然而，為了說明保民官有時候是怎樣代表人民的，我們只須設想一下政府是怎樣代表主權者的就夠了。法律既然只不過是公意的宣告，所以十分顯然，在立法權力上人民是不能被代表的；但是在行政權力上，則人民是可以並且應該被代表的，因為行政權力不外是把力量運用在法律上而已。從這一點便可以看出，在仔細加以考察之後，人們就會發現很少有幾個民族是有法律的。無論如何，我們可以肯定，保民官既不具有任何部分的行政權力，所以永遠不能以其職務上的權利來代表羅馬人民，除非是他篡奪了元老院的權利。

如果有人要絕對地提問，哪一種才是最好的政府，那他就是提出一個既無法解答而又無從確定的問題了；或者說，——假如我們願意這樣說的話，——各民族的絕對的與相對的地位有多少種可能的結合，也就有多少種最好的答案。

精神事物方面的可能性的界限，並不像我們所想像的那麼狹隘。正是我們的弱點、我們的罪過、我們的偏見，把它們給束縛住了。卑鄙的靈魂是絕不會信任偉大的人物的；下賤的奴隸們則帶著譏諷的神情在嘲笑著自由這個名詞。

當政府由多數過渡到少數的時候，也就是說，由民主制過渡到貴族制以及由貴族制過渡到王政的時候，政府便會收縮。這本來是政府的天然傾向。假如政府是由少數退回到多數，那末，我們就可以說它是鬆弛了；然而這一逆轉過程是不可能有的。

一旦公共服務不再成為公民的主要事情，並且公民寧願掏自己的錢口袋而不願本人親身來服務的時候，國家就已經是瀕臨毀滅了。需要出征作戰嗎？他們可以出錢雇兵，而自己呆在家裡。需要去參加議會嗎？他們可以推舉議員，而自己呆在家裡。由於懶惰與金錢的緣故，他們便終於有了可以奴役自己祖國的軍人和可以出賣自己祖國的代表。

讓我們根據已經做出過的事情，來考察可能做得到的事情吧。我不談古代希臘的共和國；但是在我看來，羅馬共和國是一個偉大的國家，羅馬城是一個偉大的城市。最後一次的戶口統計數字表明，羅馬有武裝的公民四十萬人，而全帝國的最後數字則有公民四百萬人以上，還不算屬民、外邦人、婦女、兒童和奴隸在內。

國家的體制愈良好，則在公民的精神里，公共的事情也就愈重於私人的事情。私人的事情甚至於會大大減少的，因為整個的公共幸福就構成了很大一部分個人幸福，所以很少還有什麼是再要個人費心去尋求的了。在一個政績良好的城邦里，人人都會奔向大會去的；而在一個壞政府之下，就沒有一個人願意朝著那裡邁出一步了，因為沒有人對於那裡所發生的事情感到興趣，因為人們預料得到公意在那裡是不會佔優勢的，而且最後也因為家務的操心吸引住了人們的一切。

在權利與自由就是一切的地方，不方便是不算一回事的。

為了給予不同的事物以不同的名稱，我要把王權的篡奪者稱為暴君，而把主權權力的篡奪者稱為專制主。暴君是一個違背法律干預政權而依照法律實行統治的人；專制主則是一個把自己置於法律本身之上的人。因而暴君可以不是專制主，但專制主則永遠都是暴君。

事實上，一個政府是絕不會改變形式的，除非是到了它的力量的消耗使得它過於衰微，以致於無法繼續保持原狀的時候。但是，如果政府在擴張的過程中還要使自己鬆弛的話，政府的力量就會全部化歸烏有，並且它本身也就更難於生存下去。因此，就必須隨著政府力量的耗損程度而加以補充和緊縮，否則，這個力量所維繫的國家就會淪于毀滅。

第十八章防止政府篡權的方法

因此，當人民創製一個世襲政府的時候，無論是一個家族世襲的國君制也好，抑或是某一等級公民世襲的貴族制也好，人民所採取的行動絕不是任何協定，——那只是人民所賦予行政機構的一種臨時的形式，直到人民願意另行加以規定時為止。

但是在主權的權威與專斷的政府之間，有時候會出現一種中間的力量；這一點就是下面必須要談到的了。

愛國心的冷卻、私人利益的活動、國家的龐大、征服、政府的濫用權力，這些都可以使我們想像到國家議會中人民的議員或代表的來路。他們也就是在某些國家裡人們所公然稱為的第三等級。這樣竟把兩個等級的特殊利益擺在了第一位和第二位；而公共利益卻只佔第三位。

也正是在這裏才能夠發現政治體的最可驚異的性質之一，它就由於這一性質而調和了外表上互相矛盾的活動九九藏書。因為這一點是由於主權猝然間轉化為民主制而告完成的；從而，並沒有任何顯明可見的變化而僅只是由於全體對全體的另一種新關係，公民就變成了行政官，於是也就由普遍的行為過渡到個別的行為，由法律過渡到執行。

還可以看出，締約者雙方相對間都只處於唯一的自然法之下，而彼此之間的相互協定又沒有任何保證；這就在各個方面全都是與政治狀態相違背的。手裡掌握權力的人既然永遠都是執行契約的主人，這就無異是以契約這個名稱加之於這樣的一種行為，即一個人向另一個人說：「我把我的全部所有都給你，條件是隨便你願意還給我多少都可以。」

首先是君主不再按照法律管理國家而篡奪了主權權力。

誠然，這種改變總是很危險的；所以，除非是政府已經變得與公共福利不能相容，否則就千萬不要觸動已經確立的政府。然而這種考慮只是一種政治的準則，而絕不是權利的規定；並且國家也無需把政治權威交給它的首領們，正如同無需把軍事權威交給它的將領們一樣。

第十四章怎樣維持主權權威（續）

但是，如果人們要問，根據什麼標誌才能識別某一個民族治理得是好還是壞；那就是另一回事了，這個事實問題是可以解決的。

是兩個極端相互接觸了。凡是自然界中根本就不存在的事物都會有其不便，而文明社會比起其他一切來就更加如此。的確是有這種不幸的情況，在這種情況下，人們不以別人的自由為代價便不能保持自己的自由，而且若不是奴隸極端地作奴隸，公民便不能完全自由。斯巴達的情況就是如此。至於你們這些近代的人民，你們是根本沒有奴隸的，然而你們自己就是奴隸；你們以你們自己的自由償付了他們的自由。你們曾大事誇耀你們的這種偏好，然而我發現其中卻是怯懦更多於人道。

同樣真確的是，在這類情況之下，人們不會有那麼多的小心謹慎來遵守各種必要的形式，以便把正常的、合法的行為與叛亂的騷動區別開來，把全體人民的意志與派系的叫囂區別開來。尤其是在這裏，對於可厭的情況又不得不給予在最嚴格的權利之下人們所不能加以拒絕的東西；而且也正是從這種義務中，君主才得到了極大的方便，可以不顧人民而保持自己的權力，人們還不能說他是篡奪了權力。因為君主表面上似乎只不過是在行使自己的權利時，非常容易把它們擴大，並以公共的安全為借口來禁止那些旨在重建良好秩序的集會；從而他便可以利用一種不容打破的沉默，或者是利用他所製造的不正常的狀態，來假定那些因恐懼而緘默的人都是表態在擁護他，並且對那些敢於講話的人進行懲罰。十人會議就是這樣的；起初他們當選的任期是一年，嗣後又延長一年，終於便不再允許人民大會集會，以期永世保持他們的權力。世界上的一切政府，一旦假之以公共力量之後，遲早都是用這種簡便的方法來篡奪主權權威的。

一個政府的蛻化有兩條一般的途徑，即政府的收縮，或者國家的解體。

當國家解體的時候，政府的濫用職權——不論它是什麼樣的濫用職權——就通稱為無政府狀態。與此有別，民主制則蛻化為群氓制，貴族制則蛻化為寡頭制。我還應當補充說，王政就蛻化為暴君制；但是最後這個名詞是含糊不清的，需要加以解釋。

這種關係上的轉變決不是一種思辯上的玄虛，而是有著實踐上的例證的；在英國國會裡，天天都發生著這種事情。英國國會的下院，在某種情形下，為了能更好地討論事務，就轉變為全院委員會；前一瞬間它還是主權的廟堂，這時就變成了單純的委員會機構。因此之故，它隨後便須向作為下院的它自己本身，提出有關它在全院委員會上所作出的規劃的報告；並且在另外一種名義之下，又重新來討論它自己在前一種名義下所已經決定了的東西。

正是由於商業與工藝的擾攘、由於唯利是圖、由於柔弱而貪圖享受，人身的服務才被轉化為金錢。人們拿出來自己的一部分收益，為的是可以更安逸地增加自己的收益。出錢吧，不久你就會得到枷鎖的。錢財這個字眼是奴隸的字眼；在城邦里是不知道有這個字眼的。在一個真正自由的國家裡，一切都是公民親手來做，沒有任何事情是要用錢的。他們遠不是花錢來免除自己的義務，反而是花錢來親身履行自己的義務。我距離通常的觀念委實是太遠了；我相信勞役要比租稅更不違反自由。

如果追溯一下各民族早期的歷史，我們就會ｒｅａｄ.9９ｃｓｗ.coｍ發現大部分的古代政府，即使是像馬其頓人和法蘭克人那樣的國君制政府，也都曾有過類似的會議。無論如何，這一無可辯駁的事實本身就回答了一切難題。根據現有來推論可能，我以為這是個好方法。

所有這一切，我的意思絕不是說非有奴隸不可，更不是說奴役權是合法的，因為我已經證明了恰好與此相反。這裏我只是說明，何以自以為是自由的近代人民竟要有代表以及何以古代的人民竟沒有代表的原因。不管怎麼樣，只要一個民族舉出了自己的代表，他們就不再是自由的了；他們就不復存在了。仔細考察了一切之後，我認為除非是城邦非常之小，否則，主權者今後便不可能在我們中間繼續行使他自己的權利。

當人民合法地集會而成為主權者共同體的那個時刻，政府的一切許可權便告終止；於是行政權也就中斷，於是最渺小的公民的身分便和最高級行政官的身分是同樣地神聖不可侵犯，因為在被代表的人已經出現的地方就不能再有什麼代表了。羅馬人民大會裡所出現的騷亂，大部分是由於不知道或者忽略了這條規則的緣故。執政官這時候只不過是人民的主席，保民官只不過是單純的議長，而元老院則毫無地位可言。

我們不難想像，這個首都及其周圍數量龐大的人民要時常集會，該是多麼困難！然而羅馬人民很少有一連幾個星期不集會的，而且甚至還要集會許多次。羅馬人民不僅行使主權的權利，而且還行使一部分政府的權利。他們處理某些事務，他們審判某些案件，而且全體羅馬人民在公共會場上幾乎往往同時既是行政官而又是公民。

我在前面所談過的定期集會，是適用於防止或者推延這種不幸的，尤其是當這種集會並不需要正式召集手續的時候。因為這時候君主若是加以阻止，便不能不公開宣告自己是法律的破壞者和國家的公敵了。

不過，人們如果不能把國家縮小到恰當的疆界之內的話，那末就還有另一種辦法：那就是根本不許有一個首都，而是把政府輪流地設在每個城市裡，並在各個城市裡一一地召集全國會議。

一個國家中只能有一個契約，那就是結合的契約；而這個契約本身就排斥了其他一切契約。我們無法想像任何另一個公共契約是不會破壞最初的契約的。

政治體也猶如人體那樣，自從它一誕生起就開始在死亡了，它本身之內就包含著使它自己滅亡的原因。但是這兩者卻都能具有一種或多或少是茁壯的、而又適於使本身在或長或短的時間內得以自保的組織。人體的組織是大自然的作品；國家的組織則是人工的作品。延長自己的生命這件事並不取決於人；但是賦給國家以它所可能具有的最好的組織，從而使它的生命得以儘可能地延長，這件事可就要取決於人了。體制最好的國家也要滅亡的，但比起別的國家來要遲一些，假如沒有意外的偶然事件促使它夭折的話。

然而，人們卻根本沒有解決過這個問題，因為每一方都想要按照自己的方式來解決它。臣民們讚許公共的安寧，公民們讚許個人的自由；一方寧願財產有保障，而另一方則寧願人身有保障；一方要求最好的政府應該是最嚴厲的政府，而另一方則主張它是最溫和的政府；前者要求懲罰犯罪，而後者則要求預防犯罪；一方認為最好是被四鄰所畏懼，而另一方則更願意被四鄰所忽視；一方所滿意的是金錢的流轉，而另一方則要求人民有麵包。縱使人們對於這些以及其他的類似之點都能意見一致，是不是這個問題就能前進一步了呢？道德方面的數量是缺乏精確的尺度的，所以即使人們對於這種標誌意見一致了，可是在估價上又如何才能意見一致呢？

第九章論一個好政府的標誌

第十六章論政府的創製

正如主權是不能轉讓的，同理，主權也是不能代表的；主權在本質上是由公意所構成的，而意志又是絕不可以代表的；它只能是同一個意志，或者是另一個意志，而絕不能有什麼中間的東西。因此人民的議員就不是、也不可能是人民的代表，他們只不過是人民的辦事員罷了；他們並不能作出任何肯定的決定。凡是不曾為人民所親自批准的法律，都是無效的；那根本就不是法律。英國人民自以為是自由的；他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的；議員一旦選出之後，他們就是奴隸，他們就等於零了。

但是，除了這種純屬按期舉行的法定集會之外，其他一切的人民集會——即凡不是由負有這種責任的行政官依法定形九九藏書式所召集的人民集會——就都應該認為是非法的，而且它所決定的一切也都應該認為是無效的；因為召集會議的命令本身就應當是根據法律的。

第一個是：「主權者願意保存現有的政府形式嗎？」

因而，從政府篡奪了主權的那個時刻起，社會公約就被破壞了；於是每個普通公民就當然地又恢復了他們天然的自由，這時他們的服從就是被迫的而不是有義務的了。

第二個是：「人民願意讓那些目前實際在擔負行政責任的人們繼續當政嗎？」

然則，應該以怎樣的觀念來理解創製一個政府的這一行為呢？我首先要指出，這種行為乃是一種複合的行為，或者說，是由其他的兩種行為所構成的，亦即法律的確立與法律的執行。

但是，如果城邦是非常之小的話，它不會被人征服嗎？不會的！下面我就要說明，人們怎樣能夠把一個大民族的對外力量與一個小國的簡便的制度和良好的秩序結合在一起。

我還要回答說，把許多城市結合成為一個唯一的城邦，總歸是壞事；而且想要進行這種結合時，人們也無法自詡可以避免種種天然的不方便。絕不能以大國的濫用權力為借口來反對主張只要小國的人。然而又怎樣才能使小國有足夠的力量來抵禦大國呢？那就得像往昔希臘的城市抵抗過大王那樣，那就得像晚近的荷蘭和瑞士曾經抵抗過奧地利王朝那樣。

人們何以會那樣地尊敬古老的法律？那就正是因為這個緣故了。人們願意相信，唯有古代的意志的優越性才能把那些法律保存得如此悠久；如果主權者不是在始終不斷地承認這些法律有益的話，他早就會千百次地廢除它們了。這就是何以在一切體制良好的國家裡，法律不但遠沒有削弱，反而會不斷地獲得新的力量的原因；古代的前例使得這些法律日益受人尊敬。反之，凡是法律愈古老便愈削弱的地方，那就證明了這裏不再有立法權，而國家也就不再有生命了。

至於合法集會次數的多少，則取決於多方面的考慮，在這一點上我們無法作出確切的規定。我們只能一般地說，政府愈是有力量，則主權者就愈應該經常地表現他自己。

第十三章怎樣維持主權權威（續）

體制最好的政府，其自然的而又不可避免的傾向便是如此。如果斯巴達和羅馬都滅亡了，那末，還有什麼國家能夠希望亘古長存呢？假如我們想要建立一種持久的制度的話，就千萬不要夢想使它成為永恆的吧。為了能夠成功，就不要去嘗試不可能的事，也不要自詡能賦予人類的作品以人類的事物所不允許的堅固性。

在這種中斷的期間，君主要承認、或者應該承認有一個實際的在上者，這對於他來說總是可怕的事；而這種人民的集會，由於它是對政治共同體的一種保護與對政府的一種約束，因而在一切時代里都成為首領們的一種恐懼。於是他們總是不惜用盡種種心機、種種反對、種種刁難與種種諾言，力求抗拒公民的集會。假如公民是貪婪的、懦弱的、畏縮的、愛安逸更有甚於愛自由的話，他們就不能長期抗拒政府這種一再的努力了。反抗的力量就是這樣不斷地在增長著，而主權權威便終將消逝，於是大部分城邦也就會過早地傾覆與滅亡。

代表的觀念是近代的產物；它起源於封建政府，起源於那種使人類屈辱並使「人」這個名稱喪失尊嚴的、既罪惡而又荒謬的政府制度。在古代的共和國里，而且甚至於在古代的君主國里，人民是從不曾有過代表的，他們並不知道有這樣一個名詞。在羅馬，保民官是如此之神聖，人們甚至於從不曾想像過他們會篡奪人民的職能，而且他們在那樣廣大的人群之中也從來不曾試圖對於自己作為首領的地位來一次全民投票；——這一點是非常之獨特的。可是，根據革拉古時代所發生的情況，即有一部分公民竟從屋頂上進行投票，便可以判斷人多數眾有時候會造成怎樣的麻煩了。

第十七章論政府的創製

至於我，我總是驚異何以人們竟不認識一種如此之簡單的標誌，或者說何以人們竟這樣沒有信心而不肯承認這一點。

主權者除了立法權力之外便沒有任何別的力量，所以只能依靠法律而行動；而法律又只不過是公意的正式表示，所以唯有當人民集合起來的時候，主權者才能行動。有人會說：把人民都集合在一起，這是多麼妄想！在今天，這是一種妄想；但是在兩千年以前，這卻不是一種妄想。那末，難道是人性改變了嗎？

再者，顯而易見，這種人民與某某人之間的契約乃是一件個別的行為。由此可見，這一契約既不ｈtｔｐs://ｒead•9９csｗ•ｃom能是法律，也不能是主權的行為，因而它也就是不合法的。

這就是民主政府所固有的便利，它在事實上僅只由於公意的一次簡單的行為就可以確立。從此之後，這個臨時的政府或者是繼續當權，——如果這就是它所採取的形式的話，——或者是以主權者的名義而確立一個由法律所規定的政府；這樣，一切就都是按規矩來的。此外，就不可能有任何別的合法的方式可以創製政府，而又不致放棄我們以上所奠定的原則。

全體公民既然根據社會契約是人人平等的，所以全體就可以規定什麼是全體所應該做的事，同時又沒有一個人有權利要求別人去做他自己所不做的事。這是使政治體得以生存與活動所必不可少的權利；主權者在創立政府時所賦予君主的，就正好是這種權利。

段簡人們會向我說，這對於僅有一個城市的國家可能很好，但是如果國家包括有許多城市，又該怎麼辦呢？我們是把主權權威分開來呢？還是應當使之集中於一個城市，並使所有其他的城市都隸屬於它呢？

從以上的闡述中，就可以得出與第十六章一致的結論：即，創製政府的行為絕不是一項契約，而只是一項法律；行政權力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民願意就可以委任他們，也可以撤換他們。對於這些官吏來說，絕不是什麼訂約的問題，而只是服從的問題；而且在承擔國家所賦予他們的職務時，他們只不過是在履行自己的公民義務，而並沒有以任何方式來爭論條件的權利。

第十一章論政治體的死亡

我回答道：我們應該既不用前一種方法，也不用后一種方法。首先，主權權威只有一個；我們分割它，就不可能不毀滅它。其次，一個城市，正如一個國家一樣，是不可能合法地隸屬於另外一個城市的；因為政治體的本質就在於服從與自由二者的一致，而臣民與主權者這兩個名詞乃是同一意義的相關語，這兩種觀念就結合為公民這一名稱。

首先，最高無上的權威是不能加以改動的，正如它是不能轉讓的一樣；限制它也就是摧毀它。說主權者給自己加上一個在上者，這種說法乃是荒謬的、自相矛盾的；自己使自己負有服從一個主人的義務，那就是使自己又恢復了完全的自由。

政治結合的目的是為了什麼？就是為了它的成員的生存和繁榮。而他們生存和繁榮的最確切可靠的標誌又是什麼呢？那就是他們的數目和他們的人口了。因此，就不要到別的地方去尋找這個聚訟紛紜的標誌吧！假定一切情況都相等，那麼一個不靠外來移民的辦法、不靠歸化、不靠殖民地的政府，而在它的治下公民人數繁殖和增長得最多的，就確實無疑地是最好的政府。那個在它的治下人民減少而凋零的政府，就是最壞的政府。統計學家們，現在就是你們的事了；就請你們來計算，來衡量，來比較吧。

這種只能是以維護社會條約為目的的集會，永遠應該是以兩個提案而告開始；這兩個提案絕不能取消，並且要分別地進行表決。

我這裏所假設的乃是我認為已經證明過了的東西，那就是：在國家之中，並沒有任何根本法是不能予以廢除的，即使是社會公約也不例外；因為如果全體公民集合起來一致同意破壞這個公約的話，那末我們就不能懷疑這個公約之被破壞乃是非常合法的。格老秀斯甚至於認為每個人都可以退出自己原是其中的一個成員的國家，並且在離開國土時就重新獲得了自己天然的自由和自己的財富。如果說集合在一起的全體公民竟不能做他們每個人分別開來所能做的事，那就未免太荒謬了。

有很多人認為，創設政府的行為乃是人民與他們給自己所加上的首領之間的一項契約；由於這一契約，人們便規定了雙方間的條件，即一方有發號施令的義務，而另一方有服從的義務。但我確信，人們將會承認這是一種奇怪的締約方式。讓我們且看這種見解是不是站得住吧。

國家解體的情況，可以通過兩種方式出現。

使人口平均分佈在領土上，使同樣的權利普及於各個地方，使到處都享有富足與生命；唯有這樣，國家才能成為既是儘可能最強而有力的，而同時又是儘可能治理得最好的國家。請記住：城市的高牆厚壁都只是由鄉村房屋的斷井頹垣而構成的。每當我看見京城裡興建一座宮殿，我就彷彿看到了這是把整個的國土淪為一片廢墟。

在希臘人那裡，凡是人民所需要做的事情，都由人民自己來做；他們不斷地在廣場上集會。他們生活在溫和的氣候里，他們絕不貪求；奴隸們ｒeａd•9９cｓｗ•ｃom在做他們的勞動；他們的大事只是自己的自由。可是如今既已不再有這種同樣的便利，又怎麼還能保持同樣的權利呢？你們那種更嚴酷的氣候使得你們有著更多的需要，公共會場一年之內有六個月是無法駐足的，你們的含混不清的言語不可能在露天場上被人聽清楚；你們關心自己的收入遠甚於自己的自由，而你們害怕被人奴役也遠不如害怕貧困。什麼！難道自由唯有依靠奴役才能維持嗎？也許是的。

好法律會使人制訂出更好的法律，壞法律則會導致更壞的法律。只要有人談到國家大事時說：這和我有什麼相干？我們可以料定國家就算完了。

困難就在於理解，在政府出現之前，人們何以能夠有一種政府的行為；而人民既然只能是主權者或者是臣民，在某種情況之下，又何以能夠成為君主或者行政官。

當政府的成員們分別地篡奪了那種只能由他們集體加以行使的權力時，也會出現同樣的情況；這同樣是一種違法，並且還能造成更大的混亂。這時候，可以說是有多少行政官就有多少君主；同時國家的分裂也不亞於政府，它不是滅亡就是改變形式。

第十二章怎樣維持主權權威

在流俗的意義上，一個暴君就是一個不顧正義、不顧法律而用暴力實行統治的國王。但在嚴謹的意義上，一個暴君則是一個僭據王權但沒有權利享有王權的人。希臘人的暴君一詞，原意便是如此；凡是其權威不合法的君主，希臘人便稱之為暴君，不管他們是好是壞。暴君和篡奪者是兩個十足的同義語。

集會在一起的人民一旦批准了一套法律，便確定了國家的體制；但這是不夠的。他們已經建立了一個永久性的政府，或者是一勞永逸地提供了選擇行政官的辦法；這也還是不夠的。除去意外情況所可能需要的特別集會之外，他們還必須有固定的、按期的、絕對不能取消或延期的集會，從而到了規定的日期人民便能合法地根據法律召開會議，而不需要任何其他形式的召集手續。

這時就產生了重大的變化；這時就不是政府在收縮，而是國家在收縮了。就是說大的國家解體了，而在大的國家之內就形成了另一個僅只是由政府的成員所構成的國家，這個國家對於其餘的人民來說，就只能是他們的主人，是他們的暴君。

第十章論政府的濫用職權及其蛻化的傾向

由於前一種行為，主權者便規定，要有一個政府共同體按照這樣或那樣的形式建立起來；很顯然，這種行為就是一項法律。

由於后一種行為，人民便任命首領來負責管理已經確立的政府。但是這一任命只是一種個別行為，所以它並不是另一項法律，而僅僅是前一項法律的後果，是政府的一種職能。

這些明智的人民會以恰當的措施來安排一切，他們會讓他們的役吏去做保民官所不敢做的事；因為他們無須害怕他們的役吏會想要代表他們。

絕不是一項契約立法權一旦確立之後，就必須同樣地確立行政權；因為行政權只能由個別的行為來運用，而並不屬於立法權的本質，所以它很自然地是與立法權相分離的。主權者，作為主權者來考慮，假如可能具有行政權的話；那末，權利與事實就會混淆不清，以致於人們再也弄不清楚什麼是法律，什麼不是法律了。於是這種變了質的政治體就會很快地成為暴力的戰利品，雖然政治體原是為了反對暴力而創立的。

政治生命的原則就在於主權的權威。立法權是國家的心臟，行政權則是國家的大腦，大腦指使各個部分運動起來。大腦可能陷於麻痹，而人依然活著。一個人可以麻木不仁地活著；但是一旦心臟停止了它的機能，則任何動物馬上就會死掉。國家的生存絕不是依靠法律，而是依靠立法權。過去的法律雖不能約束現在，然而我們可以把沉默認為是默認，把主權者本來可以廢除的法律而並未加以廢除看作是主權者在繼續肯定法律有效。主權者的一切意圖一經宣布，只要他沒有撤銷，就永遠都是他的意圖。

在他們那短促的自由時刻里，他們運用自由的那種辦法，也確乎是值得他們喪失自由的。

第十五章論議員或代表

既然個別意志總是不斷地在反對公意，因而政府也就繼續不停地在努力反對主權。這種努力越加強，則體制就改變得越多；而且這裏既然根本沒有別的團體意志可以抵抗君主的意志並與之相平衡，因此遲早總有一天君主終於會壓倒主權者並毀壞社會條約的。這就是那種內在的、不可避免的弊病之所在，它從政治體一誕生起，就在不休止地趨向于摧毀政治體，就和衰老與死亡最後會摧毀人的身體一樣。