即使把所有這些制約因素都考慮進去，政府機構的工作效率可能仍然不高。的確，考慮到官僚們既然不能（一般來說）通過完成工程獲得利益，那麼，他們的工作效率如果不低才會令人驚訝。高效率不會帶來收益，無論多少。

在計劃購買武器時，還應照顧到主要武器製造商的生產能力。實際上，導彈、軍用飛機和軍艦並不存在買方市場，因為一般只有一個買主（政府），所以專門為政府而設立的生產線除此之外別無用處。像諾斯羅普、洛克希德、格魯曼、麥道、巴思鋼鐵、馬丁·瑪麗埃塔這些公司和其他類似的廠家，如果沒有連續不斷的軍火合同，它們就不可能維持下去，或者不會以現在的方式維持下去。為維持運營，這些公司的經理們會拚命爭取每一個新的武器系統。即使五角大樓對這些企業的經濟利益漠不關心，也不得不對它們的生產能力多加註意。因為如果這些公司的生產能力不復存在或被極大地削弱，一旦對新式飛機和軍艦的需求增加，武裝部隊將不知所措。即使五角大樓不願對這些公司負責，國會也會承擔起這個責任；因為沒有哪個國會議員會相信他被選為國會議員是來監督一個重要的武器製造廠破產的。

在開始分析這兩個問題之前，我們暫且忘記435美元的鎚子，因為這件事是虛構的。其實是一個國會議員不了解（也許是不想了解）政府會計制度才造成了這一轟動社會的事件。雖然3000美元購買一個咖啡壺確有其事，但人們並不清楚這是因為咖啡壺被估價過高。這並不是說不存在問題，事實上，真正的問題要比鎚子和咖啡壺的問題更難處理。比如，新型武器的造價長期懸而未決；政府始終醉心於獲得更加優良的武器，但不去勸說承包商讓他們提高生產效率。下面的例子並不能全面地解釋軍需品採購問題，它們僅僅分析了官僚體制是如何造成這些問題的。

我們將在下一章中探討管理機構和國會是如何改變對行政自主權價值的看法的，就像立法機關和法院改變了對警察自主權價值的看法一樣。兩者都擔心專斷和規章的平衡開始讓位於自主權。但警察和監獄的案例告訴我們，要預知規章在什麼情況下才會有效，或者什麼樣的規章會產生什麼樣的結果並非易事。在第十六章及其他章節中出現的現象將會在第十八章中找到證據：在這個國家，我們存在一種根深蒂固的偏執——依靠規則解決問題。

合同管理員在執行任務時受到許多規章的制約，比如1200多頁的《聯邦採購條例》和《國防採購管理條例》，以及無數頁的國防部指示和國會授權法中的繁雜規定。此外還有每次官員們到國防武器的生產工廠（合同管理員在這裏工作）視察時，領導們下達的口頭「指示」。近年來，合同管理員所負責遵循的制約條件在急劇增加。

上述情況導致了學者所提出的「連續的必要」的出現：在舊合同將要完成時，政府會與每個主要武器供應商簽訂新合同。如果大家都相信這一規則，就沒有必要想象存在一個邪惡的「軍事工業複合體」，在不斷圖謀生產新型武器了。武裝部隊需要新型武器是因為他們相信自己的任務是保衛國家不受威脅（儘管很難確定是什麼樣的威脅），這是理所應當的；承包商需要他們是因為相信國家需要他們維持生產能力，這無可厚非；國會需要他們是因為議員們相信，他們擔任議員是為了維護所在州和地區的繁榮昌盛，這也同樣正確。

當軍方購買新型武器系統，如轟炸機、潛艇或坦克時，就會啟動並運行一個負責採購的官僚系統。系統由兩個主要人物組成，一個是軍方項目管理員，另一個是負責承包合同的文職人員，他們必須與承包商、五角大樓和國會相互配合。要理解他們是怎樣工作的，我們必須先弄清楚他們的工作任務是如何確定的，又面對哪些激勵因素和受到哪些制約。

當然，在軍用品採購這一環節上，浪費、欺騙和管理不善事件流傳最廣。本書的讀者不可能不知道海軍花435美元買一把鎚子、空軍花3000美元買一個咖啡壺的故事，另外，我猜測沒人相信國防部會對一架新型飛機或一枚新型導彈的費用做預算。如果有人需要證據來證明官僚機構工作效率低的話，五角大樓就是例子。

縮減費用和杜絕欺騙行為並不等同於提高效率。毫無疑問，在武器採購過程中，會出現費用過高或欺騙行為，但只有消滅浪費和欺騙行為的花費大於由此產生的節餘時，生產效率才能提高。據我所知，沒有人系統計算過監察人員、規章制度和審計人員的監督能為項目造成多少節餘，然後審慎考慮這些檢查和複審是否值當。一些跡象表明檢查大多是得不償失的。例如，某部隊按不得不花費5400美元為價值為1.1萬美元的備件舉行公開競標。競標花費了5400美元和160天，而部隊換來的只是節約了100美元。總之，在任何部門，無論是政府的還是私營的，都有一個可以接受的浪費標準，低於這個標準，節餘價值少於創造節餘的花費。

通過改善管理仍可節約400億美元，但是這個數額大部分要靠國會制定新的政策才能實現（如僱用更多的國內收入署職員去徵收拖欠的稅款），同時依賴一些含義不明的「工人勞動生產率」的提高，或從私營機構處購得服務。除提高生產率這一目標（這一目標沒有可以遵循的程序）值得期待外，幾乎所有的節約計劃都要求國會對政府機構的工作目標和諸多限製做些改動。如果浪費的金額很大（而且不清楚為什麼不能徵收福利金稅，同時僱用更多的國內收入署職員也被看作浪費），那便是由國會造成的。

武器採購制度必須服務於國會定下的一些「社會」目標。它必須支持小企業，為它們提供機會，儘可能地購買美國產品，改造囚犯，為殘疾人提供就業機會，同時保護環境，維持「適當的」工資水平（見第七章）。如此看來，可以減少採購過程中所必須承擔的部分或全部社會義務來縮減費用；狹義地說，這將提高效率。但哪一個利益集團會因為效率而犧牲其最熱衷的公共事業呢？如果沒有人自願做出犧牲，那麼誰能讓國會以多數票決議迫使人們做出犧牲呢？

為了減少貪污和私下交易，法律規定公園和娛樂局應向每一個投標人提供完整詳盡的計劃；此後，合約內容發生任何變化都要重新協商。特朗普不受此類法律的約束，他可以把尚不完善的計劃交給他選好的承包人，讓其負責重建一個符合要求的滑冰場，並可以在重建的同時制訂詳細計劃。

我們最擔心的是官僚機構在基層辦事時的專斷。在基層，官僚機構把我們作為個人而不是有組織的團體對待，它涉及與我們生活密切相關的方方面面：警察、學校、房屋檢查員、精神病醫院、福利事務所等。有這種擔心很自然，因為在這種情況下我們會感到孤立無援，而政府似乎有無限的權力。我們希望官僚機構能平等地對待我們，並關心我們的特殊需求。為了妥善調和這些看起來互相矛盾的願望，我們需要認真了解這些機構的工作任務。

政府維持這些平衡反映了政治文化和管理機構之間的相互抗衡。最終兩者會走向同一個結果：我們界定權利，按規章辦事以保證對所有人一視同仁，若因此而降低工作效率，我們會存有遺憾，但也無計可施。為改善墨守成規的執法情況，我們應用新的管理方法——特殊情況特殊對待（對於要求平等和靈活執法兩種法規相一致的問題，則暫時擱置一旁）。我們這樣做是出於一種美好的願望：做到公正同時又能體恤民情。公正要求我們一視同仁，體恤民情又使我們不得不區別對待；儘管現實中只能做到公正，但在法規中這兩種情況都有所體現。對所有可能遇到的情況都制定法規，這樣做是徒勞的。對此，赫伯特·考夫曼闡釋為「同情是怎樣造就繁文縟節的」。rｅaｄ•９9ｃｓw•ｃｏｍ

文職官員缺少激勵因素的最有力例證是高人員流動率。福克斯引用原武器採購項目的指揮官的話說：「有能力的人正成群結隊地離開」，因為「與低薪相比，他們的精神收益也少之又少」。帕卡德委員會對文職採購人員的情況進行了調查，發現如果他們能在聯邦政府的其他部門或私營企業里找到類似的工作，大多都會選擇辭去現在的工作。

我們總是譴責官僚體制效率低下，我們只是說對了一半。效率是使用資源和產出之間的比率，比率越小效率越高。假如將重建一個滑冰場看作產出，那麼，無論程序有哪些，只要花最少的錢或最少的時間能建造出一個令人滿意的滑冰場，它就是效率最高的程序。從滑冰場這項工程可以看出，特朗普比公園和娛樂局的工作效率高。

理論上說，如果項目管理員出色地完成了監督武器採購的工作，他們就應該得到提拔。但事實上，軍官晉陞為上將，根據的通常是他們作為戰鬥指揮員的聲譽和作為軍事領導者的經驗。如福克斯所說，如果你想有機會晉陞為軍銜最高的將領，那麼做管理員並非上佳選擇。例如1985年時，在軍隊中擔任過營職軍官的中校有94%被提升為上校，而沒擔任過該職務的中校提升機會最多只有前者的一半。目前，武裝部隊聲稱，它們一定會按適當的比例提升一些項目管理人員，但福克斯和許多軍官對這種說法頗感懷疑。這些事實向我們傳達了一個清楚的信息，即軍事專才比有經驗的項目管理人員更有把握晉陞到更高職位。

管理機構不行使自主權，並不是因為其工作不易被觀察到或其委託人分量不夠，而是因為這些機構及其立法支持者對什麼是好的政策有自己的看法。在管理機構成立數十年以後，進步人士認為，好的決策源自對中立的專家進行授權，讓他們根據科學認定的事實和廣泛接受的準則做出決定。這些「原則」通常表意不清，但沒有人會因認為它們沒有意義而認為它們是錯的。為了「公眾利益、便利和需要」，聯邦通信委員會受命頒發廣播許可證。民用航空局（現已不存在）向航空公司頒發許可證時也使用了類似的「標準」。司法部的反壟斷司負責實施《謝爾曼法》，該法宣布「聯合限制貿易」行為非法。

體制需要改進，但並不需要過多好的新點子、規章或部門改組。改進建議有不少，也嘗試過自上而下的機構改革，但都沒有多大成效，且體制已經被複雜的規章包圍了。現在亟須改進的是對主要人員的獎勵機制，但通常的做法還是「管理和改組」，我們下一章將會談到這個。

從名義上講，負責購買重要新型武器的人是項目管理員，一般由陸軍、空軍或海軍上校擔任。按照官方解釋，他的工作是確定武器的規格和生產進度表，發現問題並協調生產過程以制定和監督採購方案。而私下裡，他的任務就有些不同了。首先，他沒有權力做一些重要的決定；這些重要問題要提交上級軍官、國防部的文職官員以及國會，由他們來處理和決定。其次，他們必須把自己掌管的項目持續不斷地推銷給那些控制資源的人（大多是起關鍵作用的國會委員會）。最後，他被一群監察員和審計員包圍著，審查是否存在浪費、欺騙或濫用權力的現象，還要應付形形色|色的特殊利益集團的遊說者（承包商的代理人、小型和少數族裔企業的支持者，等等）。正如帕卡德委員會所評論的一樣，項目管理員「遠不是該項目的管理者……而僅僅是能夠影響該項目的參与者之一」。

規定製約條件並不是為了提高效率，而是為了壓縮成本，避免浪費、欺騙和濫用職權的行為，成功達成各種社會目標，同時還要照顧重要承包商的生產能力。

項目管理員的工作夥伴是合同管理員（由文職人員擔任）。大家都知道這個文職人員是法律上唯一授權可以簽訂合同的人，而不是項目管理員。另外，合同管理員負責管理合同，並撰寫報告彙報承包商執行合同的情況。他在其他方面的工作就比較靈活了，原則上，合同管理員應該參与採購階段的每一個步驟，從公開招標到工程完工為止。實際上，如J.羅納德·福克斯所說的，合同管理員在制定採購方案或更改合同（通常由項目管理員負責）方面沒有太大作用，而且他必須與為數不多的審計員和支持者共同行使權力。

約翰·迪伊烏里奧解釋了這些不同現象的原因。得克薩斯州的官員認為，對犯人的生活進行嚴格限制是為了維持監獄的秩序和保障安全；為了達到這一目的，法規必須對犯人的行為做出明確的規定，簡明扼要（否則這些法規很難得到貫徹落實），而且要嚴格執行（否則犯人就會認為可以藐視這些法規）。如果監獄里的秩序得到了保證，執行計劃和提供服務也就有了可能。而密歇根州的官員認為，對犯人的生活進行嚴格限制是為了督促犯人對自己的行為負責；為達到這一目的，法規必須對犯人的權利做出明確的規定，這些規定的內容要詳細全面（因為權利很難被簡單概括），而且要靈活地執行（因為規定產生的結果不應與預想的背道而馳）。若如此能讓犯人進行自我管理，自然就會秩序井然read.99csw.com。在得克薩斯，「專斷統治」是指前後不一致地、不公正地執法；在密歇根，則是指不能督促犯人進行自我管理。迪伊烏里奧認為得克薩斯官員的做法是正確的，密歇根官員的做法是錯誤的。直到得克薩斯的監獄管理體系衰敗之前，該地的囚犯一直被公正地對待（也就是說，他們沒有受到看守或其他囚犯的凌|辱），而密歇根的囚犯則受到了不公正對待（即使沒有受到看守的凌|辱，也會受到其他囚犯的凌|辱）。

巡警屬於解決型組織，他們的自由裁量權不易受到強制性規章的限制，因為過於依賴規章會造成消極怠工或陽奉陰違。要解決專斷的問題，必須依靠有效的管理，尤其是士官和低級軍官這些身居一線的主管。聯邦調查局的特工屬於工藝型組織，其工作成果相對而言易於評估，因此，即使他們的日常工作難以被觀察和控制，他們仍可以對工作結果負責。如果規章能對令人滿意的工作結果進行定義，那麼就可以用規章來限制自主權。監獄看守則屬於程序型組織，其日常工作很容易被觀察到，但其工作成果（起碼就囚犯的長期行為而言）則很難被觀察到。因此，管理人員非常想制定出一種反映人類行為理論的程序（規章），但他們只遵從那些看似符合長遠利益的理論，卻忽視了（和密歇根一樣的例子）這種未經檢驗的理論會造成的明顯的短期損失。

監獄管理人員對專斷統治有自己的理解。得克薩斯州懲教署在過去20年裡，向每個獄警和犯人發放一本法律冊子，雖然這本冊子很薄且內容簡單，但仍必須不折不扣地按照上面的條文來管理犯人。相比之下，密歇根州懲教署制定了3卷厚厚的法律條文，囊括了監獄生活的方方面面，從個人財物（達6頁之長）到犯人的各種組織活動。但是，這些法規始終得不到貫徹執行，而獄警也不必徹底執行：因為法規讓他們「不要對每一項法規的違反行為」都給予處罰。

總之，在為激勵武器採購官員而出台的措施中，並沒有規定如果他們最大限度地提高了生產效率就應得到獎賞。與此相比，軍官們卻因為保證生產的正常進行而得到獎勵，並被鼓勵調往其他工作崗位；文職官員缺少動力監督合同的執行情況，更別說還要用一系列複雜的、自相矛盾的制約條件來限制合同的執行了。

人們之所以對採購武器的軍官持有偏見，是源於這樣一種社會認知——大家認為武裝部隊的軍官應該是無所不能的，優秀的軍官能勝任各種工作，面面俱到的他們對各方面的工作都已駕輕就熟。這導致負責武器採購的專職項目管理員任期都很短。1986年，總審計局的調查結果表明，平均每個項目管理員的工作時間僅為27個月，很多人甚至還不足2年。而購買一個重要的新型武器系統，從設計到部署，卻需要11年到20年的時間。也就是說，一架新型飛機或一枚導彈從研製到投入使用，整個過程中的項目方案要調整5次到10次。

人們可以假定，管理機構注意到了解決棘手問題時由標準的空洞所導致的混亂。於是就會試圖制訂並頒布清晰的政策，來給他們的委託人那些立法機構不能給予的保證。但事實並非如此，大部分模稜兩可的監管機構並沒有闡明它們的政策。我推測這是因為這些機構同意米歇爾·克羅澤的觀點：不確定性就是權力。如果甲方需要得到乙方的某種東西，但無法預測乙方的行為，那麼乙方就對甲方擁有控制權。在極端情況下，我們會千方百計地去討好一個握有對我們的生殺大權的瘋子，因為我們無法預料自己的行為會造成什麼樣的結果。

聯邦調查局特工的處境則完全不同。他們是偵探，不是巡警；他們的工作是「解決犯罪問題」而不是「控制局勢」或「維持秩序」。除非在特殊情況下，否則他們不會介入酒吧或家庭糾紛。他們通常在罪案發生後到達現場，在準備拘捕時幾乎都已得到逮捕令，這種授權意味著第三訴訟當事人——法官——認為已經具備法律規定的逮捕條件。因為任務與巡警不同，聯邦調查局特工很少抱怨這些法規的限制，而且公眾通常不會指責他們實施拘捕時有專斷或不公正的行為。

由此產生了兩種重要的平衡。第一種平衡是由加強制約帶來的，加強制約降低了一個機構的工作效率，但同時也減少了專斷執法的現象。效率高的警察在逮捕罪犯時，可能不會向罪犯宣讀有關他們的權利的條文，不允許他們請律師，或不按法院簽發的保釋令釋放他們。效率高的建築管理部門會根據需要簽發建築許可證，而不會堅持要求申請者先證明擬建的工程符合消防、安全、衛生、地質和防震標準。

有些法規條文含義模糊不清，將由「專家」為其補充具體內容。但是，專家的觀點並非一成不變，而且有些專家實際上是屈從於利益集團勢力的政客，或有極強黨派傾向的理論家。在沒有建立統一標準的情況下，這就為各種利益集團追逐自己的利益創造了機會。

由文職人員擔任的合同管理員與軍官們的職業發展道路截然不同，但到目前為止，他們當中尚未有人表現出明顯的專業自豪感或對本職工作的熱情。在2萬多名合同管理員中，有大學學位的不到一半，而且大多數職位較低（GS-5級到GS-12級）。即使最高級別的合同管理員年薪（1985年）也很少超過5萬美元，他們的工資不及工廠同行的一半，有的甚至是1/3。而且他們也都知道，所在部門的最高職務通常會由軍官擔任；用行政機構里的行話說，「當頭兒」的機會寥寥無幾。

即使有這麼多問題存在，官僚體制竟還能發揮作用，實在令人吃驚。事實上，情況比人們想象的還要好。蘭德公司30多年來一直在研究武器採購的問題，其調查報告提供了一些鼓舞人心的消息（報告跳過了大多數有關鎚子和咖啡壺的新聞）——體制在運作過程中不斷完善。從20世紀60年代初期到80年代中期，費用超支、進度拖沓、工作缺陷這些現象都有所減少。武器生產的費用超支平均少於民用工程（如高速公路、供水工程和公共建築）的費用超支。儘管美國官僚體制存在弊端，但依然奏效，且情況很顯然好於許多歐洲國家。https://read.99csw.com

機構在完成目標與遵守制約之間進行妥協時，會存在一些軟肋；機構不同，軟肋也有所不同。目標明確且可實現的生產型機構更容易從經濟效益的角度進行評估，因而為任意制約因素付出的代價也更容易估算。解決型和程序型機構則不可能按經濟效益來衡量其價值，因此也很難估算制約因素的代價。工藝型機構的情況比較複雜，因為我們可以輕易地看到它們的工作結果，所以其目標的完成情況也一目了然。但我們難以觀察它們的工作過程，也正因如此，我們會誤以為可以隨意修改工作程序而不必付出任何代價。

聯邦通信委員會不是瘋子，但是它知道，因為不確定委員會會怎樣處置一次有爭議的廣播，廣播電台通常會將其取消，而不願觸怒它並承擔未知的風險。儘管明文禁止委員會控制節目內容，但上述事情仍會發生。因為聯邦通信委員會每隔幾年都要決定是否更換廣播許可證，它對廣播電台有著生死攸關的控制權。如果委員會搞得廣播電台迷惑不解，讓它們弄不清什麼因素會影響更換許可證（也就是說，委員會不把明確全面的政策落實到書面），那麼廣播電台就只能提心弔膽，小心翼翼地看委員會或其工作人員的臉色行事。

而當這些信念面對的現實是財力有限、預算需要被縮減時，幾乎每個人都企圖誇大收益，而有意對武器系統的成本輕描淡寫。如果有人提出建議，要細緻地規劃每件武器的性能，並實事求是地計算成本，這種建議必然遭到否決。在整個過程中，沒有哪位關鍵人物會認為他能夠承擔得了被否決的後果。

面對這些激勵因素和制約條件，武器採購部門的應對方法就是誇大益處，少報成本，經常更改計劃書內容，並且制定一系列規章制度，旨在讓人摸不著頭腦以躲避批評和麻煩。官員們需要把具體的生產工作交給生產廠家，或授權給工作能力強的項目管理者（是否能以適當的成本生產出最好的武器決定了項目管理者的前途），而這個過程中也缺乏對官員們的激勵措施。

第二種是兩種管理方法之間的平衡，不那麼專斷的平等執法，以及具體情況具體分析的靈活執法。我們希望政府既能做到公正又能做到靈活。但是，我們越強化管理來保證公正（即對所有人都一視同仁），就使政府越難以做到靈活管理（即考慮特殊事件的特殊性）。

一些利益集團也抱怨專斷，尤其是當他們與管理機構打交道的時候。這些機構要麼沒有明確的規章（今天實行的政策不知道明天是否仍然有效），要麼就是規章太明確苛求，以至於利益集團沒有自由的空間去做些調整以適應經濟或技術上的需要。

格利德曼精準地總結了這種差別反映出的問題：「政府的問題在於它不能輕易說『同意』二字……政府中誰也無權這樣做。做一個決定要15或20個人同意才行。因為要遵循這些煩瑣的程序，工作效率不得不降下來。」

如果你不覺得上述雙方的談判有什麼不對，就重新讀一遍這段話，並把「主席」換成「警官」，「註冊人」換成「公民」，「註冊日期的生效」換成「抗議集會的權利」。

但是，從這個角度解釋問題並不全面。根據效率的經濟學解釋（從狹義上來講），效率僅關注一種重要產出，即滑冰場。但對政府來說，關注之處還有很多，如政府的信譽、人們的信心和重要利益團體的支持。當我們抱怨滑冰場沒有按期完工時，我們的關注點全放在了滑冰場這項工程本身。一旦我們抱怨沒經過招標就簽訂合同，或指責官僚們中飽私囊時，我們就會意識到，除了滑冰場工程進度之外還有其他方面值得關注；我們不僅希望政府能完成工程，也希望政府能對過程進行監督制約。如果一個政府遲遲不能建成滑冰場，但工作態度誠實，對所做的事情負責，並能夠適當考慮可敬的選民們所提出的要求，那麼這個政府就是一個講效率的政府。但前提是我們衡量工作效率時，會把所有產出價值都考慮在內。

專斷是指辦事沒有合法授權，或有授權，但用不同方式處理同樣的問題，和以相同的方式處理不同問題。判定何為「同類案件」是問題的核心。監獄需要規章，但規章應該為什麼服務呢？——監禁？安全？自治？改造？管理機構制訂規則，但在什麼情況下，管理機構制定的規章應該明確且全面，而不是含糊而又不完整呢？下一章的內容雖然不能回答所有這些問題，但它將展示美國人是如何儘力使用這些規章的，並將討論以規章為導向的官僚機構存在的問題。

我們很難定義低效和專斷，或對二者進行衡量。狹義的低效（即一個機構為達到其主要工作目標而過度使用資源）可能非常普遍，但是廣義的低效（即從完成全部目標的角度出發，看待過度使用資源，包括制約因素）可能並不常見。為了評估一個政府機構的效率，人們必須先判斷它在工作中所受制約因素的價值；為了提高效率，人們必須決定願意犧牲哪種制約因素。回答這個問題的最好辦法就是問自己：我們願不願意提供與私有企業相同的產品和服務。我們將在第十九章中探討這個問題。

這樣說來，項目管理員的實際工作只是推銷項目和解決麻煩。哈佛商學院教授J.羅納德·福克斯幾乎把畢生的精力都獻給了武器採購的研究和實踐工作。他發現，一個項目管理員必須花費30%～50%的時間向國防部或國會彙報項目情況。這樣做絕對有必要，因為總審計局的研究表明，一些武器生產項目是因為背後有強有力的支持者（包括一些本應終止的項目）才得以保留，而如果沒有這種支持者，項目很可能會被叫停（甚至包括那些應該完成的項目）。就像紐約滑冰場工程的情況一樣，五角大樓里沒有哪一個人可以單獨做決定並堅決付諸行動。為爭取大多數人的支持並讓他們一直支持下去，只能盡己所能加快工程進度，同時砸下重金以保證工程不花落別家。九*九*藏*書

1986年5月22日早晨，紐約市房地產商唐納德·特朗普（Donald Trump）打電話給他手下的一個經理安東尼·格利德曼（Anthony Gliedman），讓其到辦公室來。二人仔細研究了中央公園滑冰場的重建項目，紐約市花了6年時間並投資了約1300萬美元仍沒能完成。5月28日，特朗普主動請求接管此項目，並保證在6個月之內完工。1周后，市長愛德華·科克（Edward Koch）同意了他的請求。不久后，市裡撥出了300萬美元作為施工費用，如有超支，特朗普將自行解決。10月28日，重建工程結束，比原計劃提前1個多月完工，並且比預算少花了75萬美元。兩周之後滑冰場正式對外開放。

許多讀者認為，私營企業的工作效率明顯高於官僚機構，上述事例再次印證了這一觀點。但是，另外一些讀者卻不這麼肯定。他們認為企業是貪婪的，稍不留神就會賣給政府435美元一把的鎚子和3000美元一個的咖啡壺，通過販賣假貨或虛高定價來欺騙美國大眾。照此觀點來看，特朗普還算誠實，但也許這項工程背後沒有這麼簡單，或者市政府給了特朗普極大的好處。不管怎樣，對此事做進一步分析並不容易。

如果我們決定保留一些重要的制約因素，那麼就應該清楚保留它們的代價。大多數官僚受制約因素的影響比受目標的影響更大，代價主要來源於此。制約因素在初期就開始起作用：從第一天開始，你就知道什麼會使你陷入困境。而目標則是在後期才起作用（如果目標有影響的話）：假設（一個大胆的設想）你能闡明目標，或進一步證實其成就，你必須等著看目標是否能夠實現。制約可以通過利益集團及其在國會、白宮、法院和新聞界的盟友得到強化，然而實現目標的想法卻沒有被進一步強化，因為領導人總能找出一些理由來解釋失敗，這些理由通常是主觀控制不了的因素。制約會消解管理權力；每一項制約都是由組織機構中那些有權說「不」的人代表的。而目標，如果它們存在而且可能達到，則是鞏固管理權的基礎；一個明確且可以達到的目標為一個人提供了說「同意」的機會。

項目管理員的個人背景決定了他在工作中的傾向。如果他是一名軍官，這就意味著他最關心的是得到最好的飛機、坦克或潛艇。因此，在權衡成本和武器性能時，他自然傾向於考慮武器性能而非節約成本。畢竟未來的某一天，他很有可能會駕駛著自己購買的飛機或戰艦。這種情況導致「鍍金」現象（人們通常這樣命名）經常出現：為購買質量最佳、最尖端的武器，使武器具備更多新性能，合同說明書的內容經常變更。項目管理員當然不能做這方面的決定，但他在做決定的過程中也扮演著重要角色。

1987年，在國會的敦促下，後勤部為負責武器採購的軍官開闢了一條自我發展道路，他們不僅能繼續承擔武器採購任務以不斷豐富經驗，還可以擁有晉陞的機會。但這項措施的效果如何尚不清楚。若此舉能鼓勵有才能的軍官花10年甚至20年的時間來精通採購政策，那將會是極大的成功，它也會使國防部的項目管理者能夠與經驗豐富的行業高管處理好關係，同時鼓勵軍官們在遇到問題時果斷決策，而不只是保證項目不致崩潰。

如果一個政府工作拖拉、任務繁重、開銷大，我們仍認為其工作效率高的話，那就荒謬了。但這些錯誤認識只是因為我們缺少客觀的衡量方法，無法估量政府需要花費多少資金或時間才能維護其在大眾中的信譽，合理分配福利，得到大眾的支持，並實現工程的目標。如果我們具有衡量以上因素的尺度，並且對其價值表示認同，那麼我們就有資格判斷一個政府是否有效率，然後判斷什麼時候它為達到我們期望的目標而花費了過多的時間和財力。但是，我們並沒有一定的尺度來衡量這些因素，對不同因素的重要性的看法也不一致，因此與那些工作目標較少的組織相比，政府總是顯得工作效率低下。

但是，一些批評政府的人士堅持認為效率低下是顯而易見且普遍存在的現象。許多人都記得1984年格雷斯委員會（官方名稱為總統直轄經費管理調查委員會）發布的調查報告。該報告稱，如果對聯邦政府進行適當的管理，可以節約4000多億美元。儘管委員會沒有明說，人們也可以由此推斷出玩忽職守的官僚主義者們正在浪費這4000億美元。但很少有人能記得，在格雷斯委員會向總統提交報告一個月後，總審計局和國會預算辦公室所發布的聯合調查結果。總審計局和國會預算辦公室核查了格雷斯委員會提出的節省款項，這些款項是4000億美元的90%。排除重複計算和根本不可能節省的數額及其他有關款項，可以得出：真正能夠節省的數額少於所估算額的1/3。

然而，如果仔細分析特朗普及公園和娛樂局（Department of Parks and Recreation）二者面對的激勵約束機制，我們仍能從中看出一些端倪。很顯然，「官僚體制問題」不止一個，而且解決每個問題的辦法在某種程度上各不相同。第一是責任問題——要讓各機構為各自的目標負責。第二是公平問題——通常指依據明文規定公平地對待每一位公民。第三是回應性問題——對公眾提出的某些要求適時做出回應。第四是效率問題——努力使現有資源發揮最大效用。最後是財務誠信問題——確保建設公共項目時把公共基金用在刀刃上。唐納德·特朗普和科克市長在以上大多數問題上都處於不同的立場。

當然，1000億美元仍是一個不小的數目。但是，我們先不要急著得出結論。這筆錢中的60%需要通過改變政策而非改善管理來節省，如徵收福利金稅，取消某些直接貸款項目，採取新的制度來提高獲得醫療保險的門檻，限制聯邦政府文員和軍人退休的資格，將政府運營的水力發電廠產出的能源以市場最高價格出售。

公園和娛樂局用了6年時間花費1300萬美元仍然失敗了，儘管政府受到了公眾批評，但官員們沒有任何經濟損失。特朗普承建工程時所簽訂的合同則是，因超支和延誤所造成的損失都由他自己承擔，節餘則算作他的收益（在這項工程上，特朗普同意不從中獲利）。

當然，低薪並沒有阻礙政府其他機構的工作責任感（見第六章）。在那些機構中，培訓和思想教育是非常深入細緻的，可是國防合同勤務部門的情況卻並非如此。1984年，國防部監察主任報告稱，有2/3的高級合同管理員尚未得到規定的訓練。九九藏書

效率低下不是官僚機構存在的唯一問題，也不是其中最重要的問題。一個效率非常高的機構可能會非常可怕，動輒限制我們的自由，造成經濟上的不公平，並有權剝奪我們的財富。但是，人們卻經常抱怨官僚機構，說它辦事不公、工作效率低下。

降低成本與提高效率不是一回事。花錢少，生產率可能會很低，而且在應對緊急情況時，可能會缺少必要的管理靈活性。國會的典型做法是每年撥款一次。如果國會想削減費用，或下令讓國防部減少預算申請，最簡單的辦法就是減少當年飛機、戰艦或者導彈的購買數量，而不減少武器購買的總量。這種措施的結果是，由於製造廠放棄大規模生產帶來的經濟效益，單件武器的費用反而增加了。正如福克斯所說（這也正是許多批評家不能理解的地方），每年，典型武器的採購面臨的問題一般不是預算超支，而是撥款不足。認識到這一點以後，帕卡德委員會提倡以兩年為預算周期。

簡單來說，判定一個機構工作效率是否低下的唯一辦法，就是判斷可以被忽視或輕視限制其行動的那些因素。事實上，大部分有關政府機構的爭論的焦點就在於此。警察在打擊犯罪活動的過程中受到限制了嗎？教師在教育兒童時受到法規約束了嗎？發射太空梭時，我們是否過於擔心安全問題？建造大壩時，我們是否過於擔憂受到威脅的瀕危物種呢？在管理郵政業務方面，是否有必要把大多數郵局設在離居民區較近的地方？在滑冰場這件事上，要求所有競標的合同中都提供詳細的說明書，這樣做合理嗎？可能並不合理。但是，如果不這樣做，取得的收益（以較快的速度建成滑冰場）必然會與代價（失去商機的承包商的抱怨，以及今後一些項目中可能出現的勾結和腐敗現象）持平。

我們希望減少政府官員在管理工作中的專斷行為，美國憲法中的制衡設計就反映了這種希望。該希望基於這樣一種認識——為保證社會自由和活力，效率低下只是一個小代價。國會監督、司法檢查、利益集團的參与、媒體的調查、正規的程序，這些都用於監督行政部門的自由裁量權。對政府「工作效率低下」的希望為憲法條款賦予了生命力，這種說法並不誇張。

用效率來評估社會保障總署和郵政總局的價值並不困難，儘管郵政總局要更難判斷一些，因為我們希望郵政總局提供一系列局部矛盾的服務。國務院和公立學校則不可能用效率來衡量其價值，因此我們常常設立了更多的制約因素，而沒有意識到將會為此付出代價。警察或陸軍工程兵團的價值可以被衡量，但僅僅是在竊賊被抓到，大橋完工之後。但如果修改程序，我們並不能預知修改會對結果產生什麼影響。對監獄的評估可以基於其消耗的資源和收到的投訴。但一般說來，資源或投訴的變化是否會影響安全保障、罪犯改造或監獄威懾力，我們無法確定。

如果官僚機構工作效率確實低下，那麼到底體現在哪些方面？為什麼會出現這種情況？要回答這兩個問題，我們只有用分析紐約滑冰場重建問題的方法：我們想弄明白，為什麼在那些政府官員非常理性，且大多數都想干好工作的情況下，他們還會這樣辦事。

首先，我們至少得回答下面兩個問題：是什麼原因促使一些特殊部門辦事專斷或不公正？在什麼情況下法規的設計能夠在付出合理代價的條件下減少執法不公正的現象？警察拘捕嫌疑人而沒有任何理由就是執法不公正。「法律面前人人平等」是刑事司法體系的基本原則，但它尚不完善。因此，我們制定法律以規定在什麼情況下才可以拘捕嫌疑人。

市長想重建滑冰場，但也想盡量減少經營滑冰場所需油料的費用（第一次重建時阿拉伯石油禁運導致能源價格上漲）。為了達到這兩個目的，市政府必須購買一套新的製冷系統，但事實證明此製冷系統無法很好地運轉。當重建滑冰場成為唯一的任務時，特朗普接手了。他可以不必過於擔心能源費用問題，能自由選擇性能最佳的製冷系統。

政府不能輕易做決定，也就是說，政府的行為受到制約。受誰制約呢？是我們大家。

不要以為管理機構沒有察覺到模稜兩可的政策會帶來權力。後來成為聯邦最高法院法官的阿貝·福塔斯（Abe Fortas）於1937年就「證券交易委員會應該如何行事」寫道：

依據法律要求，公園和娛樂局應為承包商提供均等的競標機會。這就是說，工程的每個項目都必須公開招標，而且接受最低報價時，不應過多考慮其信譽和往期工程。此外，州法律禁止市政府僱用的總承包商將工程轉包給分承包商；事實上，該法律甚至禁止市政府預先與潛在投標人討論工程的相關內容，否則將被視為互相勾結。相反，特朗普可以任意選擇信譽最好的承包商來承建滑冰場。

赫伯特·考夫曼認為，這些煩瑣的程序是我們自己設計的，「每一條限制和要求的存在都源於需求」。我們以此來分析滑冰場工程：在改革文官制度時，改革者禁止政府官員從工程建設中獲益；所有承包商應享有均等的機會來競標工程；財政監察人員要求所有的計劃書都要盡量詳細。煩瑣的程序正是為了滿足這些要求，從局外人看來，那些程序就是官樣文章。為實施每一道程序而指派的管理人員被稱作官僚。然而，沒有哪個利益集團要求政府儘快完成滑冰場重建工程，所以缺少相關的監督程序，也就沒有委派任何管理人員監督此事。政策的實施過程要比實現確定的目標更容易遵守規則的制約。

專斷統治是指政府官員不經法律授權而行動，或是執法辦事破壞正義。正義是指，第一，政府應該依據明文規定平等執法：在每小時30英里的限速區內，如果貝姬和鮑勃都以每小時60英里的速度超速行駛，警察給了貝姬一張罰單，那麼我們認為鮑勃也應該收到一張罰單。第二，正義要求政府在執法時特殊對待一些特殊需要和個別情境：如果貝姬超速行駛是因為她正在去醫院分娩的路上，而鮑勃僅僅是為了取樂，我們認為警察應該處罰鮑勃而不應該處罰貝姬。正義，第一是指公正，第二是指對具體問題要具體分析。顯然，兩種意義之間常常發生衝突。

巡警與聯邦調查局的拘捕方式不同。前者來到鬥毆現場時，他們先要維持秩序並查明是誰引起的事端，誰先使用刀子。如果需要拘捕的話，則要進行長時間的、細緻的但效果不明顯的一系列調查——拜訪受害者，調查目擊者群眾，詢問涉嫌者。而這些調查都是在監督人不在場的情況下於大街上進行的，還要根據不完整又存在爭議的陳述做出判斷。其調查就是為了判斷誰的行為、態度和表現使他們看起來做出了犯罪行為。在判斷過程中，我們要求警察不應「一視同仁」，而是對不同的人區別對待。比如，年輕人、男人和熟人比之老年人、女人和陌生人更可能打架鬥毆，如果他們連這一點都無法判斷，工作就很難進行下去。這些雖出於經驗，卻很重要。因為要想根據法規來預先規定應該阻止誰、詢問誰和調查誰，無疑會困難重重。如果法規設定一些標準，比如，告訴警官們在何種情況下可以阻止事態的發展，詢問有關人員、調查群眾，很顯然法規就會異常煩瑣、永遠不完善甚至前後矛盾。想認真辦案的警官會無視這些法規，想避免麻煩的警官會把這些法規當作偷懶的借口，還有一些警官試圖在領會這些法規的過程中發泄他們遭受挫折后的情緒。其他許多民主國家所制定的有關依法拘捕的法律與美國法律相比區別不大，但它們中幾乎沒有法規規定了警官除拘捕以外（或準備拘捕時）具體應該怎樣做。與其他國家的同僚相比，在根據推斷和自主權擴充法規內容這一方面，我們做得更多。