這種行政管理制度是集中式的，也是家長式的。雖然少數拉美國家，諸如阿根廷、巴西、墨西哥和委內瑞拉，在理論上是聯邦體制，重要的權力掌握在地方政府手裡，但實際上中央政府擁有全部統治權，或在任何時候都保留（和行使）著干預地方事務的權力。

不管是形式主義的文化，還是服從性的文化，行政機構都保留了它們的影響。美國人的不拘形式是他們日常生活的現實（每個人，包括侍者和空中乘務員，都如此堅持直接稱呼別人的名字，這種情況還能在其他國家存在嗎？），這種不拘形式的做法給統治體制帶來活力，而這種體制反過來又使不拘形式充滿生機。

其他歐洲民主國家的情況更為複雜。像義大利或聯邦德國，那裡總理所屬的執政黨在議會中並非占絕對多數，他只能依靠數黨聯盟的支持來管理國家。這些聯盟往往是不穩定的，特別是在義大利。如果有一個黨脫離聯盟，即使不舉行新的選舉，現任總理也會辭職。在法國，直接選舉總統同傳統的議會制度並存，結果可能導致總統和總理來自不同政黨，就像20世紀80年代初期出現的那樣。此外，法國有一個特殊法庭，聽取公民對官僚機構的起訴，在英國就沒有。在瑞典，有特殊的護憲官——監察員，或人民代表，他們像法國的行政法庭一樣，為那些認為受到官僚機構不正當對待的公民服務。

史蒂文·凱爾曼比較了瑞典的遵從性政治文化與美國的自作主張或對抗性政治文化，解釋了瑞典工人保護委員會為什麼能夠依靠非正式的協調一致的方法，執行甚至制定衛生與安全規章制度。現代瑞典像許多北歐國家一樣擁有悠久的歷史，在歷史上權力集中於國王或貴族手中。很多個世紀以來，統治者與被統治者之間存在著不可逾越的鴻溝。對權威的遵從是強制與敬畏相結合的結果：國王的權力靠他的高貴得以加強。當瑞典人用議會替代國王，用官僚機構替代貴族之後，他們並沒有用自作主張替代服從。民主制度下的瑞典是個名副其實的「國家」，這被認為是應該統治並精於統治的最高權力機構。從前是對專制君王的服從，現在轉移到選舉出來的和被任命的官員身上。議會制民主出現以後，瑞典就被社會民主黨統治將近半個世紀，社會民主黨採取了改革瑞典的各種政策，使得人民很容易就將他們服從習慣的對象轉向新的國家。

但當我們認識到政治動機取決於政治權力的組織方式，那麼迷惑也就消失了。議會制國家把幾乎所有的政治權力都集中到內閣，內閣由立法機構中的多數黨選出。幾乎可以說，瑪格麗特·撒切爾首相想要什麼就有什麼——這算不上太大的誇張。只要她在議會下院保持多數，她的提案就會成為法律；如果失去了下院多數，下院就會被解散，並舉行新的選舉。在換屆選舉之間，議會只有冒政治自殺的危險，即聽取選民的意見，才能反對她的領導。議會沒有權力去干預內閣各部的工作；議員們可以向這些機構的政治長官提出問題，但通常得不到這些機構有意隱瞞的信息，或在他們反對的情況下指導他們做出決定，也不能夠不顧首相的反對去調查他們的處理方式。法院對官僚機構的自主決策問題上，並無多大制約作用——儘管英國法院近年來變得更為活躍了一些，但仍然保持這種情況。讓法官告訴政府官員採取什麼政策，遵守什麼程序，沒有一個公民對此抱很大希望。除非官僚機構直接侵犯英國國民的傳統自由權，否則其並不擔心法院的干涉。儘管美國聯邦法院法官定期給環保部門發出命令，但幾乎難以想象一位英國法官會給英國的大氣質量控制人員發號施令。

新僱員融入工作環境的方式加強了集體的重要性。個人之間的界限是模糊的，甚至是不存在的。培訓強調品質培養和對集體的忠誠，不亞於技術知識。當集體必須做出決定時，為了避免對個別問題的爭論和個人之間的衝突，盡量採取委婉建議和繼續研究的方式。關鍵是協調與共識，甚至進展緩慢和影響決斷也在所不惜。

克羅澤沿襲了阿歷克西·德·托克維爾的思想，將這些態度的來源歸為古老君主時代法國農民的經驗。法國過去是由歷代國王從中央——巴黎——加以統治的，這些國王熱衷於鞏固他們的權力並向人民收稅來資助法國發動無休止的戰爭。收稅的方式強烈地刺|激每個納稅人去刺探鄰居，只要發現鄰居財富有所增加就向收稅官通報。地方自治名存實亡，除非得到在巴黎的國王大臣的同意或指導，否則什麼事情都做不成。在真正意義上的地方政府並不存在的地方，人們不會有動力或機會去組建地方團體來表達他們的不滿或爭取他們的權利；當地沒有一個人會傾聽他們的不滿或給予他們應有的權利。讓農民學習同別人一道工作或熟悉官員和貴族的集會是不存在的。法國的政治制度把法國社會分裂為諸多「弱小的、孤立的、只顧自己的群體」。

美國官僚應付一大堆程序深感疲憊，但想到拉丁美洲同行面臨更大的程序麻煩時，大概會精神為之一振（即使沒有減輕他的負擔），因為這些程序使事情更難辦，無助其達到目的。繁複的規章制度既不能加強中央控制，也不能消除腐敗。一些趣聞逸事揭示了大量增加規則所產生的結果：「巴西一個富有耐心的公民等了10年才還清稅款，還清的時候考慮到通貨膨脹，實際上所交的稅款也沒有了意義。當他把沒有什麼價值的稅款交給政府時，一位官員懇求他把錢留著，以避免另一個冗長的程序。」瓜地馬拉官僚機構的「領導人坐在一大堆請願書、備忘錄和請求裁決的文件後面，被請求給予幫助或指示的當事人、朋友和下屬包圍著，偶爾倉促地對一份報告掠過一眼，不過這份報告還可能虛報情況，而且幾乎可以肯定這些報告缺乏關鍵性的分析」。

第六章討論了組織文化，這裏所討論的則是國家文化。在這兩種情況下，文化都被定義為模式和持久的行為方式，代代相傳。一國的文化包含著代表一個社會或該社會主要部分特徵的行為方式，固定而持久。一個群體的文化相當於一個人的個性，即能導致人們對相同刺|激做出不同反應的個性。雖然每個旅遊者能夠很快覺察到英國人、日本人或瑞典人之間的差別——因為他們在遇見陌生人、同秘書談話或參加團體時做出的反應是不同的——但對這些差別還沒有做過系統的、能為公眾接受的解釋。正像生活中的許多事情一樣，我們能夠覺察，但不能解釋。然而，從已有的研究結果中摘出一些主要文化因素是可以做到的，這些因素可以影響人們在正式機構中的行為。九九藏書

服從文化不只在瑞典有，在斯堪的納維亞國家、德國和英國都能找到這種東西。史蒂文·埃爾金（Steven L.Elkin）發現，在美國，城市發展的決定是激烈政治鬥爭的產物，總會有覺醒的公眾與力量薄弱的城市規劃者參与其中。而他在研究倫敦城市發展問題時就沒有遇到這種情況，那裡的公眾很少知道著手實施的新的重要計劃，這令他茫然不解。在倫敦郡議會僱用的規劃者那不容挑戰的權威下，大片土地被清理出來，新的開發開始了。原因很明顯：這些決定雖然影響到成千上萬人的生活、財產和收入，但它們是倫敦那些能有效排除社會壓力的官員做出的。人們似乎一致認為，政府的職責就是管理；他們毫不懷疑應該由誰（任命的官員）來做決定，決定應該怎樣（「合理地」）做出，甚至做出什麼決定。假如美國城市規劃者來到倫敦，可能會想，在同樣情況下他們早就丟掉腦袋進入天堂了。

法院干預美國行政當局的能力來源於司法審查權（即有權宣布行政和立法行為違憲的權力）以及諸如《行政程序法》之類的法律，但如今，司法主動性的程度不能光從了解它的憲法或法律依據來預測。正如在第十五章中了解到的，多年來，聯邦法院支持訴官權的相關條款，並遵從行政機構的自主決定權，導致法官對聯邦行政機構日趨溫和且約束力度有限。如今，這些慣例和遵從已成為過眼雲煙；法官通過他們所做出的裁決，成了官僚體制的主要參与者。

由於文化因素與法制因素，以國家為中心的各種政權以及它們的官僚機構的運作也有國別上的差異。日本與北歐國家的中央集權政府可以稱為理性主義的政府：它們體現了遵從、法治以及行政管理自主權的價值標準。在拉美中央集權政權中，政府反映了敵對文化、人治以及程序上的形式主義。

克羅澤把這種情況歸因於受法國文化特性的影響——十分強調個人在形式上的平等，從而產生了期待依據正式規章制度的強烈願望，而不是依據協商或機構的制衡來約束行使權力。在官僚等級制度的每個等級上，權威是絕對的；對行使這種絕對權威的約束是書面的規章和規定的程序，這些是擁有權威的人必須遵守的。美國工作場所的非正式交往在法國是不常見的；與此類似，法國公民很少像美國人那樣參加自願組織的團體或在其中積極活動。他所研究的兩個機構的僱員都願意遵守規章但並不屈從於統治者；屈從、合作或靈活性會威脅每個人的自主權。

在歐洲，制定政策就像一場職業拳擊比賽：獲得進入拳台權利的兩名對手，在規定數目的回合之內一爭高低；當一名拳擊手將對方淘汰出局時，他會被宣布為勝利者，比賽就結束了。在美國，制定政策更像拳擊訓練場里的毆鬥：任何人都可以參加，打鬥者要對付一切來犯者並不時地交換位置，沒有裁判員，沒有固定的幾輪時間，而是無休止地打到人人精疲力竭為止。按前國務卿喬治·舒爾茨的說法是「鬥爭從未止息」。

當法國革命掃除了君主政體，不再信任貴族，革命后的群眾依靠法律與憲法來保證一切公民在形式上的平等，謀求使用他們新獲得的權力。法國制憲議會替代了國王，然後拿破崙替代了議會；再往後，一連串皇帝和議會的更迭令人眼花繚亂。然而，巴黎自始至終都沒有喪失對農村的控制，也沒有喪失它對稅款貪得無厭的胃口，這些稅款是用來給軍隊和官僚機構提供資金的。在這種情況下，法國人民無法互相信任——更不要說相信他們的政府——也就不足為奇了。權力是存在的，這是事實。權力是集中的，這已經被歷史所決定。現在必須制衡權力，但法國唯一的制衡只體現在法律和規章中。克羅澤指出，這種墨守成規和形式主義的遺產塑造了法國政府機構的行為方式，直到現在。

然而，政治並不代表一切。美國政治制度立足於分權，今天的狀況同三四十年前相比基本上沒有變化；然而，那時的管理機構比今天擁有更大的自主權。英國政治制度建基於首相制，今天同一個世紀以前也沒有太大差別；而那時，在實行工廠檢查制度的最初幾年中，僱主不僅強烈地控訴檢查員的敵對行為，而且當檢查員來檢查時還經常攻擊他們。

如果權力是集中的，建立政治組織以挑戰政府的動力（除競選以外）就減弱了。假若一個集團不能說服議會多數黨支持它的綱領，除了等待下一屆選舉，指望由另一個多數黨執政以外，他們得不到任何資源。它不能期望讓一個立法委員會非正式地（通過調查、委員會的「指導」，或「澄清事實」）去影響首相的決定，這連作為一個整體的議會都做不到。負責某項目的主管官員不能是被某一集團批准的人或是選調的人；執掌該項目的人應該是職業官僚，這些官僚很少或者幾乎不受外部利益制約。很難期望友好的法官會通過審查一個機構的決定來保證（如果法律條文用詞含糊，像某些國會委員會工作人員所寫的不明確的報告那樣）他們會遵循立法的「意向」；在議會制國家中，法官一般不會用自己的觀點來取代經過正式任命的官員的觀點。無法想象媒體會刁難那些因行為失職而損害該集團利益的官僚，因為在議會制國家中，官僚們比較容易對新聞界保守秘密。

但檢查員在這些工廠里的做法卻大相徑庭了。美國檢查員全是職業安全與健康管理局的職員，傾向於照章辦事，如果發現有違犯規章的情況，就會正式記錄下來。如違章情況嚴重，檢查員會毫不猶豫地處以罰金。即使違章並不嚴重，也可能要罰款。如果僱主沒能在規定天數內糾正違規行為，就會受到進一步的處罰。職業安全與健康管理局的檢查員認為這種辦法是必要的。當史蒂文·凱爾曼採訪他們時，他們說大多數僱主就該受罰，否則會對違章事例置若罔聞。一位檢查員說：「強制執行（或懲罰）是加強管理的唯一方式。」 另一位檢查員說，如果沒有行使處罰的權力，「當你走進工廠時，僱主就會嘲笑你」。多數美國檢查員不考慮公司的經濟處境，不關心公司能否負擔得起糾正違規行為的費用。職業安全與健康管理局的主管人員被要求依據一本冗長的現場手冊進行車間檢查，該手冊詳細規定了每個步驟，把檢查各個方面獲得的數據彙編起來，並且以這些數字來評定檢查員的工作量（「多產」是指進行大量檢查並公布大量違規行為），檢查員敏銳地覺察到他們的上司正在監視著他們。

美國的制度安排導致了美國官僚體制的對抗性。一切政策都在不斷地受到挑戰。制定新方案的國會聯盟很快就會被影響執行該政策的另一個聯盟所取代。當初，參議員休伯特·漢弗萊剛剛對國會做出許諾，說1964年的《民權法案》並不打算把削減聯邦援助作為主要執行措施，民權團體就向聯邦法官施壓，迫使其裁定民權辦公室將取消聯邦援助作為主要執行措施。國會剛剛通過《職業安全與健康法》，授權職業安全與健康管理局可以採取強制措施，企業界就遊說國會議員保證職業安全與健康管理局遵守一項妥協性戰略；而這一遊說剛剛開始，工會就要求法院確認職業安全與健康管理局嚴格執行強制政策的規定。

在這麼做的過程當中，美國官僚體制產生了很多問題。一些是所有官僚體制共有的問題，一些則是美國獨有的。我們接下來將對這些問題進行分析。

美國的政治文化很難被描述為是服從性的。美國人重視專家的意見，但他們並不對專家言聽計從；那些立場不受歡迎或行動上違反某一個人或一個群體之利益的專家，常被視為敵對者並受到粗暴對待。美國人尊重他們的政府形式，但並不尊重或承認官員們工作上的崇高地位，美國人老是懷著疑慮，認為政府背著他們幹壞事，任何排斥有關利益集團而做出重要決定的行為都會激怒他們——不管決定多麼細小。美國人在與政府的關係中看重自身的權利和訴求，只要有一絲跡象表明其權利受到侵犯或要求被忽視，就會準備僱用律師或向新聞界申訴。

最後，在美國，有許多政府官僚機構在日常例行公事時顯示出一定程度的非正式性和靈活性，這似乎與我們對美國管理機構研究的結果相矛盾。當你在典型的法國和美國課堂里待幾小時，就會觀察到美國公立學校的風氣更為寬鬆、更少訓導且更為個性化。美國軍隊的紀律比許多歐洲國家軍隊的更松。在海軍艦船上，英國的水兵比美國水兵更聽從他們的軍官。人們經常用日本經理們的集體決策方式與美國經理們的個人領導方式做對比，以至於成為著名的經典故事，但這確實是事實。

對抗性政治文化不局限於美國，但美國的政治體制——分權制、司法審查制和聯邦制——允許它充分發揮並加強了自身的特色。當然，在任何地方，政治體制及其產生的動因是同文化以及這種文化所養成的習慣分不開的。然而，美國的政治文化與政治體制是如此顯著的一致，以至於很難想象把議會體制移植到美國。

劉易斯·奧斯汀（Lewis Austin）在對日本和美國精英們做試探性採訪時，探討了這些價值觀。雖然例子很少，但差別還是明顯的。美國人認為最重要的是個人主義、平等和競爭，而日本人更重視等級制度、集體團結與和諧。美國人認為好的領袖要果斷、了解情況並願意代表人民的利益，日本人則認為要誠實、熱情並願意傾聽別人的意見。

當健康與安全檢查員進入瑞典和美國的工廠時，他們依循的是差不多同樣的法規。他們會檢查是否有不安全的梯子、滑腳的地面、缺損的護欄以及有毒的氣體。在這兩個國家，管理這些事務時所制定的許多標準不只是相似，而是相同。

為了解決累贅的、為規章所束縛的和過於集中的政府官僚體制，許多拉美國家已經建立了自主的國營公司和獨立機構來擔負已被證明中央官僚機構無法勝任的任務。在這些機構中，有的生產鋼鐵和石油，有的管理物價和工資，還有的分配用水、管理學校，或管理社會保障事業；有的成為效率與廉政的樣板，有的則增加了政府已經深深陷入的行政管理上的混亂。不過，所有這一切要歸咎於國家的龐大權力。我們能想到的是，在古巴或尼加拉瓜，政府統管經濟，其實在巴西、哥倫比亞或墨西哥，政府差不多也有這樣大的作用。例如，據霍華德·瓦達（Howard Wiarda）和哈維·克蘭（Harvey Kline）估計，巴西政府本身或通過國營公司創造了國民生產總值的55%～60%。

美國行政部門的政治基礎經常是不穩定的，支持它的聯盟的力量往往薄弱、短命或充滿內部矛盾。在這種情況下，一位可能願意採用非正式和靈活方式的官員首先必須樹立權威，這樣他的靈活性才不會被看作柔弱的表現或出賣原則的證據。羅納德·布里克曼（Ronald Brickman）及其同事撰寫的有關化學品管理的重要跨國性研究報告，得出了同樣的結論：

在法國，毫無疑問也在別的許多國家，一個組織中的成員之間將以正式的（形式上）方式打交道。也就是說，以非人性化的、有距離感的、對級別和頭銜敏感的方式打交道。儘管兩個工作人員可以交朋友，但並不會形成打破等級界限或發展成工作場所以外的生活小圈子或自願組織的團體。

但是，這些複雜性並不會從根本上改變議會制民主的核心特質，即制定政策和執行政策的政治權力集中在一系列行政主管手裡。無論法國的行政法庭還是瑞典的人民代表都不允許公民影響政策形成，他們最多只替那些受到明顯超越合法許可權的官僚侵害的人申冤。然而，由於職權常常被大量授予官僚機構，官僚機構權力界限也就不復存在了。

格雷厄姆·威爾遜曾把行政機構和學校課堂做比較，「相比威信比較低的老師，一個樹立牢固權威的老師能夠更容易採用友好和寬容的教學方法」。歐洲的管理人員比美國的管理人員有更穩固的權力基礎。於是，歐洲「反工商界」的左派政權比美國「親工商界」的保守政權能與企業保持更友好、更融洽的關係。

以雙方同意的（即靈活的、非懲罰的或妥協的）方式來執行管理政策的國家是議會制政體；而以對抗性的（即嚴格的、懲罰的或墨守成規的）方式來執行政策的是總統制政體。考慮到一個被廣泛接受的觀點，疑惑就產生了。人們普遍認為，美國企業具有特權和影響力，而在諸如瑞典那樣的國家，有更多的公共部門、更多的國有化工業企業，以及更為平等的收入分配原則，政府是不會給企業特權和影響力的。read•９9csw.com

因此，官僚機構嚴格照章辦事是有道理的：堅持每件事都做公開記錄，每件事都「照章辦事」，每個人都受到同等對待，每個違章者都必須繩之以法。

美國也在城市政治機器中出現過世襲制、腐敗的縣地方法院以及過於集權的華盛頓官僚機構。對這些問題，美國曾企圖運用正式程序和法律約束，以法治的規則來改變世襲規則，從而解決以上問題。所不同的是，在美國，國家的權力是有限的（它的產值只佔國民生產總值的11%），而且是分散的（州政府和地方政府發揮著重要作用并行使著實質性權力）。

假如一個潛在的集團並不懷有上述期望或不能提出這些要求，就說明它缺乏去組建組織和表達意見的興趣。當然，像美國一樣，歐洲有著組織完善的利益集團，但這些歐洲國家的利益集團一般採取最高的組織形式——工人、僱主或專業人員的龐大的全國性組織。它們規模龐大並且是全國性的，因為它們必須集中資源來影響少數國家領袖的關鍵決策。那種只擁有少數積極分子、一筆捐獻的基金和一個動聽名稱的小團體，在歐洲比在美國更難出現（即使出現也很難取得成功），因為它們在歐洲政治體制中發揮影響力的空間小得可憐。

對瑞典這種政治文化的解釋並不只有凱爾曼一人；托馬斯·安東（Thomas Anton）、唐納德·漢考克（Donald Hancock）和斯坦·約翰遜（Sten Johansson）的研究也得出了同樣的結論。這種文化對瑞典政治的影響是明顯的：瑞典人給予政府官員崇高地位，不得參加（除投票外）各種政治團體，並相信專家和專業人員最有資格做出政府決定。考慮到這種態度，就不奇怪企業安全和健康條例不是由立法機關產生和確定的，更未經相互競爭的利益集團的長期艱苦鬥爭，而是由政府、企業和勞工界專家組成的一系列小型委員會私下開會，通過討論解決分歧，並且不需要面對立法機關的挑戰；也不奇怪在執行這些法規時，工人保護委員會十分依賴政府人員、指定的公司及有關工會來交換意見。專家——經過專業訓練的人——是影響美國官僚機構的一股重要力量，而對瑞典官僚機構來說，其影響則具有決定意義。

在前一種情況下，官僚機構傾向於按普遍原則運作（熟練應用公平規則），依成就（通過教育與訓練獲得技術）來選用人員，併為集體利益（國家、社會以及執政黨）服務。在後一種情況下，官僚機構傾向於按特殊原則運作（給每個人應得的東西），依關係來選用人員（僱用有「正確的」社會關係、家庭關係和政治關係的人），併為個人利益（總統、軍政府或部長的利益）服務。

政治學家已開始把這樣的國家稱為社團主義國家，也就是說，這些國家中的主要社會團體（特別是企業與工會）直接成為國家組織的一部分，有資格參與制定和實施法律。在美國，社會團體中的企業與工會形成利益集團或遊說集團，向政府施加壓力以接受它的要求；在社團主義國家，這些利益集團不需要施加任何壓力，因為它們即使算不上政府的正式組成部分，也算得上非正式組成部分。本章開頭談到的瑞典企業安全政策的制定與執行就是實踐中的社團主義的一個例子。

每個國家管理操作過程的方式與其執行的法律或規則以及取得的效果之間並沒有明顯的關係；力爭取得協調一致的歐式行政管理做法同美式制裁做法實質上服務於同一目的，而且取得了同樣的效果。為什麼具有相同目標的同類官僚機構在不同國家的做法有如此之大的差別？我們又怎樣來解釋呢？有兩種可能的原因：政治和文化。

凱爾曼對上述兩個目標基本相同的機構的比較研究做了如下概括：

在有些社會中，政府官員做決定的權利被認為是理所當然的。人們可能不同意決定的實際內容，但他們不會對做出該決定的部門的權威提出質疑。其結果是，他們服從代表政府的官員。警察因為有警徽就有了權威，教師因為他所擔任的職務而有了權威，官僚們則因為授予他們職位的法律而有了權威。在另一些社會中，政府官員做決定的權利經常受到挑戰。人們通常傾向於接受政府決定，但他們會隨時質疑警察阻攔他們的權利，一位教師有沒有控制他們的權利，或一位官員有沒有權利決定一件對他們有重大影響的事情。權威在形式上的標誌——徽章、制服、法律、條例——並不能讓公民產生一種對擁有那些標誌的人們服從的習慣。

米歇爾·克羅澤（Michel Crozer）深入考察了兩個法國政府機構的情況，這兩個機構負責日常事務與生產任務。雖然他沒有跟同類的美國機構做明確比較，但他所描繪的法國機構的管理氛圍毫無疑問與在美國看到的迥然不同。在法國，組織文化是刻板正式的，幾乎沒有非正式交往，沒有以工作為基礎的自願團體，十分信賴書面的規則與程序，以及以貌取人地奉迎權貴和高官。在多數美國官僚機構的日常生活中，不同等級的工作人員之間可以自然合作，而這在法國官僚體制中難得一見。

當然，這些截然的區別把現實情況簡單化了，忽視了重要的例外情況（甚至在瑞典也有腐敗），忽略了曾經不同的國家呈現的趨同現象。公正地對待這些問題需要寫一本書來比較不同的政府。但是，簡單的敘述也能揭示出美國官僚機構的特點。它是為權力較弱的國家（雖然正在增強）服務的；它要面對敵對的而不是服從的文化傳統；它已經發現行使自主權總會受到懷疑，因此把自主許可權定在正式程序與詳細規則範圍之內；它的職員充滿個人意識而缺乏集體主義；它已經採取步驟削弱人治和世襲制，以加強法治和理性的標準。

中央集權國家所體現的舊時代統治或人治統治至少產生了三個方面的影響。第一，一切權力掌握在最高層，因此，即使是最平常的決定和小事件的備忘錄也要得到部門領導的批准。結果，交流緩慢而困難，延誤決策的時間，而且消息常常滯后。第二，當權力集中於領導人手中，他們想怎麼用就怎麼用時，腐敗的動力就很大。能夠釆取的腐敗形式是：低級別官員可能接受那些想繞過正規程序走後門的人的賄賂，高級別官員則可能利用手中大權中飽私囊。第三，拉美政府依靠正式的規章制度和日益複雜的法律與程序，以便加強對規模迅速擴大的官僚機構的控制並減輕腐敗程度。每個官員都深陷在規章條例之中不能自拔，而且許多規章條例是模稜兩可或互相矛盾的，這種教條主義達到了某位學者所說的「迷信法典」的程度。九_九_藏_書

美國政府的最大特色是有限的管轄範圍和受制約的權力。按照歐洲標準，美國算不上真正的「國家」——一個主權實體，其權力可以滲透到國家的各個方面，並把國家的各組成部分置於它管轄之下的主權國家。在美國，主權在理論上屬於人民，但實際上不屬於任何人；如果說主權存在的話，它也是由聯邦政府和州政府分享的。如果有人說英國下院除了不能把男人變成女人以外什麼都能做的話，那麼美國的機構就差得太多了。

與黨派政客打交道比協調官僚同事更容易。原因是，在日本，官僚機構就是政府。官僚機構起草法律，決定預算，招錄最有才華的大學畢業生，幾乎壟斷了有關信息，享有很高聲望，而且一個世紀以來幾乎沒有發生什麼變動（雖然經過戰爭、軍事佔領和憲法的改變）。自1955年以來，只有一個黨派統治日本；這個黨派的領袖的觀點同官僚機構的觀點差不多。此外，像瑞典一樣，日本統治國家的原則是：國家至高無上，專家的知識具有決定性作用。官僚機構體現了傳統概念上統治的全部內涵，因此它是政權的核心組成部分。而不像在美國，官僚機構是必要的但不受歡迎的工具，它的存在是為了執行其他機構的決定。

美國走的是另一條道路。在獨立戰爭以前、獨立戰爭期間和獨立戰爭以後的很長時間里，幾乎沒有什麼中央政府；生存不是依靠某些地主的恩惠，而是依靠個體農民的勞動與合作的能力。合作不僅因征服荒野的需要而受到鼓勵，也是建立在以新教教會為基礎上的自治政府的政策。這種政治與宗教自治政府的傳統是如此深厚，以致幾乎阻礙了憲法的批准——儘管憲法也只是規定建立一個權力受限制的政府。國父們非常了解公民的意見，從未考慮依賴法律上的規定和形式上的權利作為個人自由的主要保證；用詹姆斯·麥迪遜的話來說，這些不過是「文本保障」，沒有「輔助的預防措施」就不能阻擋絕對權力的濫用。當然，增加的預防措施就是分權和制衡制度。這些措施保證官員互相協商，因為未經協商就不會有政策的產生。磋商、參与和非正式的安排，這一切都是政府總方案的組成部分，而且早在政府成立之前就已經是城市與鄉村中美國人日常生活的組成部分。自然，它們成為這個由政府建立的機構目前管理方式的一部分，也就不足為奇了。

拉丁美洲大多數國家政府的官僚機構龐大而複雜，其程度絕不亞於在瑞典或法國所能見到的那樣；多數還通過管制、發放許可證和政府補貼干預本國經濟。至少像英國在重商主義時代的作為，但與歐洲國家的行政管理制度不同的是，多數拉丁美洲國家的官僚機構並沒有法治的傳統，不會把一般規則熟練地應用於特定案例，也未能採取法治的方式解決公共事務。

在瑞典，工人保護委員會要求他們的檢查員自主判斷而不是照章辦事。他們所遵循的檢查程序是一本用平實語言寫成的6頁小冊子，他們幾乎沒有章程可以遵循。他們通常是提前通知僱主，之後才到工廠去；在那裡，他們花大部分時間勸說僱主如何改善條件。如發現有違章事例，檢查員一般是做口頭勸告，只在個別情況下才發出書面警告。他們不是機械地罰款，只是在屢禁不止時才予以罰款。如果公司申訴其無力改變現狀——相比美國人——瑞典檢查員更傾向於給公司更長的糾正時間。此外，瑞典人對僱主的行為持樂觀態度；當凱爾曼同他們談話時，他們認為多數僱主是遵紀守法的，因此懲罰就不十分重要了。工人保護委員會主管人員所收集的有關檢查員的統計材料比職業安全與健康管理局同行要少得多，而且收集到的為數不多的材料也很少派上用場。在這方面，美國職業安全與健康管理局的長官則要多得多。

簡而言之，官僚體制的運作方式不能簡單地依據機構所執行的任務和具備的經濟、政治動力來解釋。不同的文化也會發揮作用。

以國家為中心的政權是以行政機關為中心的，而以行政機關為中心的政權是由官僚機構支配的。不管法國、日本、瑞典、巴西和墨西哥的政府之間有多大差別，有一點是相同的，即行政管理機構是官方活動的中心。這些國家的官僚機構可以相對不受立法部門或司法部門制約而起草法律、頒布條例、分配資金和指導政策制定。因為任何一個機構都不能孤立無援地處理事務，所以官僚機構要爭取或獲得私人利益集團——公司、工會和行業團體的幫助。這些利益集團很舒服地或有意識地聯合在一起，提出政策和執行法律。在公共和私人部門之間交換意見和人員是很容易的，以至於很難分清兩者間的界線。政府高級別官員不僅經常私下與公司管理人員打交道，而且在辭去政府職務（日本人稱之為「下凡」）以後便進入公司當高級經理人員。

在這種情況下，一個謹慎的官僚會認識到，任何使機構活動保持秘密、非正式化和靈活多變的努力都將付出重大的政治代價。只有在少數幾個主要參与者（如一個全國性的工商集團或工會）懂得自身的決定沒有地方可以上訴而必須與官僚機構合作的情況下，官僚機構才能保得住秘密。如果參与者很多而且上訴很容易，還企圖保密，就會被說成是在「掩蓋真相」。只有在有關的利益集團打算接受官僚機構的做法時，他們才能採取非正式和靈活的辦事方式；也只有當他們認為沒有更好的地方——法院、媒體、國會或街頭——可以得到更好結果的情況下，他們才會有動力。沒有一個機構的領導人願意被新聞媒體稱為某些特殊利益集團的「奴僕」並被傳到法庭去解釋為什麼不遵守規定程序的細節，或者被國會的某個委員會質詢為什麼用有利於「特殊利益」而不利於「公眾利益」的方式去解釋含糊的法律條文，或者被質詢為什麼給甲公司而不給乙公司更長的執行命令的時間。

可以從結構上或政治上解釋官僚機構，但它的運作方式顯然有文化根源。集體的重要性不是一種管理上的發明，更不是可以從外面輸入的；它是滲透在日本人生活中的集體主義機制的體現，這種集體主義可以在家庭、學校和鄰里之間發現。read.99csw.com

幾乎每一個撰寫有關拉丁美洲政府的著作的學者都強調，它們的行政管理中存在對舊規章的沿襲。西班牙在新大陸的殖民地被當作君主的私有財產；獨立以後，本地的總統替代了遙遠的國王，但許多總統保留著封建思想，即他們是宗主（庇護人），人民是臣僕（受保護者）。「不僅政權集中在總統身上，而且只有得到總統的贊成與支持，財富、特權和社會地位才能進行分配，總統是國家的保護者，替代從前的地主和馬背上的騎士」，低級別官員根據他們對領導或領導的政治派系的忠心程度得到選拔。雖然裙帶關係並不像有時傳說的那樣普遍，但根據私人友誼和政治情感來選人是普遍存在的。

按照凱爾曼的說法，在遵守安全與健康規章制度方面，瑞典那非正式的、合作的制度所達到的水平不亞於美國正式的懲罰制度，甚至更勝一籌。這種在官僚行為方面的驚人差異並不限於美國和瑞典，也不限於工業安全方面。格雷厄姆·威爾遜已經表明，與瑞典和美國相比，英國企業的車間條例與美國有更多的共同點：職業安全與健康管理局願意並希望提出起訴和課以罰金，而它的英國同行工廠檢查局，則反對起訴，它像瑞典的工人保護委員會那樣傾向於給予幫助，而不是強制執行規定。戴維·沃格爾（David Vogel）發現，減少空氣與水污染的條例，在英國比在美國以更加靈活、非正式和合作的態度來執行。對四個國家如何管理農藥、食物添加劑和工業用化學物品的一項研究的結論是，英國、法國和聯邦德國的行政體制使官員們享有比美國同行更大的自主權，並鼓勵他們採用非正式程序來制定和執行規章制度。在日本，環境保護法是靠「行政指導」而不是靠法律強制來執行的，在適應特殊的工業與地區性需要方面表現出很大的靈活性。

秘密的行政管理所付出的政治代價（過高）使得保密狀態很難維持；正如愛德華·希爾斯（Edward Shils）在好多年前所指出的，美國國民性格中有一種民粹主義傾向，為任何一個政客攻擊「掩蓋真相」的行為提供了充足的彈藥。幾十年以來，英國人悄悄地接受了一定程度的政府保密，這種秘密在美國會引起反抗。英國早就頒布了《官方保密法》（Official Secrets Act），而在美國，則無法實施一部在適用範圍和嚴厲程度上與之相當的法律。

協商對美國官員來說是十分重要的，但與日本官員生活中協商的地位相比，就變得黯然失色了。這是令人迷惑不解的，因為日本行政管理的等級制度遠比美國嚴格。在美國，不同級別的官員經常相遇，互相稱呼名字而不用官銜。這種不拘禮節會使日本人大吃一驚；用社會平等方式處理上下級關係，這種情況在日本根本就不會發生。「每個成員正式的——與社會等級體制中的其他成員相比的社會地位，是由最細緻和特殊的方式定義的。」

但是，在某一特定的等級內，日本經理採取集體決策的方式，在此方式中，個人之間的分歧被最小化，個人對領導地位的爭取和對信譽的要求是不受鼓勵的。正如格雷戈里·諾布爾（Gregory Noble）注意到的，對集體的強調很明顯，我們甚至會看到有形的差異。在美國的行政機構中，機構領導人通常有一間大辦公室，每個下屬分別有一間沿著走廊的辦公室；而在相同的日本機構中，領導人同他的下屬同坐一間辦公室，辦公桌排成半圓形。美國的機構組織結構圖上往往標有官員的姓名；日本的組織結構圖上許多方框里沒有名字。美國警察的徽章帶有個人號碼，有時還有個人姓名牌；而日本警察不帶徽章、號碼或姓名牌。美國人完成自己的工作任務后就離開辦公室回家；日本人則留在辦公室里，等到本部門全體人員完成任務后再離開，下班后往往會到酒吧一起放鬆，一起飲酒。

如此規避風險的做法並不意味著每個機構都會這樣做。有些機構的政治環境為客戶政治，即私人利益集團與跟其志同道合的政府機構之間保持一種親密和保密的關係。或許一個強有力（而且異常幸運）的總統能夠成功地讓一個機構的領導人不按眼前的政治利益需要行動。但是，在處理政府機構和利益集團間關係上採用形式主義和對抗模式的動力非常強大（而且正在變得更強大，這一點下一節會指出），因此我們發現美國管理機構整體上的行為與歐洲同行大不相同，也就不足為奇了。

當以集體為主的決策同嚴格的等級制度放在一起的時候，協調問題就變得十分尖銳。對本人所在工作集體的忠誠會妨礙同其他集體的交流；而一個部門在行動之前要達成全體一致，這會阻礙其與另一部門談判以達成協議。具有洞察力的日本政治問題專家查默斯·約翰遜（Chalmes Johnson）對這個問題是這樣描述的：「在日本，政策制定過程中最困難的協調工作是在各部、各機構之間；一旦部門間達成了協議，使提案或議案在政黨、內閣和議會中獲得通過的紛擾就會少很多。」