所以，軍機大臣們這種太極功夫，是讓光緒掉在了棉花套里，有勁無從使，出擊也無從下手。最後，十分關鍵的制度局問題就這樣胎死腹中，流產大吉。

由康有為設計的制度局，是圍繞君權變法的前提而設立的變法諮詢、議政與立法機構。其人員約二十名左右，全由皇帝親手指派，每日在皇帝身邊議事，既協助皇帝處理有關新政的一切要務，又逐步修訂原有的法律、條令與章程。實際上，制度局就是一個新的「軍機處」，所不同的是它比軍機處權力更大，有立法功能，而且，因為行的是新政，是近代化性質的改革，所以必須由懂西學，知新政的人組成，而且在立法過程中逐步能向近代化政治制度方向過渡。

冗官與冗政是傳統官僚體系的一大特色，幾乎每個朝代都難以免「俗」，可能有的會好一點，有的差一點，愈往後走，官僚體系愈完備，這個問題也就愈突出。前資本主義時代的官僚體系的首要問題是維持穩定，為了實現這一目的，必須犧牲效率，所以冗官與冗政就不可避免了。

令人哭笑不得的是，冗政現象本是這次變法政治改革所要改革的東西，但是在實際上卻是冗政擊敗了改革。其實，這種情況在中國歷史上的歷次改革中，屢見不鮮，縱然光緒帝握有實權，這種現象也是改革之途上的大山，要想逾越之，還是相當難的。

龐大而富有自組性的中央集權的官僚體系，是中國近代化政治改革的巨大障礙，不僅是制度，還有幾千年形成的政治文化傳統與習慣。相比較而言，日本的明治維新還是相當幸運的，他們維新前公武分家的二元政體，實際負責全國政務的幕府政府雖然有自己的班底，但與中國的中央政府根本無法相提並論，而且在維新的武力角逐中，失敗的幕府勢力因為政治與軍事的失利而丟掉了自家的政府機構，而天皇周圍本身又沒有全國行政機構，這樣，維新派就可以按自己的設想建立一個新型的政府班底，而並不用擔心舊機構的反抗與阻礙。

梁啟超將這種情況歸之於光緒無權，無法殺一儆百。「上雖盛怒，數日嚴責，終不能去一人，或懲一者，以督撫皆西后所用，皇上無用舍之權，故督撫皆藐視之，而不奉維新之令也。」其實，這隻是原因之一，許多督撫之所以持觀望態度，那是因為他們看到了西太后的介入，看到了變法已經成了帝后之爭，顯然，他們不樂意冒身家性命之險而https://read.99csw.com站到光緒一邊。而另外一個原因就是中國政治體制本身就存在的冗政機制，在近代體制的國家中，類似中國這種有令不行，有禁不止，拖沓、推諉，以對策應付政策的局面是不會出現，至少不會如此嚴重，以致到了整個毀掉新政的程度。

按理說，精減機構本是傳統政治體系內就可以解決的問題，並非專屬於近代化改革，然而，封建時代的末世，行政機構百病叢生，老機構廢而不撤，要辦事就須添新機構，像補丁式的東補西補，弄得疊床架屋，臃腫不堪，只要想維持下去，非得再添新機構不可，久之，新又變老，於是再添新的，惡性循環，不知伊于胡底。進入近代以後，中央添了日見膨脹的總理衙門，而各省則不斷地添加局、所，非此不足以應付局面。光緒與維新派對此深惡痛絕，幾次下手意欲動刀，但是均無結果。百日維新期間，連岑春煊等溫和派大臣也出面奏請裁撤閑衙冗吏（這是他的一貫主張，否則怎麼會有「官屠」的綽號），光緒於是痛下決心，於8月30日，斷然下令裁撤中央政府中詹事府、通政司、光祿寺、鴻臚寺、太僕寺、大理寺等閑衙和地方政府中湖北、廣東、雲南三省督撫同城的巡撫，以及東河總督與各省糧道。同時，光緒還嚴令中央及各省裁撤各級政府中的冗員，將各種局、所裁併。

改革凡是涉及人事問題是最難纏的事。中央被撤各衙，聞說被裁，大家一鬨而散，連桌椅都哄搶乾淨，而官員又被好心的大臣們別處安置，李鴻章就是特別熱心於安置事業的人（當然，他有減消這種大規模裁撤引起的社會震動的意圖，按道理這種裁撤應該慢慢來）。而至於各衙裁員的諭令，從中央到地方根本無人理會，每個負責的大員都不願意干這種得罪人的事，「不為怨府」。大家一起拖下去，反正法不責眾，光緒拿他們也沒辦法。

反過來，如果軍機大臣和總理衙大臣們像總署第一次對待康有為的建議那樣，全然駁斥，那麼，就等於不給皇帝面子，那麼皇帝就有理由不再理會軍機處和總署，自行下諭設置制度局。

制度局和新政局是康有為糅合西方政治制度、日本明治維新經驗和中國政治特色炮製出來的「怪胎」，其本意是立法權與行政權的分立，設制度局以立法，設新政局主持新政行政事，但後來發現制度局事實上兼有行政中心的功能，rｅad•９9cｓｗ•ｃoｍ新政十二局實際上成了制度局的派出機構。所以問題的焦點就變成了開不開制度局。

至於十二新政局的設計，則被狡猾的軍機大臣們改成每部選派一位司員分別辦理十二局事務，這些人無品級也無權力，而且並不通西學，新政無從談，就算能辦新政，各司員也隸屬原部門，等於是把新政事宜分給原來的六部九卿外加總理衙門，跟沒變之前幾乎一模一樣，只不過每部門多了一個無職無權專職司員而已。就這樣，新政局就算胎死腹中。

也許正因為制度局從外觀上看像是新的軍機處，再加上十二個新政局，儼然有「全面奪權」之勢。時人道：康有為「請立制度局于內廷，分設十二局，總理法律、度支、學校、農、工、商、郵政、鐵路、礦務、游會、海、陸軍等事，各省分道設民政局，妙選通才督辦，如學校例。朝議嘩然，謂此局一開，百官皆坐廢矣」。制度局之設，的確引起原有官僚體系普遍的失權恐慌。雖然康有為的設想不錯，不去舊衙只增新衙，讓舊衙無事可辦，舊官僚有錢有裕，何樂不為？其實，康有為還是太書生氣了，殊不知傳統社會有權才有一切，官員們的主要收入並不源於那點合法官俸，沒有了權力，只有虛榮，自然不會有人去理，這麼一來，一切榮華富貴，阿諛逢迎都會離我而去。所以即便是保留舊官僚的尊榮，只要把權力收去，那麼還是會引起激烈的反抗。

在百日維新之前，康有為所上的關於開制度局的奏摺，均如石沉大海。百日維新開始后，康有為不屈不撓，再度上奏重申前議。光緒將此折發交總理衙門「速議復奏」。總理衙門在拖了一段時間之後，居然復奏加以逐條駁議。十分傾向於康有為意見的光緒覽奏「震怒」，旋將原奏擲還總署，令其複議。總理衙門眾臣覺得很不好辦，於是奏請軍機處一同複議，以便分擔責任。

「變通辦法」將康有為精選二十人設制度局的設計，改成為選翰詹科道（即翰苑與御史）十二人，輪日召見，以備顧問。這樣一來，制度局也就休矣。軍機大臣們抓住康有為有「以備顧問」一條，說你光緒不是要顧問嗎？給你，從翰林院、都察院等衙門給你派上十二人來。每天找個人陪你解悶。這些人還隸屬於各自的衙門，互不統屬，兩不相干，作為一個機構的制度局冰消雪化，覆巢之下無完卵，這個機構的議政、立法功能自然也就不存在了。https://read.99csw.com就算這十二個人都是維新派的，他們單個地出現，也沒有可能將現存的法律與規章修訂，更談不上制定新律了（誰都知道，這是一個相當大的工程）。更何況從翰詹科道能不能選出那麼多同意變法而又有能力的人來，還是個成問題的事。而且這些人由誰來選也很難說。

其餘所有的新政，像經濟改革，財政改革，廢八股，興學校，無一不陷在冗政的陷阱里，左右為難，動彈不得。連劉坤一這樣洋務派重臣，對經濟改革也消極觀望，推諉不辦，他居然說什麼「時事之變幻，議論之新奇，恍兮惚兮，是耶非耶，年老懵亂，不知其然」。對於新政的一道道上諭，他公然告訴下屬，「可辦辦之，否則靜候參處」。在《勸學篇》里高喊變法的張之洞，這時也非常消極，至少一隻腳已經從改革的潮流中拔了出來。連洋務派都持這種態度，其他的人就更是紋絲不動，乾脆就置之不理。時人所記，說「凡遇新政詔下，樞臣俱模稜不奉，或言不懂，或言未辦過」。至於像兩廣總督譚鍾麟這樣的頑固派老朽，竟然公開抗拒變法詔令，儘管光緒已明令廢八股，但他在廣州書院的考試中仍有意用八股試題。

修改各衙則例，是變法運動中學習日本改革行政體系的第一步，在百日維新之前，康有為以及各個維新之臣紛紛上書要求修改各衙則例，均如石沉大海，沒有消息。百日維新開始后，梁啟超說動倉場侍郎李端棻上書奏請修改則例，光緒不顧大臣阻撓，直接發布上諭，限各部在規定時間內修改各衙則例，辦竣後奏報。接到上諭后，中央各機關一體採取搪塞拖延戰術，開始除了理藩院在拖了個把月之後奏報已經派員辦理之外，其餘各衙就像沒這回事一樣，光緒帝不得已，再次嚴令督辦，各衙門也只是敷衍了事，一直拖到政變發生，此事遂不了了之。

在裁撤閑散衙門和各機構冗員的問題上，新政也遭到牛皮糖式的抗阻。

所以，無論從哪個方面來看，中國的近代化之途都是東方最難、最艱險的。

在乾隆時，曾經出現過書吏上下其手，矇騙堂官，套出幾十萬兩白銀的大案。儘管如此，這種祖宗遺下的病竇百出的則例，還在指導著各部的運行。

關於開制度局新政局的問題，最能顯示出「冗政」的威力。

巧妙的是，這樣的復奏，明擺著是對康有為設計的閹割與篡改，但光緒帝卻找不出適當的話來駁。因為它好像把制度局新九九藏書政局要乾的事都交「專人」去幹了，硬性將它駁回去，顯得皇帝專制，不合清朝傳統，更不合光緒此時的身份，等於給了西太后申斥自己的把柄。

眼見得硬抗抗不下去，諸軍機就改換戰略，以軟招棉花工夫來對付。花了一個月工夫炮製了一個「變通辦法」，採取偷梁換柱的方式，悄然換掉了康有為制度局的核心內容，代之以老一套的不痛不癢的「補丁」。

修改各衙門的則例，本是行政機構改革中非本質性的一項改革舉措。清代是個偏重於依賴制度與成規慣例進行統治的朝代，各個衙門根據辦事的需要，除了《會典》之外，還定有「則例」，即處理日常政務的條規與成例，多數以事例（即從前辦過類似公務）的形式出現，辦事時按例來套，參照前例執行便是。時間一長，事例繁多，規定細瑣，有時往往前例與后例矛盾抵牾，實際上給書吏文案之流上下其手、營私舞弊大開方便之門（因負責的高級官員無從去熟悉則例）。各衙門某種程度上是胥吏當家。清人有這樣描繪各衙辦事的：

堂官至，則掌印、主稿率全司司官魚貫而出，至堂檐下，書吏捧稿，每人而授之，使呈堂焉。受之者，莫知內容，亦毋庸知也。至堂上，則堂官整冠迎之，立而畫行，司官雁行立，畫畢，敬還司官，不敢久閱以煩司官也。有問，則掌印、主稿肅以對，對畢，率其曹出，有隨班上堂數年，不得與堂官交一語者。

開制度局和新政局（尤其是前者）是康有為為戊戌新政設計的核心內容。，在《日本變政考》和此前此後的奏摺中，康有為等人一直把開制度局作為原則性的建議提出並且反覆強調之。

由於制度局之設，不但刮光了軍機處和六部九卿的權力，而且連總理衙門也被剝蝕殆盡，所以制度局之議，引發了普遍的恐慌，也招致了異常激烈的抵制。

冗官不過是人浮於事，平白多出來的閑曹與浮吏，他們吃飯不管事，而且還搗亂，成事沒有，敗事有餘。而冗政就比較複雜了，它既有與冗官相聯繫的機構重疊、政出多頭種種制度結構上的癥狀，又是一種行政風格，它在行政運行上疲沓、沉悶、低效率，而且還外帶一種奇特的行政手段：只要中央政府的某些政策對一些大的既得利益集團不利，相應的政府機構就會利用政策間的間隙、文牘文辭的轉換等手段，使政策名存實亡。面對這樣的冗政機制，你就會像掉入了棉花套一樣，全然無處著力，也不知向rｅａd•９９ｃｓw•cｏm何處出擊。據說太平天國時期，某督撫受賄為手下一名屢戰屢敗的部下說情開罪，文案老夫子只將奏稿中的「屢戰屢敗」換個次序。變成「屢敗屢戰」，就化罪為功，安然無恙了。這種文牘功夫，就是冗政行政風格之一。

顯然，制度局也是根據光緒皇帝的特點而設計出來的，如果光緒變成了守舊者，那麼這個所謂進步性的制度變革就要化為皇帝集權的工具。應該說，如果皇帝具有開明、進步的意向，而且是強有力的，這種設計遠比那些看起來很鼓舞人心的，一上來就開議會實現君主立憲的方案要切合實際，對變革有利。熱衷於君主立憲乃至虛君共和的維新派將行動綱領定在「開明專制」上，說明他們對現實尚有一定程度的清醒估計。

在近代化的政治變革中，一下子就撞到冗政的軟牆上，顯然是一種不幸，但也絕非能單純依靠君主權威的雷厲風行所能克服的。況且在晚清時節，就是西太後主持變法，也要對地方督撫讓三分。

冗政現象在很大程度上具有超越制度的品性，即使相應的制度已經不存在了，但這種現象卻還可能在肆虐，這已經成為一種特異的政治文化現象。在傳統的政治體系中，這種現象也常常令最高統治者頭痛，因此，每有整頓吏治之舉，第一項是懲貪，第二項就是整頓玩忽和疲沓。相對來講，貪污還好整頓一點，但玩忽與疲沓卻像癌症一樣無法醫治，除非這種「官僚病」正好讓微服私訪的皇帝撞見，或者直接損害了帝王及某權貴的利益，才會稍稍受到抑制。實際上，造成這種現象的根源恰是那絕對的皇權。封建專制體制的發展趨勢是，權力愈來愈集中到皇帝一個人手上，原先尚可起一定平衡作用的相權，到了明清，也被取消，原來對皇權有勸諫功能的台諫制度也變成了只監視臣下的都察院。可惜，皇帝一個人的能力有限，眼睛也只有兩隻，又不肯由別人代勞處理政務，所以只有依靠層層的官僚塔來維持局面，在絕對的皇權底下，人人都不敢負責也不能負責，所以推諉和疲沓就變成了必要的保護劑，它至少能減少因事件責任而導致的「龍顏大怒」所帶來的傷害。搪塞、諉過，偷梁換柱的文牘的功夫，也是皇權底下官吏瞞上、自保、牟利的一種有效的手段。

在戊戌新政的推行過程中，不喜新政的大臣，幾乎是本能地利用冗政的滯力來阻擊之，其中既有衙門習氣的推諉與拖沓，又有巧用文牘的抵制，更有偷梁換柱搪塞陋習。