如果說賦稅的上繳餘額對於地方財政還算是杯水車薪的話，那麼厘金制度的興起則為地方枝繁葉茂注入了充分的養料。起於1853年秋，經錢江建議，由江北大營雷以誠實行的厘金制度，很快就變成了湘淮軍的籌款法寶，在曾國藩等人未獲方面之任時，湘軍已經開始在軍隊經過之處設卡抽厘，待到湘淮系督撫遍天下之時，厘金收入已經成為中央無法過問，全由地方督撫自行掌握的一樁大收入。正因為如此，厘金收入逐年增加（地方有積極性）。據羅玉東先生估算，自咸豐三年至同治三年（1853—1864），全國厘金收入平均每年約一千萬兩。同治七年以降，年平均收入竟達一千五百萬兩，大大超過常關關稅，成為僅次於地丁的第二項稅收。

清朝中前期，財政管理一如其他行政體系一般，實行高度中央集權制，各省每年的賦稅收入，除一部分省份需按規定額數協濟他省和極少量地留存地方外，均得上繳戶部。在多數情況下，地方「一絲一粒，無不陸續解送京師」，以致省府州縣「無纖毫余剩可以動支」。7即使是地方留存的庫儲，要想動用，非層層報批而後方可領支，即便遭逢緊急情況（如災情與軍情）也需如此。地方官只有可能為自家撈私房，但卻無由為地方事務留取經費，因為事實上，地方政府無財權可言。這種體制是缺乏效率和靈活性的，但清朝政治體系的目標之一就是防止地方權力的過大，以威脅政權的穩定，所以也無可厚非。

然而太平軍軍興以來，遍地烽火，地方官員守土有責，丟了城池要掉腦袋，在經制兵不中用的情況下，編練團練鄉勇也要想法保住城池，於是各省紛紛截留上繳之款。仗打得亂七八糟，中央信息不靈，情況不明，自然也就不好控制，結果日常的解協款制度無法正常運行，火燒眉毛顧眼前，不得不把不定額的解款制度，改為定額的攤派。這樣，地方就可以在交完定額之後設法弄些「餘額」來供自己支配，等於在財政制度上開了一個口子，默許地方有自己的「財源」和自由支配的財權。

晚清政治格局雖然一變為內輕外重，但中央政府卻能在勢力削弱之中維持大體上的平衡，恐怕主要要歸功於清廷的最高統治者西太后與恭親王奕政治手腕的高明。他們適時地採用了利用矛盾，製造矛盾使諸地方派系相互衝突，時而抑彼消此，時而抑此消彼的控制權術，巧妙地使湘、淮及左氏湘系相互仇視，各不相上下，而朝廷穩握居中裁決之權，從而也保住了中央雖然有限，但卻較為穩定的權威。

晚清政治呈現出十分奇怪的態勢：一方面地方勢力的崛起已使中央孱弱到了做不了什麼大事，更無從應付西方勢力入侵的挑戰的程度，另一方面各地方勢力卻要靠向朝廷爭寵以擴張自己。中央政府只把精力用在駕馭與控制上，而只靠地方的「自強」變革，來應付變局，而地方勢力的種種擴張行為在彼此力量消長的九九藏書明爭暗鬥中達到了某種平衡，地方自主的變革努力，在加強自身的同時，實際上也增強了中央的實力，或者說國家的實力。不言而喻，自湘淮軍初顯軍事近代化之成效以後，清廷對付國內的叛亂的挑戰能力顯然增強了。

清朝原有的八旗與綠營，是「兵為國有」的兵制，後來作為補充的鄉勇團練，隨用隨招，事畢遣散，雖說出了不少麻煩，但也難成氣候。而湘淮軍則是典型的「兵為將有」的兵制，從表面上看雖與明代的「戚家軍」並無不同，但戚家軍之於明是局部問題，而湘淮在晚清半個多世紀的歲月里，事實上成了「國軍」，支撐著晚清殘局。湘淮軍與「戚家軍」最本質的不同在於它的近代色彩，它所裝備的洋槍洋炮在當時的中國軍隊中是最多的，而且部分地引入「洋操」，部分地吸收了西洋軍制的特點（以淮軍為甚）。

雖然中國封建時代中期以後，由於追求穩定成為壓倒一切的政治需要，政治格局上的強幹弱枝，內重外輕就成為普遍的現象。但明清對這種趨向的強化還是令人矚目。其特點是，在機構設置上，中央繁複而地方粗簡；在權力分配上，中央權重而地方權輕。清代的督撫雖已從派出官員向地方行政官員轉化，但作為一省或數省的最高長官，其屬員卻寥寥無幾，辦事只好依靠自家聘請的幕僚。其餘像三司、學政道、府、縣（州）各級地方官員，雖有僚佐屬員，但卻均嫌粗簡，真正辦事，還要藉助非正式行政系統的「師爺」體系。至於權力分配就更是不平衡，所有稱得上算個事兒的地方事務，無論軍政、財政、民政、刑政統統要由中央來裁決決斷，縣令以上的人事升遷調配，也均由中央定奪。再加上督、撫、布、按、學五大員職權交錯，相互牽制，均有單獨上奏之權，地方政府除了秉承皇帝的意旨辦事之外，幾乎沒有什麼自主權。所以，有清一朝，地方官員以缺乏能臣聞名，即使貴為封疆大吏，也普遍缺乏開拓精神，絕大多數都是唯唯諾諾，但求無過的庸庸碌碌之輩，一事當前，不論緩急，先以請旨為上。「一切事宜必得聖明指示，方有裨益。」1清代中前期雖也曾出現過一些近乎能臣的督撫，像湯斌、鄂爾泰、田文鏡、陶澍等，但也只有陶澍一人算是有點開拓性，但所辦的兩件大事，漕糧海運與鹽政的廢引改票，辦的時候重重阻礙不說，實際也都沒辦完。乾嘉時文名遠播的洪亮吉在那篇因而得罪遠成的奏摺中說道：「在外督撫諸臣，其賢者斤斤自守，不肖者亟亟營私，國計民生非所計也，就目前而已。官方吏治非所急也，保本任而已。若久遠者，以為過憂，事興事革，以為生事。」2魯迅先生曾論及乾隆，說乾隆自命為英主，所以手下不需要賢臣和能臣，只得意那些不好也不壞的中才。事實上，清代政治制度所強調的，正是乾隆老兒所想的。

當然，晚清的中央執政者雖說算不上高明，但也九_九_藏_書絕不昏庸，葉赫那拉氏也堪稱是位「狠角」，精明強幹，心狠手黑，雖然書讀得不多，但也深知枝強幹弱乃朝廷的大病，幾番痛下決心欲將分散的財權、兵權收歸中央。晚清之季，廢厘金的呼聲不絕於耳，半出於商家的代言人，半出於朝廷。同治三年之後，清廷疊令各省裁減厘局，動作不可謂不大，但是各省陽奉陰違者有之，充耳不聞者亦有之，最後還是令中央政府苦心孤詣的釜底抽薪之計化為一紙空文。軍隊問題也是如此，不論朝廷如何夢想將軍權收回中央，但兵為將有的現象卻成為定製無法打破，湘淮軍如此，北洋水師如此，練軍如此，新建陸軍（張之洞的自強軍和胡燏棻、袁世凱的小站軍）也如此。待到精明的西太后一死，不自量力的滿清權貴破釜沉舟地這也要「收歸國有」，那也要「收歸國有」的時候，滿清王朝也就壽終正寢了。

晚清政治格局枝強幹弱的走向，不僅打破了內重外輕政治比重，而且也順理成章地改變了滿重漢輕的格局，滿人的權力圈大踏步地退縮了，「滿中無人」的現象，愈演愈烈，八旗子弟的蛻化已經到了無葯可醫的地步。由於地方事權日多，機會也多，所以人才不再把眼睛盯著中央，在京師里擠。地方督撫在延攬人才方面顯然比笨拙的朝廷各部做得好，早在曾國藩時代，曾門幕下人才之盛，天下無出其右，到了袁世凱、張之洞時代，他們夾袋中的人物，是可以組織一個現成的政府。李鴻章以地方督撫的身份，長期左右朝廷的外交，無論從哪個方面說，中央政府無人、無能之誚是逃不脫的。

此外，地方還可以從納捐中分肥。咸豐三年，由於軍情孔急，款項短缺，原來由中央掌管的辦捐事務部分下放，結果各地方廣開渠道，簡化手續，中央非但不能控制，捐款也被大口吞噬，呈現出中央出官銜，地方撈大錢的反常情景。捐局「遍行各省，侵蝕勒派，私行減折，諸弊並作」9。甚至，個別勢力大的督撫和地方官還可以舉借外債，自借、自用、自還，構成地方臨時性收入，如果一旦還不了的話，賬最終還得要中央政府來背。本屬於中央的海關與常關稅收，像曾國藩、李鴻章這樣的巨頭督撫也可設法控制、留用或索取，這項收入成為日後地方洋務事業的重要財源之一。

太平天國以後，清朝地方督撫權力膨脹得異常迅速，原來中央集權系統的中心型權力結構，在驕兵悍將的武力面前被破壞了。原來與督撫並無統屬關係的布、按兩司，實際上已經變成督撫的屬下，只有聽命之份，沒有監察牽制之權。原來，督撫也有一定的人事權，文官道府以下，武官副將以下，督撫有一定比例的題奏權，但具體名單要由布政使提出，吏部批准。在實際上，即使像知縣這樣最基層的正印官，也大多由上邊委派，可見其權力有限。然而，在同治以後，中央用人權被大大地侵奪了，司道以下官員的任免調補九-九-藏-書，幾乎都由督撫說了算，不僅吏部無由置喙，皇帝也不好干涉。

地方勢力的壯大，兵權是前提，財權才是根本，地方如果沒有屬於自己的財源，顯然是無法與中央抗衡的，就像未斷乳的嬰兒一樣，很容易被人置於死地。當初，如果清朝中央政府在湘軍初起之時，能及時以充足餉源供應之而不是讓它的統帥把持地方自籌軍餉，那麼待到大亂釋平，地方勢力的坐大恐怕不會那麼容易。然而，那個時候的清廷，是不大能夠有此遠見的，即使有此見識，恐怕也無實行之人才。

晚清政治格局雖然一直沿著枝強幹弱的方向走，但在相當長的時間內，既沒有出現地方的割據反叛，也沒有出現雖然名義不叛，但實際上中央根本無法插手的地方政權（如唐之藩鎮），湘淮軍這些軍閥的雛形，成長的速度似乎非常慢。清政府之於曾、左、李顯然沒有像有些人擔憂的那樣，前門驅狼，後門迎虎，一如唐王朝依靠朱溫和李克用剿平黃巢一般。究其緣由，僅僅以理學名臣的道德束縛恐怕不足以服人（有些精神因素可能不是道德問題，比如其中最忠心耿耿的左宗棠，一心要讓「今亮」超過「古亮」，縱然主弱且，他也要像諸葛亮一般，捧著阿斗，鞠躬盡瘁，好像更像是一種虛榮心）。曾與李都遇到過勸其黃袍加身的人，雖然他們沒有聽人勸舉旗造反，可是也並沒有像岳鍾琪那樣將說項者綁送朝廷治罪。說一點兒不臣之心都沒有恐怕說不通。

事實上，在晚清時節，地方政府以省為中心，已經變成半獨立的完整的政權體系，而且隨著時間的推移，勢力越來越大。一些督撫不僅對地方事物，而且對中央事務也有較大的發言權，地方勢力的觸角事實上已經經過某些常設機構伸到了中央，不僅參与中央決策，而且也改變了中央的政治格局。對於曾、左、李這樣的「中興名臣」，朝廷大事大都得徵詢他們的意見，而督撫兼北洋、南洋大臣的慣例，又使得督撫可以理所當然地參与外交和中央洋務活動，李鴻章任直督兼北洋大臣先後二十余年，實際上成了中國的「外交大臣」。

總之，在晚清政治格局的嬗變中，地方勢力已經強大到了這樣一種程度，任一種稍為大一點的政治舉措，沒有地方的積極性都是一紙空文，而應付外來挑戰的變革，也只能來自地方的推動甚至於只由地方去自辦。中央政府只是握著勢力平衡的槓桿，而將發動者的位置拱手相讓。

清代中前期政治格局的另一個特點是滿人權重而漢人權輕。中央機構中高級官員的滿缺漢缺從表面上看似乎相當，但重要及要害的權力都掌握在滿人手裡。地方督撫也同樣滿多漢少，康熙三十年全國總督五名，全系旗籍，全國十八省巡撫，漢人八名，滿人九名，另一名民族待考。嘉道間，由於滿人總體素質下降較快，漢人督撫比例有所提高，大體上也是旗鼓相當。

一個值得注意的苗頭是，隨著各省督撫的勢力膨脹，各地鄉九-九-藏-書紳及紳商也開始加入這一地方勢力擴張的合唱，由於湘淮軍的崛起，連帶著湘籍與淮籍的鄉紳乃至土豪權勢地位的上升是不言而喻的，而在沿海地區的紳商，通過對督撫的支持與對洋務事業的參与（如江蘇、上海紳商就曾為李鴻章的洋務事業募集資金，提供人才，左宗棠也得到以胡光墉為代表的浙江紳商的大力協助），提高自身地位，也獲得了利益，從而壯大了聲勢。地方紳商的加入，使得晚清督撫專權獲得更為堅實的基礎。

五代十國以後，封建王朝最忌諱的「兵為將有」的現象不僅出現了，而且還要依這類「私兵」為干城。倒霉的咸豐，在太平天國農民起義的衝擊下丟掉了大半個中國，在洋兵的進襲中，倉皇北顧，拱手讓出了京城。八旗兵和綠營兵一潰千里，一敗塗地，連招架之功都沒有，據統計，僅僅從咸豐元年到咸豐六年這段時間里，八旗驍騎校等正六品以上武將死亡兩百六十人，絕大多數是陣亡和因退縮而掉頭（處分）的，其中副都統以上高級官員三十六人。而綠營就更慘，在這六年中，僅游擊正三品以上將領死亡就達兩百零四人，其中提鎮大員有一百零一人，約佔一半。在與英法聯軍的戰鬥中，作為滿清王朝總預備隊的蒙古騎兵也元氣大傷，從此一蹶不振，清王朝可以依賴的現成武裝力量，可以說已經瓦解了。佔了京城的洋人倒可以用出賣主權「攘」出去，可咄咄逼人的太平軍怎麼辦？遍地烽火的大小起義軍怎麼辦？所以不難理解儘管朝廷也認為湘軍的崛起「非國家之福」，儘管對胡、曾、李、左諸人有一百個不放心，儘管朝廷發生了政變，新人取代了舊人（肅順之頭可以砍，肅順信任的曾胡諸臣卻非得重用不可，只要當權者頭腦還是清醒的），滿清朝廷還是像擠牙膏似的將地方軍政大權一點點放給了湘淮軍諸將。

在晚清的所有重大政治活動中，中央政府明顯地缺乏主動性，在應付西方挑戰這一晚清最重大的課題面前，也只有地方的主動性，中央對地方的主動性既不否決（事實也無力否決），也不運用中央權力將之推廣，只是一任地方所為，為其政治作近代化的補丁。在這種「應變模式」中，中央政府所考慮的更多是力量的均衡，地方各派系之間要均衡，中央與地方要均衡，進步與保守勢力之間也要均衡，應變只好靠地方來推，允許你推，但又不讓你推得太遠。而地方在近代化的努力中也不免摻上很多一己的私利，一派的私利，但卻每每充當變革的發動者。

嘉道時節，清朝已進入暮歲，國家機器已經老化得不堪敷用，在圍剿五省白蓮教起義中，屬於地方武裝的團練，開始嶄露頭角，而漢族的封疆大吏如陶澍與林則徐之輩，挾經世致用的學風，漸漸取得了炫人的事功，在朝臣中的分量開始加增，朝中的大事都不得不託付給他們（像漕運改海、鹽政改革，河工以及後來的禁煙等等）。

歷代軍閥的共同邏輯就是，有兵方有土，有read.99csw.com土便有財，有財才能更好地養兵，形成不大不小的一個怪圈。當然，湘淮軍這些「准軍閥」們也不例外。到了清廷不得不依重湘軍的時候，湘軍將領和曾國藩幕中策士，就一批批地袍笏登場，以前所未有的速度坐上封疆大吏的位置，曾國藩一路提攜薦舉，三年之內，便有三人任總督（兩江、閩浙、兩廣），九人先後任七省巡撫（粵、陝、蘇、贛、皖、浙、鄂）。在淮軍與左系湘軍後來居上的情形下，曾、左、李門生弟子，將佐幕僚任督撫者比比皆是，昔日的書生與土棍化為今日的紅頂要員。更要命的是從此以後的督撫，大都擁有可供自家支配的兵權、財權及用人權。無論走到哪裡上任，均以麾下精兵隨之，到了任上，昔日是一朝天子一朝臣，現在是一任督撫一任臣，要害部門都得換上自己的人。

當西方資本主義勢力大規模侵入中國的時候，已經統治中國近兩百年的滿清王朝，雪上加霜，既要面對那種古已有之王朝末世的內部離心與反叛，又要應付來自西方勢力的挑戰。在這風雨飄搖，朝不保夕的情景下，清王朝開始全然不顧多年的政治慣例和忌諱，哪怕是飲鴆止渴，他們也只好裝作甘之如飴。

清代中前期內重外輕政治格局的另一種體現是督撫任期很短，調動頻繁，而且即使貴為封疆大吏，只要惹惱了皇帝，罷官撤職掉腦袋也就是彈指間的事。乾隆朝的「紅員」陳宏謀任督撫達三十一年，卻經歷了十二個省，先後調動二十一次，平均約一年半一任3。別的人命運也不比陳好多少，只有極個別皇帝特別賞識的，才能幹得稍微長些。這種情況對於督撫任職當然不利，他們對任所「民風土俗不暇周悉，屬吏尚未遍識，歷官之日少，賓士之日多」。糊塗的，連布政使和按察使是誰都弄不清。但是，督撫至少無從培育地方勢力，使中央權力不致受到威脅。一言以蔽之，即無尾大不掉之虞。

武器與兵制上的近代氣息和「兵為將有」的靈活性使得湘淮軍不僅戰勝了太平軍和捻軍，更重要的是令他們自己變成了「天之驕子」，雖趕不上五代十國時的驕兵悍將，卻也每每因不聽招呼令朝廷頭疼不已。咸豐十年，江南大營潰散，太平軍兵鋒橫掃江浙財賦之地，咸豐前後十余道嚴旨，催曾國藩「迅撥勁旅馳往救援」，但曾國藩推三阻四，就是不動一兵一卒。眼睜睜坐視江南「糜爛」。如果說天下大亂之時尚可以「將在外，君命有所不受」來推搪的話，那天下已定之後，湘淮軍的巨頭們依然推三拿四，擁兵自重。同治四年十月，朝廷欲調李鴻章赴陝鎮壓回民起義，李鴻章居然提出身在陝甘不離江督之任（時署兩江總督）的荒唐條件，拒不聽調。

最令中央政府難受的是，湘淮軍興起之後，由於勇營兵制的緣故，中央欲想控制也無從下手，兵為將有，將去兵亡，「兵部惟知綠營兵數，其勇營練軍各督撫自為之」，兵自募，餉自籌，械自購，每逢戰事，「朝廷皆拱手而待之督撫」。