大打折扣。質量有多大程度的提高才能彌補數量上的損失？人們對此可能看法不一，可法院並沒有義務討論這個問題。也許這樣的權衡，在法院反對職業安全與健康管理局沒有在記錄上說明為什麼它會給「關於每一百名工人應該配備多少個馬桶」選擇了這樣一個標準的問題上並不重要，因為由此產生的拖延肯定不會給任何工人的健康帶來危害。不過，當法院因記錄不詳盡而宣布一項有關使用乾洗劑的緊急規定無效時，則要另當別論了。法院沒有義務反躬自問，乾洗廠工人的健康狀況是否會因拖延發布這項規定而受到損害。

儘管道路崎嶇，但總的趨勢日益明朗：今天的法院與以往相比更大程度地允許人們挑戰政府的決定，甚至是那些在很大程度上屬於政府自行做出的行政管理決定。國會通過立法，對此變化也起了促進作用。當通過《清潔空氣法》時，國會特別賦予公民如下權利：如果環境保護局「不能履行某項法律或該法律所規定的不屬自主權範疇的職責」，公民就可以對它提出控告。20世紀70年代通過的其他一些法律文件中也包含了類似條款。

幾乎所有州的計劃中都包含這樣一個條款，即如果強制施行排污標準會導致「困難重重」，以致足以抵消所將產生的公共利益時，各州則允許污染源免受計劃的控制。這種豁免後來被稱為「特例」。一個叫作「全國資源保護委員會」的院外遊說集團對這種「特例」進行了初步分析，證明這是一個巨大的漏洞，商人可以據此繼續污染空氣。為了堵住這一漏洞，該委員會對環保局發起訴訟，要求六個巡迴區的聯邦法官下令環保局不得批准任何含有「特例」的州計劃。全國資源保護委員會和審理此案的大多數法官都曾抱有這樣的觀點：各州計劃中的排污限制是合理的；但是，如果污染廠家以為它們可以輕易獲得特殊許可的話，就不會遵守這些限制。不過，R.謝普·梅爾尼克在分析此案以及其他幾個有關法院對環保局進行控制的案例時卻指出，法官的兩個論點都是錯的。

「法院的干預對政府機構的管理有何影響？」「誰知道呢？」這倒也算是對此問題的一個不錯的回答。的確，已有無數文章在論證法院是否應進行此種干預，然而針對這種干預使得官僚體制中產生了何種系統而非個別的變化，則鮮有專文探討。

上述例子所表明的兩種變化與「政策」的含義和「舉證」的性質有關。當蘇姍·德卡特努力爭取第二份撫恤金時，法院在「權利」和「政策」之間劃了一條涇渭分明的界線。儘管「權利」的重要性被提升到憲法的高度，但相對說來所涉及的「權利」卻為數不多，包括生命權、自由權和財產權。法院所能裁決的正是這些權利。而另一方面，「政策」則是政府的「政治」機構、總統及國會確定的行動方針。只要不侵犯個人擁有的憲法或法律所明確規定的權利，政策幾乎可以按照總統和國會的意願來制定。政策必須包含自主權，即在眾多行動路線中進行選擇的權利。即便是鮑爾丁部長宣稱擁有的那一點點自主權（決定國會付給德卡特夫人的撫恤金是一份還是兩份的權利），也足以將來自法院的任何干涉拒之門外。如果這扇大門敞開的話，法院就會認為，所有人都要為政策的每一處細節到法官面前大吵大鬧；任何一個在國會中論爭失敗的人都會跑到最近的聯邦法院去再次爭取勝利。何況如果法院插手過多，許多法官也擔心他們自己會被指責是在違背民主的原則。

法院加強對地方和聯邦官僚機構控制的原因不盡相同，但作用或效果並無區別：它使行政官員對選民關懷備至，工作中必須遵守的限制增多。20世紀70年代，當羅伯特·C.伍德（Robert C.Wood）在波士頓擔任學監時，他所在部門必須遵守的法院命令竟有200多項，包括「從主要工作計劃到教室的修繕與維護」的一系列內容。伍德曾問他的法律顧問他們自己是否遵行這些法令時，律師們聳聳肩答道：「誰知道呢——數清這些法令已非易事，更別說通讀一遍了。」

顯然，事情已經發生了變化。

聯邦機構與法院的關係發生了變化，州及地方與法院的關係也同樣出現了這些變化。警察和消防隊人員的錄用及晉陞原則在法院遇到了挑戰；至少30個州（到1986年時）收到了法院的命令，要求減少監獄犯人、改善條件、改革程序。幾十個州的公立學校已經或正在接受法院的監督以增進種族間的融合，但法院對學校管理的干預不僅局限於使憲法規定的種族隔離禁令生效。1858～1980年，加利福尼亞州有811起訴訟針對的是學校，其中僅有9起涉及種族隔離政策，其餘基本上都與學校的管理、教師的錄用、課本的選擇以及其他教學活動有關。200起以上這類案子是在1969～1979年的10年間立案的。九_九_藏_書

50年以後，居住在首都華盛頓的5位法律專業的學生起訴州際商業委員會，原因是州際商業委員會允許鐵路公司將貨運費增加 25%。這幾個學生認為，他們喜愛徒步旅行和野營，而貨運費的提高將會減少徒步旅行與野營的吸引力。他們的推理是這樣的：提高貨運費用后，人們便不會再願意運輸可回收的紙屑和金屬；可回收再生的廢舊物運輸量的減少，會使公園中的垃圾增多，並導致砍伐更多的樹木去造紙，開採更多的礦山去製造金屬；如果這樣的情況發生了，那麼徒步旅行野營的吸引力就會大打折扣。人們可能會想，既然法院不希望看到弗羅辛海姆夫人控告政府，當然就不應該允許徒步旅行者指控政府。如果一個納稅人所產生的利害關係是「微乎其微」「難以確定」的，是「細微」和「不穩定」的，那麼也可以斷定，一個擔心運費上漲會對環境造成影響的徒步旅行者所產生的利害關係至少和弗羅辛海姆夫人是一樣的，都微不足道並難以確定。但實際情況並不是這樣。法院承認學生的推理是薄弱的，但最終認定他們有資格起訴州際商業委員會。

以大氣質量標準的施行為例。美國50個州中，有成千上萬個工廠和電站向大氣排放污染物。當國會於1970年通過《清潔空氣法》時，它要求環境保護局制定一套大氣質量標準來保護大眾健康，並要求各州設計「本州實施計劃」，以實現大氣質量標準所規定的各項指標。如果環保局認為州的計劃不夠充分，它可以按照授權為州政府重新擬定一個計劃。「本州實施計劃」中的規定具有法律約束力。這種做法——國家制定目標，各州落實——正是美國聯邦制度的一個普遍特點。

馬克·吐溫中學坐落在布魯克林康妮島區，當傑克·溫斯頓（Jack Weinstein）法官試圖尋求一種途徑以消除該校的種族隔離現象時，他面臨著一個選擇：是督促那一地區致力於取消種族隔離的各種機構採取行動，還是命令學校執行一項對當地居民有吸引力的具體而明確的規定。如選擇前者，則需制訂公共住房計劃吸引白人和黑人房客，引導警察加強保衛對搬入該區的白人的安全，制訂校車計劃運送白人孩子上學。如選擇後者，則意味著需要建立一個「磁石學校」，吸引白人和黑人孩子自願到這個學校來。溫斯頓法官不顧眾多起訴人的反對而選擇了後者。根據羅伯特·卡茨曼對法官這一決定的分析，后一方案之所以奏效是因為它考慮到了機構的組織現實。它基本上不需要對眾多機構的活動加以協調，也不用改變這些機構自行確定的使命或幫助其尋找新的解決問題的辦法。這一方案只要求一個機構，即地方學校董事會來完成這項它自己提出的任務，這項任務將會強化學校的使命感，而且所取得的成果也較容易衡量：要麼是各種族的學生申請入學，要麼就不是。這一方案的結果證明其十分有效；報名入學者擠滿了學校。

許多人認為這一新政策頗為明智，此種想法也許是正確的，但這一新政策的頒布卻使環保局陷入混亂。環保局不得不在沒有大量新資源投入的情況下，制訂並實施一項全新的計劃。它首先要決定「嚴重惡化」的含義（普拉特法官沒有為這一概念下定義），然後還需決定如何達到這一目的（普拉特法官對此也沒有予以說明）。要解決這些問題就意味著環保局不得不減少一些經費和精力，而這些減少的經費和精力本來是用在敦促大氣嚴重污染地區的污染廠家治污的。這一新政策為那些擁有眾多大型污染廠家的城市提供了一個契機，憑藉這一契機，它們得以保留那些工廠以及由此而來的就業機會和稅收。它們可以說：「留下來繼續在這裏經營，因為環保局防止大氣質量嚴重惡化的政策意味著你們不能搬到其他地區。」

針對在大氣質量好於聯邦標準的地方，如何防止大氣明顯惡化，《清潔空氣法》並沒有具體規定。該法確立了國家大氣凈化標準，但對於污染控制已達標的地方該怎麼辦，卻未做任何說明。環保局第一任局長威廉·拉克爾肖斯認為，他的部門的首要任務是凈化大城市內和周圍污染最嚴重地區的空氣。農業州的空氣一般都符合大氣凈化標準，將有限的時間和錢財花費在已屬潔凈的農業州對他說來是個糟糕的想法。用他的話來說，環保局的工作是保護「人而不是草原上的土撥鼠」。華盛頓哥倫比亞特區的聯邦地區法院法官約翰·H.普拉特（John H.Pratt）持有不同看法。在1972年，他命令環保局否決了任何可能引起州內任何地方空氣質量「嚴重惡化」的計劃。這項決定有一定道理。例如，環保主義者擔心，某些電力企業為了避免在城市建廠所會遇到的財政和政策上的麻煩，會選擇在沙漠或鄉村地區建立新的發電廠。州政府對此亦存在著觀點上的分歧：一部分人希望保持大氣的潔凈，另一部分人卻寧願以受污染的大氣來換取經濟的增長。但無論有怎樣的理由支持或反對這一新的方案，他們實際上都同樣缺乏法律上的依據。《清潔空氣法》出現了空白，該法的立法過程也無據可尋。於是普拉特法官認定《清潔空氣法》前言中的一句話可以證明新政策的合法性，該政策以此形式頒發下去。

法院干預有時也會使律師以外的專業人員獲得權力。對程序的要求越複雜，律師的所得就會越多；法院越支持某項實質性結論，其他專業人員所得就會越多。20世紀80年代，經濟學家在聯邦貿易委員會中的力量得到了加強，這不僅是因為有像詹姆斯·米勒這樣的經濟學家牽頭領導，還由於一些聯邦法官認為，對反壟斷案件的判決的基礎應該是壟斷對經濟效益和消費者利益可能造成的影響。（這些法官中有幾位是由里根總統任命的，他們都是熟練掌握經濟理論的法學院教授。）在指控違反《羅賓森-帕特曼法案》（Robinson-Patman Act）的案件中，法院不再情願支持聯邦貿易委員會時，該委員會根據該法案做出的檢舉也變少了。當法院開始懷疑大公司比小公司更具有內在缺陷這一論點時，聯邦貿易委員會就不大可能提起擁護大公司就是壞的這一立場的案子。

這些法律文件保留了古老判例的形式。它們仍規定了「非自主權範疇」的職責。但是，法院重新界定了「非自主權範疇」的定義，希望擴展這一概念，這意味著新的法律已具有了一種新的含義，它與海軍部部長鮑爾丁所知的任何含義都大不相同。例如，某聯邦法院允許馬鮫魚俱樂部控告環境保護局，此事幾乎沒有先例，如按照舊有的有關「訴官權」的規定，馬鮫魚俱樂部很難證明它直接受到環保局所做決策的直接和負面的影響。不過，法院走得更遠；儘管《清潔空氣法》規定允許對不執行「非自主權範疇」職責提起訴訟，但法院還決定讓環保局從事某些「自主權範疇」的工作——制訂計劃以防止在已符合法定空氣凈化標準的地方的大氣質量出現明顯惡化。理查德·斯圖爾特總結過美國行政法所發生的變化，他得出結論：是法院，而非國會對這些變化起到了決定性作用——將關於政策和自主決定權的政治性討論變成了關於權利和程序的法律性討論。九_九_藏_書

訴官權的新定義清楚地體現了法院的偏好。如果一個人擔憂高額稅收的話，一般來說他就沒有資格獲得控告政府的訴訟權，但如果一個納稅者對憲法第一修正案有關禁止「確立國教」的條款感到憂慮不安，他可以擁有這一權利。因此，正如傑里米·拉布金指出的那樣，美國公民自由聯盟可以上法庭去起訴憲法第一修正案所規定的政府開支，但全國納稅者聯盟卻不可以上法庭去起訴非第一修正案規定的政府開支。

發生變化的是聯邦法院。曾幾何時，通過法院去改變行政機關的自行決定難乎其難，現在則變得容易多了。曾幾何時，很難證明人們直接受到聯邦政府決定的影響，現在要說明此點相對容易了。以下變化大大增加了對政府官僚機構的約束：擔心媒體攻擊、總統和國會的緊張關係、選民要求的壓力，以及法院的深入監督。

當聯邦法官弗蘭克·約翰遜（Frank Johnson）裁定大規模整修亞拉巴馬州的精神病醫院時，他的裁決令對於堅決抵抗的官僚機構來說還不是完全受歡迎的。正如菲利普·J.庫珀（Phillip J.Cooper）在對此案進行細緻分析時指出的那樣，亞拉巴馬州的一些精神健康專家希望對醫院進行改造並且得到聯邦法官的支持。一些關注醫療事業的高級行政官員也希望看到該州精神病醫院的狀況獲得較大改進。但是，那些終日忙於應付各類行政管理事務的院長則對改革敷衍了事。約翰遜決定給該州充分的時間來提出並自覺執行改革方案；但幾年過去了，成效甚微。因此，法官只好將精神病醫院的治理交給法院任命的接管者。

在環保局中並非全由律師說了算，某種程度上他們還必須依賴科學家和其他專業人員的協助。但是，並不是所有官僚機構都有各方面的專家來平衡有關公共事業的不同看法。1971年法院做出判決，賓夕法尼亞州的學校有義務向弱智兒童提供特殊教育。做出判決三年之後，一部聯邦法律確認並將之擴展到全國。據戴維·柯普（David Kirp）和唐納德·詹森（Donald Jensen）分析，其結果是增強了律師的權力而非兒童的權力。儘管新的計劃開始實施，一些孩子也得到了幫助，但公立學校的中心任務並沒有改變，學校只是參与了一種「正當程序」制度，在這一制度下，家長可以運用正式的聽證會來提出孩子們的需求。家長僱用律師為孩子辯護，學校當局也請來律師為自己辯護。雙方的爭辯如同法庭上的對質，而且一律正式記錄在案，並履行完整的申訴程序。從中得到好處的是中產階級，他們願意並且能夠花費時間與精力利用這一程序。大部分父母是為了讓孩子由此從公立學校轉出來，並獲得公共開支來支付在私立學校的費用。下層階級的家庭則不大可能利用這一令人生畏的制度。

行政官僚們則用全然不同的眼光看待世界。他們面對的是組織鬆散的人群，這些人在一系列複雜的制約條件和不同的政治支持下履行著各自不同的責任。政府機構的領導往往很難確切掌握這些人的所作所為，並經常用模糊、多變的標準去評估他們能夠觀察的行為。政府機構的管理人員清楚地意識到，他們自己花在決策的時間少之又少，相當多的時間消耗在收集信息、參加會議、說服同事、回應批評以及總是要努力推動一個複雜的系統運轉起來之中。他們也非常明白，指望下級遵守那些難以把握、複雜異常的法令法規是不現實的；在通常情況下，「管理」至多不過是試圖灌輸給人們某種總體上的使命感，並且還會加上眾多制約政府機構運作的詳細規章制度。

法官和行政官僚對世界看法各異，部分是因為他們的背景不同，但是，更主要的還是因為他們各自執行的任務和所掌管的機構存在差異。

法院的裁定和判令都是書面形式的；在發出裁決之前，法官都應該反躬自問，是否有證據表明書面裁決在過去能夠有效地管理被審查的機構。警察部門、公立學校以及管理社會事務的部門的一些方面可以由書面裁決來規範；但在其他方面——通常是這些機構的核心職責——卻不能以這種方式界定。如果一個警官、一名教師或一名企業經理的所作所為未曾被書面法規明確地加以限定，那麼新的成文法規也同樣不可能按照制定者的意志去改變他們的行為。

本章前面提的肯尼斯·亞當斯的例子便說明了這一點。法院的命令迫使民權辦公室採取行動，處理南方學校多起種族歧視案件，這項法令亦使民權辦公室對種族歧視投訴更加敏感。這沒有錯。但當民權辦公室處理個人訴狀時，它本身需要進行調查的可用資源就少了。個人訴狀一般只牽涉到小部分人，而民權辦公室的調查往往影響到成百上千人。遵從法院的要求對個人訴狀做出回答，與進行範圍廣泛的調查相比，前者帶來的收益遠不及後者。況且，前者的好處也許只屬於那些有錢請得起律師的人，如中等收入階層的女權主義者；而為此付出代價的一方則是無力僱用律師之人，如貧窮的移民。

各州計劃中所包含的排污限制通常是不現實的、欠考慮的，或者可以說是無法實現的。而且，當許多污染廠家都達不到最起碼的標準時，竟然能輕而易舉地逃避懲罰，甚至無須藉助什麼特例即可戰勝那些規模可憐、人手不足的州計劃執行機構。為了有效減少污染，必須引導工業界遵守一些切實可行的規定。這就要求進行曠日持久的逐案談判，在談判中，州政府應當修改那些含混不清或不切實際的限制，給予那些需要長時間達標的工廠享受特例的資格。在談判中，州政府一手持有大棒，另一手則拿著胡蘿蔔，因此佔據優勢：大棒指的是嚴格的規定，胡蘿蔔指的則是豁免權——如果污染廠家真心實意地做出減少污染的努力，便有可能獲得這一權利。此外，一些不可預知的事件也有必要使用特例權，例如1973年對阿拉伯石油的禁運：當含污染物質（如硫）較低的石油供給減少且價格昂貴時，允許工廠使用含硫較高但價格便宜並且充足的燃料，便顯得合乎情理了。

法院的偏好導致了權力的分化，這一點想想就會明白——如果你對事實的闡釋不同，你就會接受不同的解決方案。例如，如果一個人認為學校是一個努力教育兒童的組織，就會得出結論，即教育者需要更多的權力，學生們則只需很少的一點。假如你是法官，打算選擇何種判決有賴於你所認為的這個世界運轉的邏輯，以及部分地有賴於你打算去相信誰的觀點。

如同政治安排一樣，法庭程序也常常給予一些人更多的權力，而另一些人從它那裡只能獲得較少的權力。打官司不但費用高昂而且需要法律技術，因此隨著法院對官僚機構作用日見加強，律師在官僚機構中的分量也變得更重了。因為環保局的重要規則是在政治環境下出台的，這使得經受住法律上的推敲比科學上的檢驗更為重要，於是環保局的管理基本上由律師支配著，許多工程師和科學家對此十分反感。在環保局中，律師的盟友是公共衛生專家，他們深信人類健康是至關重要的大事，經濟成本或工程的可行性都不能與之相提並論。