所謂府院之爭，就是總統府和國務院之爭，也就是總統黎元洪和總理段祺瑞之爭。袁世凱之後的北京政府，是臨時約法規定的民元體制，介於法國的半總統制和議會責任內閣制之間，一種相對權力關係比較模糊的制度形式。這種倉促形成的制度，本是當年孫中山把臨時大總統讓給袁世凱之際，為了防止袁世凱專權，而安排的權益之計。這種體制在袁世凱當家的時候，已經被實際上改成了總統獨裁製，無論是總理還是後來不倫不類的國務卿，都是挂名的。段祺瑞之所以同意回歸臨時約法的體制，首先是出於反袁勢力的壓力，這個壓力讓老袁眾叛親離，老命不保，繼任的他，不打算繼承袁世凱的負資產，因此只有改弦更張，回到民元體制，大家都能接受。其次，也因為他對民元體制的看法，並不認為那是半總統制，而只當它是責任內閣制，在責任內閣制下，總理實權在握，而總統只是一個幌子。藉此抬出向有菩薩之稱的黎元洪做總統，並不耽誤他對實權的掌控。儘管讓一向為他看不起的黎元洪擺在他的上面論在清朝的資歷，黎元洪遠不如他，他當軍長的時候，黎元洪才是一個小旅長，但在實權和虛名之間，他還是選擇前者。其三，向民元體制回歸，也是對前階段袁世凱作為的一種修補，段祺瑞雖然是個武人，但當時對西方代議制的迷信，卻是一種大趨勢，段祺瑞也不能例外，也幻想著可以通過這種制度的正經運作，獲得成效，改變中國的面貌。

當時的中國政局便是如此奇怪，一方面是代議制的合法權力，一方面是實權在握的武人團體，兩下兩層皮。兩層皮，哪個都有實在的意義。代議制有來自西方成功經驗的制度迷信的支持，而這個迷信的背後，則是風靡一時的進化論思維，這是近代中國占統治地位的意識形態。可是，真正控制局面的，卻是那些槍杆子在手的軍閥，只有他們才具有操縱政局的實力。進化論的意識形態雖然強大，但它還是形而上的，真正操作層面的工具價值，還是中國傳統的陰謀權術。段祺瑞發現，每當他樂意遵守代議制的規矩時，辦事無不障礙重重，什麼也辦不成，當他玩弄權術，操縱軍人干政的時候，反倒要順利得多。

罷免了段祺瑞的黎元洪發現，採取如此決絕的辦法跟北洋派鬧翻，結果是得罪了所有無論九-九-藏-書如何都不能得罪的人，各地軍閥反聲震天，殺氣騰騰，自家的地位岌岌可危。免了段祺瑞之後，居然在北京找不到一個人肯出面組織政府，接替段祺瑞。按當時的情形，他自家的性命，也隨時可能被隨便一個什麼武人提一旅之師就給滅了。無奈之下，病篤亂投醫的黎元洪，只好接受辮帥張勳的進京調停。作為前提條件，是必須解散其實是支持他的國會，可是，簽署解散命令，都沒有人附署，最後還是步兵統領江朝宗出來給他解了圍。各地的軍閥，明明知道張勳這個前清的孤臣孽子，來北京多半是要拉出小朝廷復辟的，但卻紛紛縱容這個腦後拖著辮子的江西老表出頭為他們火中取栗，只有在天津的段祺瑞，聲音不大地警告張勳不要復辟，但也很快就淹沒在各地武夫一片叫好聲里。

然而，就當時而言，在參戰問題上，中國國內一向有兩種意見，一種是押寶似的選擇一方參戰，然後搭便車提高中國國家的地位。段祺瑞和一些親英美派的政客，就是這種意見，只是段祺瑞和這些政客選擇的路線不一樣。另一種是兩邊都不得罪，保持中立。由於英法在中國勢力比較大，因此可以選擇稍微偏向英法協約一方，比如跟德國斷交，但不參戰，留有餘地，萬一德奧同盟勝利，也可以免於尷尬。由於中國在政治和軍事現代化過程中，德國一直是樣板之一，軍人崇德者不在少數，徐樹錚就是一個。所以，持后一種意見者，在軍政各界，不在少數。而日本的活動，反而增加了這些人的疑慮，用西原的話來說，就是「擔心中國會在外交上喪失自主權，更害怕日本會借口加強中國沿海的防禦而侵犯中國的領土」。待在總統府的黎元洪，就是后一派的代表人物。黎元洪脾氣很好，一般情況下，很少跟人發生衝突，面對強勢的段祺瑞，更是如此。但對於中國的參戰，他視為事關國運，所以，無論如何，都不肯妥協。

當然，號稱北洋三傑的王士珍、段祺瑞和馮國璋，除了王士珍神龍見首不見尾，在政治上沒有野心，也沒有多大作為之外，段、馮二位，在袁世凱還ｈttps://ｒｅａｄ.９９ｃｓｗ.coｍ活著的時候，已經開始形成各自的小圈子。靠近段的，人稱皖系，靠近馮的，人稱直系。這種事，在中國政壇，從來難以避免，有皇帝在的時候，無論怎樣打擊朋黨，朋黨都存在，更何況沒有皇帝了。但是，雖然直皖這樣的分際有了，彼此之間，卻絕非視同水火，涇渭分明。跟過去的朋黨一樣，說是這個黨那個黨，但界限並不清晰。北洋系的將領，雖說在一部分人出現了跟馮走得近一點還是跟段更親昵的分別，但是還有一部分人並沒有這樣的分別，跟兩邊的關係還都可以。像曹錕這樣人，雖說籍貫上為「直」保定人，但在段祺瑞秉政之初，在馮、段之間，卻沒有明確的歸向，很難說他到底是屬於直系還是皖系。至少在他派吳佩孚進入湖南，一口氣為段祺瑞打到衡陽之前，沒有這樣的歸向。顯然，曹錕雖然有傻子之名，卻並非有命令就服從的「傻子」。

真正作為一個龐大的軍政體系的皖系，實際上是安福國會成立之後的事情。這期間，完成這個過程，要經過府院之爭、張勳復辟和安福國會選舉三件大事。

就這樣，在最後參戰問題上，府院之爭走向了決裂，而國會站在了總統一邊。段祺瑞為了能讓對德參戰案得以通過，動員了督軍團施壓沒有用，採取了下三爛的公民團包圍國會這樣袁世凱的故伎，由於玩得過於拙劣，最終不但沒能成功，反而惹翻了多數的議員，鬧得沸反滔天，北京政局大亂。最後，黎元洪不顧督軍團的反對，以不太合法的方式，罷免了段祺瑞，段祺瑞負氣出走天津，天下更亂了。

當張勳率領5000辮子軍進入北京城之後，一頭扎進了宮裡。復辟大戲開鑼，遺老遺少粉墨登場。遲鈍的黎元洪，這時才發現自己上了當。趕緊躲入日本使館，發表兩項命令，託人帶到天津拍發。一項是委託在南京的副總統馮國璋代行總統職權，一項是重新委任段祺瑞為總理，主持討逆。

只是這僅限於日常事務，到了重大決策的關頭，「徒恃法律上名義建立於北洋派之上」的總統，九_九_藏_書依靠國會的配合，還是能給北洋派領袖段祺瑞造成巨大的麻煩。最明顯的事件，發生在對德宣戰問題上。

顯然，日本人下的功夫比美國人大得多。自日本大隈內閣倒台、寺內內閣上台以來，作為寺內的私人代表西原的說項，段祺瑞政府對日本好感大增，西原的第三次來華，主要目的就是遊說中國走日本路線參戰。終於，在日本的利誘下，1917年初，中國接受日本參戰援助，走日本路線參加歐戰。切實行動，把身子靠在了日本人身上。當然，這也埋下了日後美日在五四運動前後暗中較勁的伏筆。

不張羅修改制度，在當時的情形下，因府院之爭，議會也不可能置身事外。只是議會的參与，卻更多的是意氣之爭，幫同吵架。這種參与，使得府院之爭更趨複雜化。開始的時候，部分議員很熱衷於左袒右袒，居中取勢，經常把在議會中的表現，作為進入行政部門做官的契機。在當時，人們還是按照清朝的舊習慣，認為做官才是正經事，所以，藉機弄個一官半職，才是議員們真正的追求。但議員做了官之後，非但不會使國會和內閣關係改善，而且往往會因權力鬥爭牽扯兩邊的關係，使關係更加惡化。自從前國民黨系統的議員領袖孫洪伊入閣，做了內務部長，並跟小徐以及段祺瑞發生激烈的權力之爭以後，段祺瑞跟國會的關係變得越來越緊張起來。

全盛期的段祺瑞，名副其實地可以稱為皖系首領。第一，派系的界限清晰了，自家不僅有了嫡系，而且在「北洋團體」中，也有了親疏之分。第二，不止身邊若干追隨者和幕僚，而是有了一大隊的文臣武將。嚴格地說，此時的皖系，有兩個東西是標誌性的，一是用日本的借款，編練嫡系武裝參戰軍，有了親自掌握的嫡系武裝。二是建構了一個聽話的代議機構安福國會，有了一大群聽招呼的議員。

然而，遺憾的是，真的操作起來，段祺瑞發現事情完全變了味。在他眼裡的責任內閣制，到了總統府那裡，則是半總統制。身為國務院的秘書長小徐樹錚，視總統為蓋章機器，「指揮黎氏畫諾」。雖說跋扈了一點，但如果真的是責任內閣體制，倒也不太離譜。但總統府方面卻受不了，性子柔和的老官僚張國淦做總統府秘書長時，還能勉強維持「和局」，換了出身報界的參議員丁世嶧，雙方立即劍拔弩張，鬥了起來。雙方的秘書長各自草擬有關府院許可權的條例，骨子裡無非是責任內閣制和半總統制的制度分歧。按道理，這個從臨時約法就留下來的問題，本可以通過議會加以解決。但是當時的議會，並沒有這種制度上的自覺，剛從帝制結構中走出的議員們，做了民意代表，卻只當是在做官。當時之世，不唯握有實權的武人不明白在代議制下的本分是什麼，就是民意代表，也是如此。大家對權力紛爭有興緻，但于制度建設卻無心情。九_九_藏_書

時間進入1917年，第一次世界大戰已經打了將近4年，交戰雙方德奧同盟和英法協約兩大集團，像兩個纏鬥已久的巨人，已經精疲力竭。似乎這個時候，外面只要來一個人，手指一捅，一方就會倒下。當時的世界，有這個力量的國家，只有日本和美國，日本不樂勞師遠征，更喜歡呆在家裡賣軍火。最後解決問題，眼見得只有靠美國。跟英國血濃於水的美國，如果參戰，選擇幫誰，不問可知。但是，已經加入協約國的日本，和即將加入協約國的美國，卻都特別想把中國拉進來，讓中國給他們出兵，出勞力。但是兩家又各有懷抱，都想讓中國走自己的路線參戰。顯然，它們著眼的，不止是參戰本身，還有戰後在遠東的勢力份額。

編練嫡系武力，茲事體大，由他親自抓，具體由他的兩員哼哈二將之一的靳雲鵬來操辦。而操辦國會，則由他的哼哈二將的另一員徐樹錚出面。這樣兩件費錢的大事，背後的支撐者是日本，具體地說也就是我們講過的西原借款。由於日本方面金錢橄欖枝的舞動，在北洋時期歷屆民國政府中，段祺瑞的皖系政府，是最親日的。用日本人的錢建構了一個自己的帝國，卻也因為這來自日本的錢，最後還是讓這個帝國變成了泥足巨人。從某種意義上說，恰是這兩件事，讓他得罪了原來自家盟友，文的方面是梁啟超和他的研究系，武的則是曹錕、吳佩孚，甚至還有東北的奉系張作霖。

接到命令，段祺瑞忸怩了半日，雖然有點不情願，最終還是接受了委任。接受全權委託的段祺瑞，知道這等於黎元洪向自己遞出了降書降表，府院之爭從此畫上句號。但在得意之餘，卻發現自己沒有一兵一卒可以調遣，也沒有一分錢可以供支配。顯然，在那個時候，錢有時候比兵更有用，有錢，不愁買不來兵供他調遣。此時，親日的曹汝霖為他雪中送炭，從日本三菱公司北京分公司借來了100萬日元，隨後又弄到了鹽餘款50萬。有了錢之後，段祺瑞先用錢收買了駐紮在北京附近的第八師師長李長泰的小老婆，然後靠這婦人的枕邊風，說動了這位國軍精銳師的師長，隨後，第十六混成旅馮玉祥部和第三師曹錕部也響應討逆，陸續聚攏四五萬人，對付5000辮子軍，已經綽綽有餘。於是，段祺瑞於1917年7月3日于天津馬廠誓師，興師討逆。此時，過去跟張勳推杯換盞、稱兄道弟的各省軍閥，呼啦一下全部變了臉，5000辮子兵，當然守不住小朝廷，害得張勳復辟未成，連自己的老窩徐州並辮子軍都丟了，從軍閥盟主，變成復辟元兇，而段祺瑞，則成了再造共和的英雄。從此，中國政局進入了段祺瑞的全盛時期。九九藏書

治近代史者，一般人們都把1916年到1920年視為皖系統治時期。一個簡單的分法，北洋軍閥幾個大頭各佔四年：袁世凱四年〔1912—1916〕；段祺瑞四年〔1916—1920〕；曹錕、吳佩孚四年〔1920—1924〕；張作霖四年〔1924—1928〕。不過，嚴格地說，1916年在袁世凱死後上台執政的段祺瑞，至少在最初代表的並不是一個皖系，而是整個北洋系。即使在北洋內部，也大多這樣認為。當時的北洋系，雖然已經存在內部的派系，但尚未明顯分化。段祺瑞原本就是袁世凱麾下的第一號北洋人物，而且沒有參与洪憲帝制，據說還頗有微詞，此時上台執政，不僅北洋系一致擁戴，就連西南方面也表示認可，甚至原來屬於國民黨系統的一部分人也表示可以接受段祺瑞。