上層和基層，卻一變再變。宰相制度，花樣翻新，代代不同。地方建制，改來改去，千奇百怪。大體上說，秦與漢代前期，是郡、縣兩級。郡管縣，縣屬郡，是地地道道的郡縣制。漢代中期，名義上還是郡縣兩級，實際上是州、郡、縣三級，後期則正式變成三級，即州管郡、郡管縣，或縣屬郡，郡屬州。

唐宋兩代，也都名義上是兩級，即州與縣，或府與縣。州、府同級，都管縣，縣則或屬於州，或屬於府。郡，則被廢除。不過州、府之上，卻實際上還有一級，唐代叫道，宋代叫路。因此，唐宋兩代，實際上是三級：道、州府、縣，或者路、州府、縣。也就是說，唐代，是道管州府，州府管縣；宋代，是路管州府，州府管縣。

元代的州，有等級，也有類別。類別主要有四種：省屬州，直屬於省；路屬州，隸屬於路；府屬州，隸屬於府；州屬州，隸屬於另一個州（如庶安州隸屬於開成州）。

州，最早是監察區，不是行政區。元封五年（公元前106年），漢武帝分天下為十三個監察區，由中央派員進行監察。其中，京師所在的三輔（京兆尹、左馮翊、右扶風）、三河（河內郡、河東郡、河南郡）和弘農郡合為一部，其餘為州，這就是州的來歷。

三都府的長官叫牧，官階從二品，例由親王兼領，其實是挂名。實際主持工作的是府尹，從三品，相當於府的「執行長官」。府的「執行次官」則為少尹，從四品下。

清代總督、巡撫因為都有都察院兼銜，因此又稱都堂。因為一般都兼掌兵權，所以又稱大帥。他們也都有自己的直屬部隊，總督的叫督標，巡撫的叫撫標。

元代的行省，設丞相一人，從一品；平章二人，從一品；右丞一人，左丞一人，正二品；參知政事二人，從二品。其下還有郎中、員外郎、都事等，完全是中央政府的結構。但丞相併不輕易授人，主持工作的通常是平章。

元代的州官叫知州（從四品），佐屬有同知（正六品）、判官（正七品）等。

宋代的府、州、縣，原本就沒有正兒八經的長官，只有知府、知州、知縣在主持工作，上面又有這麼四個自行其是的「婆婆」，則地方行政之狀況，也就可想而知。

負責監察朝廷和三輔的官員，叫司隸校尉，秩「比二千石」（月谷一百斛），犀印青綬，是十三州部官員中地位最高的。東漢時期，司隸校尉出席中央會議時，與御史中丞、尚書令一起「專席而坐」，號稱「三獨坐」（前面說過）。

隋唐以後，郡被取消，但名字還在，通常作為府的別名。

安史之亂后，中央政府的控制能力越來越弱，節度使們的權力則越來越大。他們擁兵自重，割據一方，不聽朝廷號令，事事自作主張，甚至父死子繼，或者傳位部下，稱為「留後」。大唐帝國，最後就亡于這些割據的藩鎮。

唐代的州分等級，據說有七等之多。州的長官都叫刺史（一度改稱太守），級別最高的從三品，低的正四品下。佐屬當中，別駕、長史、司馬，被稱為「上佐」。如果刺史由親王兼領（挂名），或者刺史出缺，上佐可以代行州事。

諸道之中，最重要的是「兩司」所派之分司。其中，布政使派出的叫分守道，按察使派出的叫分巡道。因此，道，也可以看作省的「派出所」。

總督，有「總理督察」的意思。最早是因為軍事需要，由中央特派，後來開始干預地方行政。清代以後，總督成為比巡撫更高一級的特殊地方官員，官階正二品（兼兵部尚書銜的從一品），例兼都察院右都御史銜，同時兼兵部尚書銜或兵部右侍郎銜，在自己的轄區之內，上馬管軍，下馬管民，所以又稱制軍、制憲，尊稱制台。如果加大學士銜，則如唐代加宰相銜的節度使，被稱為使相。

歷朝歷代縣之佐屬，主要有縣丞、縣尉和主簿。漢代主要是縣丞和縣尉，明清則只有縣丞和主簿，唐、宋、元三個都有。縣丞，管文書、穀倉和監獄，相當於副縣長（丞即副職），元明清三代都是正八品。縣尉，管治安，捕盜賊，相當於公安局長，元代正八品。主簿，收發文書，處理事務，相當於秘書長，元明清三代都是正九品。至於漢代的縣丞和縣尉，都是九-九-藏-書長吏，秩二百石到四百石。比他們級別更低的叫少吏，秩百石。

唐代的規矩，基本上是「非都不府」。宋、元兩代的尺度寬鬆一點，卻也不是隨便什麼州，都能升格為府。所以，唐代的府只有八個，州則有331個；宋代的府只有63個，州則有236個；元代的府只有35個，州則有351個。明清兩代的比例卻不同。明代的府160個，州251個；清代的府184個，州239個。可見，府在唐、宋、元三代，是「特別行政區」；在明清兩代，是「正常行政區」。

唐宋兩代的縣官，或者叫縣令，或者叫知縣。知，就是「主持」。主持工作，就叫知事。知縣，就是「知縣事」，也就是「主持縣裡工作」。顯然，知縣其實是「代理縣官」，因此有時前面還要加一個「權」字。權，就是權宜、姑且。權知縣事，就是「姑且主持縣裡工作」。這當然並非正式的縣官。縣官的正式官名，還是叫縣令。

明清兩代，在布政使和按察使之上，還有巡撫和總督。明代之初，他們跟漢代之初的州刺史一樣，都是中央的特派員，既無固定轄區，也無一定任期，往往是事畢即走，當然也沒有品級。後來，慢慢演變為省之上級地方官。清代，巡撫和總督的設置成為定製，但仍兼中央政府的官銜。因此在理論上，還是朝廷的官員，卻又長期在地方上主持工作。所以說，巡撫和總督，都是半中央半地方的省之上級官員。

明清兩代，名義上是省、府、縣三級。州制仍然存在，但或者類似於府，或者類似於縣，不是單獨一級，地位也降到最低，清代之州更無異於縣，合稱州縣。另外，府之上，還有省的派出機構，叫道；省之上，則還有中央派出的官員，即總督和巡撫。這樣算下來，其層級竟為督、撫、省、道、府（州）、州縣。

前面說過，中央集權的帝國統治體系，是一個金字塔結構。高高在上、君臨天下的，是至尊天子一個人。天子之下，是宰相或宰輔，或三公，或三省，或二府三司，或省（中書省）、院（樞密院）、台（御史台），其數為三。其下，是以九卿和六部為代表的中央各部門，包括行政部門、監察部門和司法部門。此即所謂「一三九」結構。再下，就是各級地方行政區域和官員。其人數，大約高層的數十，中層的數百，基層的數千。這是一個梯形結構，作為底座，支撐著上面的小金字塔。至於最底層，當然是萬千黎民。

魏晉南北朝的州，是帝國的第一級地方行政區，州下有郡（第二級），郡下有縣（第三級）。州官叫刺史（個別叫州牧），但不再是監察官員，而是地方行政長官，且多有兵權，有的還兼將軍，不兼將軍的叫「單車刺史」。其佐屬，也有文武之別。文佐有別駕、治中、主簿等，軍佐有長史、司馬、參軍等。

府成為正常行政區以後，也就正常地有了自己的官、佐。明清兩代，府的長官都叫知府，官階明代正四品，清代從四品。佐屬也都有同知和通判，官階也都一樣，同知正五品，通判正六品。可見明清的府，其實與州同級，都是中級行政區。只不過府之官佐，品秩高於州（知州從五品，同知或州同從六品，判官或州判從七品）。

現在看來，在中央集權的大國，這可能是最好的制度。中央、郡、縣，只有三級，管理方便，政令暢通，效率高，成本低。如果將郡數控制在八十以內，每郡下轄十到二十個縣，應該說是最合理的安排。如果像南北朝時期那樣，郡數多至數百，就失去存在的合理性了。

前面說過，帝國的行政區劃，原本是郡縣兩級。隋唐廢郡，以州領縣。唐宋的州，就相當於漢代的郡；則郡縣兩級，就應該變成州縣兩級。明清的州，性質發生變化。領縣的功能，主要表現在府。此時的地方行政，照理說就該是府縣兩級。然而事實卻並非如此。因為帝國的統治者，總喜歡在原來的一級行政區之上再加中央的派出機構。這些機構，後來就變成高一級的地方行政機關，由此產生高一級的地方行政區劃。這些新的機構和區劃，在漢代，就是州；在唐代，就是道；在宋代，就是路；在元代，就是行省。

宋代府的長官，名義上也是府牧，但幾乎沒人當過。主持工作的「執行長官」和「執行次官」，跟唐代一樣，也是府尹和少尹。地位最高的開封府尹正三品，少尹從六品。宋太宗趙光義，就做過開封府尹。南宋光宗當太子的時候，則做過臨安府尹。所以府尹的地位也很尊貴，且多半空缺。於是，又只好派員署理府政，叫權知府事，簡稱https://read.99csw.com知府。

道的負責人是道員，明代無定員，無定級，清代正四品，俗稱道台。

東漢末年，社會動蕩，靈帝遂再改刺史為州牧，以穩定地方。這時候的州牧，已正式成為郡守的上級地方官。這時的州，也變成了郡的上級地方行政區。漢帝國的地方建制，就由郡、縣兩級，變成了州、郡、縣三級。魏晉南北朝也一樣。

明清的州分兩類，一類叫直隸州，直屬於省；一類叫屬州，隸屬於府。明代這兩種州，都是有的領縣，有的不領。領不領縣，跟直屬於省還是隸屬於府沒關係。清代則是直隸州都領縣，屬州都不領縣。但無論是否領縣，也無論是直屬於省還是隸屬於府，所有的州都有自己的治域。換句話說，領縣的州，除了其所轄的縣，還有一塊地方是州域。

西漢成帝綏和元年（公元前8年），刺史改為州牧。州牧職掌則與刺史相同，官職卻高得多，秩二千石，位次九卿。以後反反覆復，或州牧改為刺史，或刺史改為州牧。

顯然，明清兩代州的性質，已經不單純是上級行政區了。至於不領縣的州，則跟縣沒什麼兩樣。州的地位，至此已降到最低點。

府，原本是官署名稱，比如漢代的公府（宰相府）、唐代的政府（政事堂）。變成地方行政區的稱謂，始於唐代。唐代的府，其實是特殊的州。唐玄宗開元年間，為了體現首都和陪都的重要性，改其所在之州為府。長安所在的雍州，改為京兆府；洛陽所在的洛州，改為河南府；唐高祖李淵起兵的發祥之地并州，改為太原府。京兆府為上都，河南府為東都，太原府為北都。此即所謂「三都府」，相當於三個直轄市。

郡縣制從春秋戰國時期起，就開始實行了。在諸侯的兼并戰爭中，一些被滅掉的中小國家，便被改為大國的郡縣。但郡縣制運用於一統天下的中華帝國，是從秦始皇開始的。秦滅六國，一統海內，分天下為三十六郡（后增至四十多個，漢代一百多個），郡下轄縣（漢代大約一千三百個），縣下有鄉。但行政區，則只有郡縣兩級。

縣官級別雖低，卻很重要。因為縣以上，無論郡、州、府，都是管官的。只有縣，才「牧民」。因此縣官是「親民之官」，民眾稱之為「父母官」。縣官德才兼備，公正廉潔，就政通人和；縣官昏庸無能，貪贓枉法，則民不聊生。

但是明清的州，性質已不倫不類。領縣的州，其實是低半級的府；不領縣的州，其實是高半級的縣。因此，明清兩代的地方行政制度，就不能叫州縣制，應該叫府縣制。也就是說，縣之上級，唐宋兩代主要是州，明清兩代主要是府。

明代的省，原本就是元代的行省。洪武十三年（公元1380年），朱元璋撤銷中書省，嚴令永遠不立丞相。中央的中書省都沒了，地方上的「行中書省」便更沒有存在的必要。實際上，早在洪武九年（公元1376年），行省就已被改為布政使司。但習慣的稱呼難以改變，人們仍然將布政使區稱為省。清沿明舊，也將這一級行政區劃叫作省，一直叫到現在。

西漢對郡守人選極為重視。因為縣官人數太多，朝廷實際上管不過來。按照漢宣帝的說法，要想保證地方上「政平訟理」，就只能靠好的郡守了（《漢書·循吏傳》）。

派往其餘十二州的叫刺史，意思是「刺舉不法的使者」，秩六百石（月谷七十斛）。刺史在州里沒有治所，每年八月出京，巡視州內各郡縣，歲末回朝。監察的對象，是二千石到六百石的官吏。監察事項則有六種，叫「六條問事」，超過這個範圍就不能過問，也不能問小吏。簡單地說，就是治官不治民，查大不查小，問事不幹政，巡視不長駐。顯然，從理論上講，刺史只是中央特派監察巡視員，不是地方官。其最主要的佐屬，則叫別駕，意思是另外駕一輛車，跟著刺史到處巡視。後來，刺史權力越來越大，管事越來越多，也有了固定的治所，長駐在州，就變成了「准地方官」。州作為監察區，也慢慢向行政區過渡。

由此可見，地方行政區域和行政機關，變化很大。郡，虎頭蛇尾；州，一落千丈；府，半路出家；省，無中生有；道與路，曇花一現。唯一不變的，是縣。從秦漢到明清，縣都是縣，也都叫縣，既不更名，也不改制。正如皇帝，歷朝歷代都是皇帝，也都叫皇帝。皇帝和縣官，一個最高，一個最低，都不變動，這是中華帝國政治制度史的一個特https://read.99csw.com點。

唐宋的州，有等級，無類別；元代的州，既有等級，又有類別；明清的州，只有類別，沒有等級。

唐代的府，一共只有八個。除京兆、河南、太原外，後來還有鳳翔、河中、江陵、興元、成都五府，但均不設挂名的府牧，只有尹和少尹。諸尹之中，地位最高的是京兆尹，亦非常人所能擔任（漢代也有京兆尹，情況不同，前面說過）。

實際上郡機構差不多也是一個「小朝廷」，其主官原本有三個：郡守、郡尉、郡監。郡守是秦漢兩代郡的行政長官，漢景帝時改名為太守，秩二千石（月谷一百二十斛）。二千石是專為郡守設置的品秩，所以郡守（太守）別名二千石。郡尉是秦漢兩代郡的軍事長官，漢景帝時改名為都尉，秩「比二千石」（月谷一百斛）。這兩個，都是銀印青綬（與御史大夫同）。郡監即監御史，是秦代郡的監察長官。郡守管行政，郡尉管軍事，郡監管監察，正好對應著中央政府的丞相、太尉、御史大夫。漢武帝以後，因為另有州刺史負責監察，郡監被取消。

巡撫，有「巡察撫慰」的意思。最早作為特派員，原本代天子巡撫地方。清代以後，巡撫正式成為省的「一把手」，全省政務，無所不統，尊稱撫台。此時的巡撫，與布政使和按察使，同為一省之最高官員，合稱「三大憲」。因此，也可以把巡撫看作事實上的第一省長，把布政使和按察使看作第二、第三省長。

縣之存在，據說始於春秋時期。楚莊王滅掉陳國以後，就把它改成楚國的一個縣，則「縣名自此始」（《廣韻》）。楚國的縣官，大縣的叫公，小縣的叫尹。成語「葉公好龍」的主角葉公子高，就是楚國葉縣（葉讀如射）的縣公，所以叫「葉公」。此後，從秦漢到明清，再到中華民國和中華人民共和國，縣都作為基層行政區劃，一貫到底。

宋代的府有兩種，一種叫京府，一種叫次府。京府就是首都、陪都地區和某些緊要之地，如東京開封府、西京河南府（洛陽）、南京應天府（商丘）、北京大名府。南宋時期，則還有杭州臨安府。次府，則由州升格而成。

唐代的道，跟西漢的州一樣，開始也是監察區。派出的官員先後使用過五個名稱，最主要的是採訪使和觀察使。採訪使全稱「採訪處置使」，權力最大。對所轄地區，有便宜行事、先斬後奏之權。觀察使全稱「觀察處置使」，存在時間最長。從乾元元年（公元758年）到唐末，觀察使一直是州縣以上的長官。

與此同時，州管轄的郡，也開始變得越來越多，最多的時候竟有508個，其實與縣已經沒有太大區別。郡，終於成為多餘的層次，在隋代被廢除。

宋代的路，其實就是唐代的道，宋太宗至道三年（公元997年）設立，剛開始也是監察區，後來才變成行政區。只不過，宋代的路機構，居然由四個監臨機關組成。這四個機關，都叫司。因為是按照職能，分片包干，對口監臨，所以叫監司，也叫職司。監司是宋代監察機關之一，與御史台分別稱為內台和外台（御史台為內台，監司為外台），並與御史台、諫院合稱台諫（請參看中篇第三節）。

元代層級最多，路下設府，府下設州，州下設縣。縣屬州，州屬府，府屬路。州的地位，降到府下。另外，路之上，還有非正式的一級行政機構，叫行省，是中書省的派出機關。因此，元代實際上是五級：省、路、府、州、縣。

郡守的副職，有丞。邊疆的郡還有長史。丞協助郡守管民政，長史協助郡守管軍政。丞與長史，都是秩六百石。

漢代，郡的官署稱府，叫郡府；也稱朝，叫郡朝。縣的官署，則稱廷，叫縣廷；也稱寺，叫縣寺。郡曰朝，縣曰廷，合起來就是朝廷。郡曰府，縣曰寺，豈非對應著中央的公府和卿寺？這真是一件有意思的事情。

以上四種，省屬州地位最高，叫散州。其他三種，叫屬州。屬州當中，路屬州地位最高，府屬州次之，州屬州地位最低。省屬州、路屬州、府屬州，下面都有縣，州屬州就沒有。因此，州屬州其實就是縣，叫作州，徒有虛名。

清代沒有都指揮使，省長是布政使和按察使，都只有一個人。省府是布政使司和按察使司，合稱「兩司」。當然，布政使和按察使之上，還有總督和巡撫。尤其是巡撫，為一省之最高長官，常常被人認為是省長，其實不然。嚴格地說，巡撫和總督，都是半中央半地方的省之上級官員，後面再說。read.99csw.com

明代的省府，第一個叫布政使司，全稱「承宣布政使司」。長官為布政使，分左右，共二人，管一省的財政和民政，以及官員的考核和升遷。第二個叫按察使司，全稱「提刑按察使司」。長官為按察使，管一省的司法和監察。第三個叫都指揮使司，長官為都指揮使，管一省的軍政。布政使司、按察使司、都指揮使司，合稱「三司」。三司各有分管，互不隸屬。遇有大事，則須「三司會議」。所以，三司都是省府，三司長官也都是省長。

帝國制度，是中央集權的郡縣制度。地方官員，是帝國的重要官員。他們在帝國的官員隊伍中，是大多數和主力軍。帝國官僚體系的大廈，主要是靠他們來支撐的。

清代巡撫的轄區，雍正、乾隆年後，為一省。光緒年前，全國十八行省，一省一巡撫。只有直隸和四川，沒有巡撫，撫職由總督兼領。故此時全國共有巡撫十六員。總督的轄區，或大或小。最小的轄一省，直隸總督轄直隸，四川總督轄四川。其次轄兩省。閩浙總督，轄福建、浙江（後來加台灣省）；陝甘總督，轄陝西、甘肅（後來加新疆省）；湖廣總督，轄湖北、湖南；兩廣總督，轄廣東、廣西；雲貴總督，轄雲南、貴州。最多的轄三省，兩江總督，轄江蘇、安徽、江西。全國共有總督八員，管轄十五個省。河南、山東、山西，沒有總督管轄。也就是說，直隸和四川，有總督無巡撫。河南、山東、山西，有巡撫無總督。巡撫和總督的轄區如此之大，所以又稱封疆大吏。

因此，我們就從縣說起。

明清兩代的州官都叫知州。其佐屬，明代有同知、判官等，清代改稱州同、州判。明代知州從五品，同知從六品，判官從七品。清代州官的官階跟明代一樣，知州從五品，州同從六品，州判從七品。但乾隆三十五年，直隸州的知州改為正五品。

開皇三年（公元583年），隋文帝廢除郡，直接以州領縣，郡縣制變成了州縣制。此後，唐、宋、元三代，縣的上級行政區都是州。不同的是，唐宋兩代某些州，改稱府。元代，則州、縣之上還有府。也就是說，唐宋兩代，是州（或府）管縣。元代，是府管州，州管縣（元代情況複雜，後面再說）。當然，三代的州和府，都還有上級，分別為道（唐代）、路（宋代）、省（元代）。因此，唐、宋、元三代，州都是中級行政區。

前面說過，元代的宰相機構是中書省、樞密院和御史台。這一省、一院、一台，在各大行政區都有派出機關，分別叫行中書省、行樞密院、行御史台，簡稱行省、行院和行台。因此，所謂「行省」，其實是「在地方的中書省」。雖然在地方，卻還是中書省。嚴格地說，並非一級行政機構，只能算作「派出所」。

省，既然原本是布政使司（機構）或布政使區（區域），則省之長官，就應該是布政使。但實際情況卻並不完全如此。明代，省府有三個，省長也有三個，而且四個人。清代，省府和省長，也各有兩個。

顯然，唐代是「下級代理」，宋代是「上級代理」。因此，在唐代，知縣的地位低於縣令。在宋代，知縣的地位高於縣令。宋代的縣令由吏部派遣，知縣則由朝廷特命。後來，叫知縣的多了，知縣就取代縣令，成為縣官的正式官名。

隋唐以後，郡被取消，太守稱謂，習慣上僅用作刺史或知府的別稱。

第二，州沒有長官，也沒有次官。表面上看，長官是知州，卻只是主持工作；次官是通判，卻能夠監督知州。通判也由朝臣擔任，官階只有從八品，權力卻很大。沒有通判的簽名，知州就不能下發文件。州里的情況，通判可以直接報告皇帝。實際上，通判是皇帝安排在州里的耳目。所以也有學者認為，宋代的州是兩個人當家，一個知州事，一個監州事。

明清兩代，布政使都是從二品，按察使都是正三品（明代都指揮使正二品）。布政使俗稱藩台，布政使司俗稱藩司。按察使俗稱臬台，按察使司俗稱臬司。明代的都指揮使和都指揮使司，則分別俗稱都台和都司。

清代巡撫官階從二品，例兼都察院右副都御史銜，所以又稱中丞（意思是相當於御史台的御史中丞）。又因reａｄ.９９csw•ｃom為多兼兵部右侍郎銜，所以又稱均部院。

明清兩代省的下級，除各府、州、縣，還有道。道，也叫監司。但是，道既有監察功能，也有行政功能。因此嚴格地說，道，既非純粹的行政區，也非純粹的監察區，不如說是「責任區」。道的官員，按照不同的政務，分片包干，有的以一省為一道，有的一省有數道。其所主管比較單純，比如提學道、兵備道、水利道、屯田道，一看就很專門。所以，明清的道，借用現代語言來說，是「條條」，不是「塊塊」。

宋代的中級行政區有四個：府、州、軍、監。大體上，是軍事重鎮設軍，經濟重鎮（如煮鹽、煉鐵的地方）設監，政治、經濟、軍事都重要的地方設府，其他地方設州。宋代的州也分等級，而且跟唐代一樣，也有七等之多。

明清兩代，縣官都叫知縣。

節度使，就是加「使持節」銜的都督，所以叫「節度使」。節度使授職時賜以雙旌雙節，總攬一區（也叫道）之軍政、民政、財政和司法。區內各州刺史都是他的下級，本人則兼任所在州刺史，有的還兼採訪使或觀察使（也有觀察使兼節度使）。如果加宰相官銜，則稱為「使相」。又因為節度使多在雄藩重鎮，所以又叫藩鎮。

漢代的縣官，大縣的叫令，小縣的叫長，縣令的級別高於縣長。

按照《爾雅·釋名》的說法，郡就是「群」，即「人所群居也」。縣，則是「懸」，即「縣繫於郡也」。可見，郡，就是大行政區；縣，就是小行政區。郡是縣的上級，縣是郡的下級。縣屬郡，郡屬中央，這就是狹義的、同時也是純粹的郡縣制。

這就是宋代政治的特點，即皇帝對所有人都不放心。對武官不放心，因此「以文臣知州事」；對文官也不放心，因此「以通判監州事」。

縣官的品秩，西漢縣令六百石到千石，縣長三百石到五百石，東漢也差不多。唐代的縣分等級，最高的京縣縣令，正五品上；最低的下縣縣令，從七品下。宋代知縣最高正七品，一般從八品。元代知縣從六品。明清兩代，知縣都是正七品，所以叫「七品芝麻官」。

不過唐宋兩代的「知縣事」，情況是相反的。在唐代，是縣令出缺，就由縣的次官或資歷較淺的人來代理，叫知縣。宋代，卻是為了加強對地方的管理和控制，從中央派幹員到各州、府、縣主持工作，代理州政、府政、縣政，叫知州事、知府事、知縣事。有時前面還要加朝廷官名，叫「朝廷某官知某州（或府、縣）事」，簡稱知州、知府、知縣。

除了採訪使或觀察使，還有節度使。節度使是由都督轉變而來的。唐初，武將有事統兵出戰叫總管，無事鎮守邊關叫都督。都督有朝廷賜給的旌節，可以節制轄區軍民。其中，加「假節」銜的，只能殺違反軍法者；加「持節」銜的，只能殺民，不能殺官；加「使持節」銜的，既可以殺民，也可以殺官。

宋代的州官，有兩大特點，一個叫「以文臣知州事」，一個叫「以通判監州事」。也就是說，第一，宋代沒有州官，只有主持州里工作的人，叫知州。這個人，甚至可以官至二品以上，通常叫作「權知某州軍州事」（軍指軍事，州指民事）。如果地位特尊，則叫「判某州」。如果是宰執（宰相或執政）知州事，就叫使相。但無論高官低官，都是文官。

監臨州府的這四個監司，南宋時簡稱為帥、漕、憲、倉。帥，就是安撫使司，南宋時叫帥司，管軍事；漕，就是轉運使司，南宋時叫漕司，管財政；憲，就是提點刑獄司，南宋時叫憲司，管司法；倉，就是提舉常平司，南宋時叫倉司，管民政。這四個監司，互不相屬，都直接對皇帝負責。

所以，中華帝國的官僚體系，是上中下三個層次。上層是宰相機關，中層是中央部門，基層是地方官署。中間層次變化最小，甚至基本不變。行政部門，隋唐之前是九卿，隋唐之後是六部。監察部門，西漢是御史府，東漢到元是御史台，明清是都察院。司法部門，兩漢是廷尉，北齊以後是大理寺。總體上無大變化，相對穩定。

京師所在地區，不叫郡。秦代，以內史治京師。漢景帝將其一分為二，變成左右內史。漢武帝又一分為三，叫京兆尹、左馮翊（馮讀如憑）、右扶風，統稱三輔。京兆尹、左馮翊、右扶風，既是地區名，又是官名。他們的品秩，是中二千石，比郡守高，與九卿同。