在鄂豫皖三省推行保甲之後，第四次「圍剿」取得了一些「成績」，一方面由於國民黨重兵圍困；另一方面則是鄂豫皖的領導人在反「圍剿」過程中出現了許多過失，以至於「圍剿」沒有被打破，鄂豫皖紅軍主力向西轉移。因而，在1934年，國民黨政府又將保甲制在蘇浙閩湘等十省推廣，不久又推向全國。抗戰結束后，儘管在美國的幫助下，實現了所謂的美式的「總統制」，但這種帶有傳統嚴刑峻法意味的保甲制卻依然如故，一直推行到國民黨在大陸的統治結束。

但是，商鞅雖然已經將保甲的精髓付諸實踐，卻偏偏沒有想出保甲這個概念，保甲之名的發明，應歸功於中國歷史另一個大大有名的變法者王安石。但是，當年王安石的所謂保甲，跟後來國民黨實行的，以及在我們的常識中所講的保甲仍然不是一回事。王安石變法實行的保甲制，其中的「保」是以家戶為基礎的鄉村編製，十家為一保，上面還有大保和都保，而「甲」卻不像後來那樣是保以下的單位，而是以保丁為基礎的另一種與保平行的編製，實際上屬於另一種「鄉兵」制度。因為北宋積弱積貧，冗兵冗官為歷朝之最，其中軍隊既龐大又無用，在面對北方少數民族的威脅時候感到十分困擾，既敗於遼，復敗於西夏，只得交出越來越多的「歲幣」，以求暫時的安寧。北宋長期實行的是募兵制，仗越是打不好，兵就募得越多，一邊是年年拿錢給人家買太平，一邊是花更多的錢來養兵，使得財政不堪負擔。王安石變法實行保甲制的主要目的就是解決募兵制的問題，想利用過去寓兵於農的辦法，推行保甲，兩丁抽一，逐漸加以訓練，最後取代由招募來的士兵組成的職業軍隊。因此，雖然王安石保甲制也有互保連坐的內容，但主要是為了恢復類似唐代的府兵制，立意在改換一種新的國防體制。

其次，我們還看到，保甲的施行與中國農村的傳統存在著根本性的衝突。想在農村實行互相監督、告發的連坐制，在現實的農村生活中是十分困難的事情，儘管我們說民初以來武化精英的統治已經撕破了傳統意義上道德面紗，但那畢竟是在統治層面上的事情，要想使得農村社會宗親鄰里之間實行互相告發，彼此弄陰謀的制度或者形成這樣的風氣，非得殺人如麻、血流成河才可能奏效，顯然，國民黨政權並沒有這樣的道德承受力，實際上，後來在統治方式上肆無忌憚的日偽政權，推行保甲依然難以達到預期的目標，老百姓即使在死亡的威脅下，仍然難以形成互相告發的習慣。讓農民一改過去宗親鄰里之間的相互扶助和照應，凡事不撕破臉皮的古老習慣，沒有外力的衝擊，將整個農村社會改變的前提，似乎是不可能做到的事情，因為這種習慣是農民生活的一部分，沒有了這種習慣，他們就無法生存。保甲制雖然屬於中國的「國粹」，但歷朝歷代都難以真正推行，原因就在於此。在國民黨在大陸統治的後期，國民黨政府將保甲連坐制變本加厲，不僅強化保內連坐，而且實行所謂「逐級連坐」，即戶長、甲長和保長以至鄉長逐級「切結」，負連帶責任，還有「連環監視」，即各甲各保之間互相監視，對於告發者予以重獎。結果，適得其反，對農村的控制反而減弱了，即使正規軍佔據了某一地區，也難以實現對此地農村的有效統治。在國共鬥爭的緊要關頭，實行違背農民的生活習慣的制度，並強制推行，結果只能將他們推到對手那裡去。在今天htｔpｓ://reａｄ.99cｓｗ.com看來，國共最後三四年的角逐雙方在農村與農民問題上都犯過錯誤，但顯然國民黨方面犯的錯更大，而且不思調整，在一條道上走到黑。

保甲制的推行從一開始就受到了各方面的批評，有意思的是，許多批評往往集中在保甲破壞了農村原有的「自然狀態」上，比如陳虞孫說保甲制人為地割裂了農村原有的居住結構，只是為了將農民割裂成許多不相協的單位，以便於分而治之（陳虞孫，1946年）。費孝通的批評最為學理化，在他看來保甲制只是將自上而下的政治軌道築到了每家的門前，但傳統的自下而上的渠道卻阻塞了。關鍵是破壞了傳統農村鄉紳自治的結構，只要鄉紳進入到保甲之中，那麼就變成了上傳下達的政府工具（費孝通，1948年）。但是，這種對傳統農村「自然狀態」的破壞，卻並非國民黨政府開始的，實際上在國民黨當政之前已經在進行了，國民黨政府只是以一種非常不合時宜的方式強化了這種趨向而已。

保甲制的失敗，固然說明了國民黨政府社會動員能力的孱弱，政府效率之低下，但這種制度推行的失敗，原因卻相當複雜。首先，保甲制的實行，在鄉村主要依靠地方精英的力量，早在保甲實行之初，蔣介石曾經針對各縣長發表講話說：「倘縣長能用地方力量，組織保衛團，調查戶口，實行保甲，按照省政府頒行的條規辦法，一一實際做去；譬如組織地方團練，團有團長，鄉有鄉長，保有保長，甲有甲長，這種組織，就是縣長剿匪的工具。……所謂十室之內，必有忠信，總可以找出幾個人來幫忙的。除在地方民眾中造成剿匪的中堅力量之外，沒有其他剿匪更妙的方法，希望各位縣長因地取材，地方上的正紳都是消滅赤匪的中堅勢力。」在這樣明確的方向指導下，在實際的保甲操作中，各地都紛紛將原來控制鄉村的精英作為依靠對象，原來的村長閭長，現在就變成了保甲長，無論精英是直接出面還是躲在幕後，辦了保甲之後，依舊是他們當權。說是尋找「正紳」，但實際上只要有能力而且有實力的地方精英，都無一例外地被列入依靠的序列之中，況且什麼叫做正紳本身就是一個非常含糊不清的說法，即使最惡劣的土豪劣紳也不願意人家叫他劣紳，而且裝裝門面的事情都會做上幾件，往往是上級政府說誰是正紳誰就是正紳，說誰不說誰，基本上由他們自身的實力而定。河南省甚至規定，保甲長必須是素孚鄉望，年富力強而且屬於富戶，所任不妨礙生計且粗通文墨者。符合這種條件的，只有地主和豪紳。由於保甲的推行帶有很強烈的功利目的，主要是為了遏止農村共產主義勢力的發展，因此決定了國民黨中央政府對此必定非常在意，大力推行，而各地存在防共需要的自然有迫在眉睫之需，而暫時沒有這種需要的也必須做出點樣子來以應付上級的檢查。在這樣的情況下，只有選擇最迅捷和阻力最小的路線行進才可以應付急切之需，出路實際上只有一個，就是利用原來的地方精英。

由於第四次對蘇區「圍剿」的主要方向是鄂豫皖根據地，所以，在1932年8月，蔣介石公布了《鄂豫皖三省剿匪司令部施行保甲訓令》，宣布了蔣介石政府對於前階段地方自治政策的改弦更張。同時，頒布了《剿匪區內各縣編查保甲戶口條例》，正式開始推行保甲制度。在蔣介石的訓令中，詳盡地列舉了前階段實行的農村地方自治九九藏書的七大弊端，雖然他也說了人民未經訓練、政府辦事不力和土豪劣紳藉機欺壓農民等問題，但最重要的在他看來，則是地方自治所含有的民主、自由、平等精神極大地妨害了政府的行政效率，使得政府人員缺乏威權。「蓋自治職員既由普選而致，必求結歡世好與群眾，自衛職員則負有保安除亂之重責，凡遇群眾或個人有妨害治安之行為時，且須實行職權，予以嚴厲斷然之干涉。今乃欲使自治之領導者而兼自衛之負責者，何異南轅北轍，結果必至寬猛無所適從，既易受群眾之挾持，且將失其制裁之威力，自治自衛之使命將無術以完成。」

在從三省試點到大規模推行保甲制之際，保甲的推行有了一些微妙的變化，由於原來的保甲規劃太過於赤|裸裸地違背總理（孫中山）「遺教」，所以不得不進行一些修飾，一是開始將地方自治與保甲制硬性地聯繫在一起，對外宣稱實行保甲就是實現地方自治。二是在推行保甲的同時掀起了一場新生活運動，在實際運作中將兩者結合起來。以「運動民眾」的方式，將所謂合乎「禮義廉恥」的「新生活」納入生活軍事化，也就是保甲化的軌道。

蔣介石的這些主張，實際上與他長期以來對西方制度和思想的一貫看法有關，他一直認為五四以來，西方的學說教壞了一代青年，自由民主對中國只有壞處，沒有好處，這也使得一直自詡為孫中山忠實信徒的他能夠最終公開拋棄了孫中山所倡導的地方自治思想，推行保甲制。對於蔣介石來說，顯然傳統的魅力要更具吸引力，在訓令中他宣稱要斥諸中國古老的家族制度，並在此基礎之上，建立保甲制。與此同時，他還提出了所謂社會治理的「四字方針」——「教、養、衛、管」。「教」就是教化，用傳統的禮義廉恥思想來教育老百姓；「養」就是讓人民行為有規矩、合乎規矩；「衛」則是農村軍事化的社會整合；「管」自然意味著強化對農民的管理。這四字方針，實際上就是國民黨政府推行保甲制的主導思想，除了日本軍國主義式的社會組織方式外，更多就是中國傳統的嚴刑峻法。顯然，蔣介石推行的保甲制，與王安石的保甲制在形式和內容上都不一樣，而更接近於商鞅變法的某些成分。

蔣介石的保甲制有三層意思，第一層是清查戶口，徹底查清楚農村的人口狀況，進行戶口登記。無論任何年代，沒有一個統治者不想弄清楚自己治下臣民的確數和姓甚名誰以及是男是女、是老是少。但是，歷朝歷代基本上都是一筆糊塗賬，有的也許在王朝初期還算清楚，但很快也就變得模糊起來了，徵收賦稅只能憑藉底下報上來的一個概數。無疑，蔣介石的國民黨政權面臨的也是這樣一個糊塗的農村人口狀況，這與他強化對農村的控制，直接以國家權力管理農村的目標相距甚遠。其實蔣介石在搞所謂「鄉村自治」的時候，已經把清查人口作為一個主要目標，但是就像我們在前面所說的那樣，最後還是不了了之。借推行保甲的勢頭再一次把徹底清查農村人口和戶籍列入了重點規劃。在所謂「三省保甲試點」中，最重要的法規條例就是《剿匪區內各縣編查保甲戶口條例》（以下簡稱《條例》）。保甲制的第二層意思是互保連坐責任制。互保連坐最早是商鞅的法規，既施行於民眾，又施行於軍隊，後世主要將這種法規施用在軍隊，以制止軍人的隨意潰逃（與古羅馬的什一制暗合），蔣介石在其嫡系軍隊中也曾實行這種制度，不read.99csw.com過並不很認真。這次為了剿共，不僅在軍隊里重申和強化了連坐法，而且將之延伸到了「剿匪」區的鄉村民眾頭上。前面提到的《條例》規定：「保甲內各戶之戶長須一律加盟手保甲規約，其由他處遷來或避亂新歸或新充任戶長者亦須加盟于各該保甲內之現行規約。」一般這種「保甲規約」都包含了連坐的內容，但是，《條例》仍進一步強調：「各戶戶長除依前條規定一律加盟保甲規約外，應聯合甲內他戶戶長至少五人共具聯保連坐切結，聲明結內各戶互相勸勉監視，絕無通匪或縱匪情事，如有違反者，他戶應即密報懲辦，倘瞻徇隱匿，各戶願負連坐之責。」甚至連「切結」的樣式都準備好了附在《條例》後面，規定所有戶長都須在切結書上簽名，如果不識字，就按上手印。保甲制的第三層意思是使農村社會組織軍事化。對於這一點，蔣介石說得非常明確，辦保甲就是「要拿軍隊組織的方法來部勒民眾，以軍隊訓練的精神來訓練民眾」，在他看來，保甲制度「下有戶長、甲長、保長、區長，上有縣長、專員，如此層層節制，已和軍隊組織差不多」。保甲的推行，在軍事化方面又有兩個層面的含義，一是組織歸屬於保甲，並受上級政府和軍隊節制的鄉村武裝，名為「壯丁隊」，凡保甲內的18～45歲的男子都被編人，平時接受軍事訓練，協助清查戶口，追查盜匪和「通共」事件，戰時則為國民黨軍隊修碉堡和公路，以及承擔各種夫役，甚至還要「協助軍警抵禦赤匪」。二是將保甲自身的編製組織軍事化，使農村社會變成個大兵營。為此《條例》賦予了保甲長像軍隊的軍官之於士兵一樣的權力，不僅在督率壯丁隊的時候，有生殺予奪之權，就是在平時的生活中，也可以借口清查「共匪」，隨意進入老百姓家裡盤查翻檢，隨意抓捕關押轄境的百姓，很容易找個「通匪」的借口將人送到縣裡坐監牢。

首先，原來的地方精英當然也有一定的積極性來參与保甲制的推行，且不說他們自身就與共產主義發展格格不入，就是保甲本身對他們也確實有相當的吸引力，變成保甲之後，他們可以擁有比從前大得多的「法定」權力，過去的擅自生殺予奪還擔心不合法，現在則有了堂而皇之的借口。然而，精英們雖然有推行保甲的積極性，但僅限於撈取更大的「法定」權力，除此以外則一概免談，清查戶口會使他們在賦稅徵收上難以再做手腳，而連坐制的實行則平添了無數煩瑣的公務，因此他們都不熱心，也不會熱心。實際上許多地方軍閥和稱霸一方的土圍子的主人，甚至擔心保甲推行有中央一統和削弱他們勢力的企圖，所以，他們推行保甲，只在維護自身利益的前提下，有選擇地採取有利於強化自身統治的那一部分措施。這樣，保甲的實行就陷入了一個怪圈，要推行保甲必須藉助原地方精英，而精英又根本不可能真正實現保甲。

國民黨政府在確立統治的最初幾年，在農村基層推行的是「鄉村自治」，仿照西方和日本實行一種新的地方區劃的轉變，實行區一鄉鎮一閭一鄰的政權體制，但是，蔣介石很快就發現，「鄉村自治」根本不合他的脾胃，不僅難以實現強化國家政權的目標，更難以對付日益滋長的紅色反抗。1931年6月，在對中央蘇區進行第三次「圍剿」的當口，蔣介石決定在「剿匪區」的江西修水等43個縣試行保甲制，取消舊的鄉村政權編製，不久又將此辦法推廣到整個江西。第三次九*九*藏*書「圍剿」的失敗，給了蔣介石較大的刺|激，意識到對於中國的共產主義運動，僅僅靠軍事「圍剿」不可能解決問題，必須有相應的農村改革措施，他接受了幕僚們提出的剿共須「三分軍事，七分政治」的主張，在推行軍事政治改革的同時，下大力氣在所謂的「剿共區」，即有共產黨紅色根據地的區域推行保甲制。

保甲製作為一種鄉村制度，應該說起始於商鞅變法，商鞅在秦國開阡陌，編什伍，實行連坐制，雖然沒有保甲之名，但已具後世保甲之實。作為一種打破鄉里宗法和道義溫情規矩及氛圍的措施，商鞅的制度是將嚴刑峻法施行於社會最下層，本質上是將軍事制度施用於民間。我們將要闡述的國民黨的保甲制度，其初衷與商鞅是一致的，可以說深得商鞅的三昧。

相對於地方自治來說，國民黨政府對於保甲制的推行可謂不遺餘力，各省區紛紛制訂計劃，分段限時實行，省級大員親自出馬，巡迴督導，有的地方還開辦保甲訓練班，分批培訓保甲人員，投入了大量人力物力和財力，再配以「新生活運動」，往往顯得聲勢浩大，熱鬧非凡。但是，從總體上看，終國民黨統治之世，保甲制依舊辦得有名無實，基本上是官樣文章。據朱德新研究，屬於最初興辦保甲的河南省，保甲制的辦理只是存在於官僚機構的計劃中，履行的公文里，各級政府往往將精力都花在了制定漂亮的規劃上，只要有了規劃，再有一點專供上級參觀的保甲「樣品」，一切就算大功告成。而實際的保甲制，除了將原來的村閭長換個名字，叫做保甲長，甚至連最基本的戶口清查都沒有做到（朱德新，1994年）。據日本「滿鐵」當時進行的頗為認真的調查，直到抗戰爆發，河南省以及全國的保甲，基本上是虛應故事。前面提到的陝西商州的那個村莊，村民為了圖「方便」，就可以將甲的建制隨意合併，而上級政府也只能睜隻眼閉隻眼裝不知道。1934年，熱心推進保甲制的聞鈞天評價此前的保甲建設時說：「故各省奉行保甲，成績卓著者少，成績不良者多；條擬虛文者多，循實遵行者少；拘泥古法者多，運用古制者少；遵行官治或紳治者多，參酌現代民治精神者少；大綱方案之決議者多，細而實施之考核者少；認識保甲局部之意義者多，建樹保甲全部之規模者少。且地方與地方，各不相謀；中央、省、縣、區、閭之間，脈絡亦互阻滯。遂致精神渙散，形式差池，皆為不可掩蓋之事實。推其緣故，實由於組織之無定則，訓練之無方針，人民與政府之未能合力，即如通權變達之處，亦毫無所遵循；既善於以意為之，自我作古，而又不詳加推究，隨勢革新，無怪中樞政令頻頻，而地方虛應故事如昔也。」兩年以後，有人發現情況更糟：「整理保甲，迭經省府定有方案……究其實際，各項章則，上級政府之設計，苦心焦慮，製成大觀，不過低級機關檔案上添一陳列物耳。……省府即以之轉區，區長再令而下之，則石沉大海，有去而無返。區長逼無可逼，只得閉門造車，敷衍上令。在保甲職務者……非借惡霸勢力，魚肉鄉民，即持巨族力量，壟斷一切。其主任保長之權利，絕不肯放棄，於是優秀者皆退避三舍，而不與為伍。……有劣跡之主任保長，雖欲去之而不能。」可以說，保甲制的推行，對國民黨來說是徹底的失敗，不僅沒有實現最基本的功利目標——消滅中國的共產主義勢力，反而使國民黨喪失了改良鄉村的最後機會。

即使從國民https://read.99csw.com黨的角度出發，保甲制的實行也是完全的敗筆，國民黨政府推行保甲，儘管花了很大力氣，進行了還算周密的規劃，其實並沒有實現建立了一種軍事化統制性很強的下層組織的目標，從頭到尾充斥著遏制共產主義勢力的功利精神，使其行為一直在臨時措施和長遠規劃之間徘徊。從實行的效果看，只是將國家政權在形式上延伸到了每家每戶，但實際上則是將原來土豪劣紳地方勢力的惡行合法化，並且背在了國家政權的身上。顯然，由國民黨中央政府主持的這項農村政權改革，效果比晉系和桂系的類似改革還要差，國民黨政府的社會動員能力在農村幾乎等於零，除了暴力強制，甚至連收稅勞役和徵兵都無法實現。國民黨的系統早就蛻變成了特務組織，只在城市和軍隊里還能發揮作用，在農村，作用卻幾乎等於零，國民黨政府只能依靠那些蛻變了的地方精英實現統治，而在實現統治的同時，則伴隨著無窮無盡的妥協，並隨著共產主義勢力的日益壯大而賦予地方精英越來越專制的權力，在共產黨普遍開展土地改革運動的時候，這一系列制度和措施幾乎就是在「配合」共產黨的行動，為革命提供更多更有效的借口。國民黨最後雪崩式的失敗，實在事出有因。

再次，在國民黨政府前後十幾年的保甲推行中，存在著政策上的矛盾與扞格。在三省試行保甲不久，國民黨政府就悄悄改變了他們保甲規劃中赤|裸裸拋棄地方自治的提法，將推行保甲說成是實行地方自治的一部分，在後來的保甲規劃中也確實塞進了一些召開保民大會，實行民選保甲長和村辦學校、醫院的計劃，顯然，這些東西與強化保甲長權力、實行連坐制這些根本無視人的基本權利和尊嚴的措施是格格不入的，任何人或者政府都沒有辦法將它們放在一起在基層實行，如果真要實行的話，結果只能是後者吞噬了前者，即便如此，前者的官樣文章也會妨害後者的實現。

此次推行的保甲制大體是這樣的，所有城鄉居民（主要是農村）以戶為基本單位，戶有戶長；十戶為甲，甲設甲長；十甲為保，保設保長。保甲按居住的狀況挨家挨戶編組，基本上依自然村鎮編排，如果編到最後餘下的不夠一甲，超過五戶的就按一甲算，不足五戶則編人最接近的甲中，保也類似辦理。保的上級行政機關則是鄉、區和縣，與保甲以前的地方區劃接軌。有的地方還在保之上設立了聯保組織，後來區的建制取消，聯保主任變成了實際上的一級政府建制。每保設辦事處，設置保長和副保長，開始由上級政府指派，後來名義上要由保民大會選舉產生，但實際上依舊是指派，而且是根據地方人士的勢力強弱來指派。保長之下還設有民政、警衛、經濟和文化幹事若干，一般還有配備快槍的保丁若干，這些保丁名義是保內武裝壯丁隊的骨幹，實際上則是保長的家丁。一般來講，甲長的權力不大，跟保長几乎有天壤之別，幾乎所有的「公務」都要落實到甲長的頭上，既要跑上又要跑下，屬於兩頭受氣的差事，所以在絕大多數情況下，由甲內的農民輪流出任，各個戶長都有份。有時，當輪到某戶當甲長時，如果實在不想干可以出錢僱人來代替，與僱人頂替勞役相同。陝西商州某村曾經採用過一種類似「偷工減料」的甲長任期制，將全村所有的三個甲合起來，由一個甲長負責，但任期縮短，從而從總體上減少了「服役」的時間。而保長則是一般農民不敢問津的，必須有「後門」和「關係」（胡必亮，1996年）。