國家設官分職，各有專司。京外大小各官，舊制相沿，不無冗濫。近日臣工條奏，多以裁汰冗員為言。雖未必盡可准行，而參酌情形，實亦有亟當改革者。朕唯授事命官，不外綜核名實。現當開創百變，事務繁多，度支歲入有常，豈能徒供無用之冗費，致礙當務之急需。如詹事府，本屬閑曹，無事可辦；其通政司、光祿寺、鴻臚寺、太僕寺、大理寺等衙門，事務甚簡，半屬有名無實，均著即行裁撤，歸併內閣及禮兵刑等部辦理。又外省如直隸、甘肅、四川，皆系以總督兼管巡撫事。唯湖北、廣東、雲南三省，督撫同城，原未劃一。現在東河在山東境內者，已隸山東巡撫管理，只河南河工，由河督專辦。今昔情形，確有不同。所有湖北、廣東、雲南之巡撫，並東河總督，著一併裁撤。其湖北、廣東、雲南三省均著以總督兼管巡撫事。東河應辦事宜，即著歸併河南巡撫兼辦。至各省漕運，皆由海道，河道已屬無多，應徵漕糧，亦多改折。淮鹽所行省分，亦各分設督銷。其各省不辦運務之糧道，向無鹽場僅管疏銷之鹽道，均著裁缺，歸各藩司巡守道兼理。此外如各省同通佐貳等官，有但兼水利鹽捕，並無地方之責者，均屬閑冗，即著查明裁汰。除應裁之京外各官，本日已降旨，暨裁缺之巡撫、河督、京卿等員，聽候另行錄用外，其餘京外尚有應裁各缺，及一切裁減歸併各事宜，著大學士六部及各直省督撫，分別詳議籌辦。至各省設立辦公局所，名目繁多，無非位置閑員，薪水雜支，虛糜不可勝計，著一律裁撤凈盡。並將候補捐納分發勞績人員，嚴加甄別裁汰，限一月辦竣復奏。

顯然，維新派對此是有所了解的，他們似乎清楚政府機構改革的路徑和關鍵，所以，在百日維新中，他們並沒有急於向光緒建議拿令人痛恨的官僚體系開刀，而是提出立新不動舊的妥協方案。

黑幕之政是中國傳統政治運作的特有機制，其特徵就是政治運作過程從收集信息、謀划、決策到實施都不透明，而且有意強化其秘密性與神秘性，在運作過程中滲透著無窮無盡的陰謀。

政治的不透明性的表現，第二層就在於重大決策和立法過程的不透明。這裏連中下級官員也不叫參与。比如清制，中樞決策一般連六部尚書都不得而知，只有皇帝和軍機處那幾個人知道，所以地方督撫往往不惜花重金收買太監和軍機處的中低級官員為之打探，以便事先有所準備，尤其是在重大人事調配時，揣測「聖意」是十分關鍵的。碰到關係全局的重大決策，議政范嗣會擴大到六部、翰林院長官、詹事府長官和御史以及地方督撫，但中下級官員也只有知曉已成定局之事的權力，連上書言事之權也限於幾百個高級官員身上。當然，涉及國家機密，決策秘密進行是可以理解的，但所有立法和決策都在黑幕中進行，就成為中國傳統政治的一種特色了（官方的邸報都是官樣文章），它使傳統的權術學有無限的用武之地，陰謀和詭計始終伴隨每一件法令的產生，每項人事的任免、每一件重大決策，君主在玩弄權術，臣子們也在玩弄權術。後來曾擔任過袁世凱政治顧問的英國記者莫里循初到中國，最大的感慨就是發現官員們個個都像陰謀家。

而且，更為令人氣悶的是，官職實際上成為皇帝對臣子忠誠與效勞的恩賞。任高官享厚祿者，多半不是由於其才華出眾，而是由於任官多年沒有差錯熬來的，就是說儘管你什麼本事沒有，只要不生二心，也會熬到公卿之位。甚至於官員的貪污腐化，只要不搞得過分，皇帝有時也會容忍。能以腐化換取忠誠，在特定情形下也是合算的。秦將王翦出征楚國，屢次故意表現出貪財好色，這樣才能令秦王放心，漢相蕭何也有過類似的表現。他們這些人並非真的貪婪之輩，但他們知道只有表現出貪婪腐化，廣置良田美宅以「自訐」才會使君主覺得此人無野心，也就是說只有如此胡來才會使君主相信他們的忠心。

所以，我們可以說，在中國傳統官僚體系中的無為之治，實際上堪稱是低效能政治，或者是懶人政治，它與黑幕政治一樣，都是中國傳統官僚體制的伴生物，彼此你中有我，我中有你，須臾不可分離。它們與官僚體制之間不是體與用的關係，不是說有形的官僚體係為體而黑幕政治與無為之治為用。不打碎整個官僚體系和擊破相應的文化氛圍，單純想要提高效率、改善機能的努力都將是徒勞的。

無為而治是老子為其小國寡民理想境界設計的配套為政方針。自西漢以來，雖然獨尊儒術成為國策，但黃老的統治風格卻從未真正消失過。其原因，半是由於漢武帝之後的儒家已經變成融合儒道法的雜燴，半是由於官僚政治本身的低效率與低效能，無法應付複雜煩瑣的政事要求。

在這樣一種體制下，政權九九藏書的中心問題變成了能否保證一姓統治的穩固，所以要儘可能地利用體制結構來防止大權旁落和叛離傾向。即使有了制度上的保證還嫌不夠，在選拔官吏的時候，首要考慮的是效忠原則，官吏的忠誠可靠成了必要和首選的條件，才能只是第二、三位的因素。明、清兩代之所以堅持以八股取士，其核心就是八股以程式化的方式貫徹理學精神，不僅強調對君主的無條件忠誠，而且貫穿以「代聖賢立言」的揣摩風習，保障了取中之士，即進入仕途的後備官宦的聽話、順旨與可靠，根本沒有膽氣反叛朝廷。既然從一級級的科考中就學會了如何揣摩「聖意」，如何順從聽話，那麼做了官以後也就只好當個「維持會」的太平官了。

總而言之，光緒下詔裁撤的衙門和冗官，百分之九十九以上都有百分之百的理由該被裁撤。但是在戊戌那個當口，卻是百分之百地不應被開刀。

從這種暢快淋漓的嬉笑怒罵中，我們不僅能從中讀出維新派對官僚體系的反感，而且還可以發現事實上是暗含著以西方專業化的職官制度來取而代之的期待。

顯而易見，在沒有用一套新的政府系統來逐步取代舊的官僚體系之前，僅僅靠精簡手段整頓吏治，非但收不到提高效率削減經費的效果，而且還會造成不必要的社會政治動蕩。當然如果皇帝是鐵腕人物，動蕩可能會小一點，也會在短時期內提高一點行政效率，但肯定只是曇花一現，過不多久就仍復其舊，減下去的閑衙冗吏還會以別的名目「復辟」。

隋唐制度，進一步完善了三省體制，具體分工的六部出現。但是原來作為與君權起平衡作用的相權繼續被削弱，原來作為宰相的三省長官如不加「中書門下三品」銜，就不算宰相，而非三省長官，倒有可能行宰相之職，宰相之多寡，全由皇帝之意，多的時候可能有十餘人，少的時候就一兩人而已。

總的來看，此次裁撤之衙門和冗員，都有十分充分的理由，無論從哪個方面來說，這些衙門都該裁撤，中央詹事府等六衙門早就無事可辦，而督撫同城的巡撫也是擺樣的官，其餘像河漕、鹽運等衙也大類如此，均屬國家行政體繫上多餘的贅疣，是人人都明白的白養人的地方。至於中央各衙之冗員，地方同知、通判、佐雜之官，積久無事可做，也是名副其實的冗官廢官。各省的辦公局所，倒是應當區別對待，並非全是「位置閑員，薪水雜支」，洋務運動以來，地方上平添了不少「新式」政務，老衙門辦不了，於是只好設置局所，時間一久，流弊難免，遂成督撫安置私人之所，但原來的功能並未完全消失。從另一角度說，這些局所也是督撫實力膨脹的一個標誌，督撫原有簡單的從屬機構已不敷用，增加屬員朝廷又無定製，只好廣設局所，所以局所之設對於督撫的權力保障也是必要的。

宋代將這種集權宰相制與中央政府的相互牽制機能發展到極致，政出多門，冗官冗吏成為一大痼疾。而且，鑒於唐代藩鎮割據的教訓，「杯酒釋兵權」之後，中央禁軍分設樞密院與三衙來管理統轄，三衙有統兵之權但無調動之權，而調兵之權則由皇帝認可後由樞密院發出。樞密院長官有多人，而三衙（殿前司、侍衛馬軍司、侍衛步兵司）職權也相互參差，各自內部也有牽制功能。

清承明制，相互牽制的機能甚至過之。開始決策機構以內閣與議政王大臣會議並列，後來設軍機處，但內閣仍存。而軍機處設在內宮，其作用類似明代的司禮監，不過主事者不是太監而已。六部分設滿漢尚書各一，滿漢侍郎各二，而侍郎並非尚書的副職，各自對皇帝負責，均有單獨奏事權。地方上也一樣，設總督、巡撫主管一省之政，但同時設布政司（藩司）、按察司（臬司）、提督、學政等軍政省級官員，分管一方事務，各無統屑，他們的品級雖然低於督撫，但並非督撫之下屬，各有獨立的奏事權，直接對皇帝負責。兵制也類似之，總督巡撫與提督、總兵有統兵之權，但無調兵之權，調兵之令由兵部出，另外還有八旗兵分鎮各地以監視綠營。

儘管光緒在甲午戰敗之後也讀了一些新書，對西方近代政治也有所了解，但是在對待中國傳統官僚體系的態度以及變革思路上，他與維新派是有距離的。

從策略上講，維新變法這種史無前例的政治變革，各種阻力本來就很大，由變革引發的社會動蕩按理應該儘可能減少到最小才是理智的選擇。但是百日維新中的這場精簡舉措，卻引發了一場攪動朝野的大風波，整個一百零三天變法的各種措施，就數這件事引起的震動為最大，英國公使竇納樂說此舉「比在中國政界起個革命差不多」。此言不謬。被裁撤各官人人含怨，連帶失業的人員僅在京城就達萬餘人，人人若喪家之犬，恨聲盈城，連帶著的效應https://read.99csw.com是謠言滿天飛，沒有被裁撤的衙門的官員也人心惶惶，有的說要裁翰林，有的說要裁侍郎，一夕數驚。當時任鴻臚寺卿的榮慶，聞被裁撤，雖感意外，只是稍有不平，覺得自己剛得官就丟官，慨嘆「無伸不屈，此一端也」。但對他的僚屬卻感到「情殊可憫」。准許旗人自謀生計引起的震動沒有這麼大，因為旗人的「鐵杆莊稼」並沒有被砍倒；廢八股也沒有引起這麼大的擾動，因為舉子們還有時間，可以在「策論」上一碰運氣，而被裁的官員，連帶失業的胥吏、工役，馬上面臨的是失業，所以，由此而引發的瞬間震動是異乎尋常的，副作用也是無法估量的。

光緒要裁撤的衙門和淘汰的冗官，大多數已存在非止一日，甚至可以說是清朝二百余年積下來的老問題。從皇帝到一般官吏都知道這些衙門和職位就是以供養閑人的。歷代皇帝並非不想裁撤，而是不能裁撤（同樣的閑衙還有盛京的六部），留著它們對政治穩定有好處。恩養士大夫是歷朝歷代都很在意的一件事情，正式的官職沒有了，就要添些閑衙和冗職來安置，衙門在傳統政治體系中，不光是行政機關，有辦事功能，還有養人的功能。不是閑衙的衙門，辦事效率也不高，比較起來，閑衙也只能算是辦事功能高度萎縮而已，五十步笑百步。況且無事可辦也就意味著無權好弄，自然也就沒有了外快好撈，所以對於閑衙和冗員，別的衙門官吏並沒有多少怨氣，這也是它們能夠安然度過那麼多年的原因之一。

儘管反覆強化三綱五常的效忠意識，完善了以儒家文化為主體的傳統倫理體系，統治者依然不敢輕易將未來交給受這種教育的士大夫，中國傳統政治中的權力制衡機制與其說是防止權力的失衡，以便監督，倒不如說是預先給圖謀不軌者製造障礙，使權力的失控在制度上就成為不可能。除了在職務設置上的相互牽制而外，還有專門的監察機構以及特務機構（東西廠與錦衣衛）和特務手段（密折制度）加以防範。愈是到封建時代的晚期，皇權就愈尊，而對臣子的防範就愈嚴，行政效率也就愈不講求。當然，效果也是十分明顯的，有宋一代，從沒有出現過地方割據的現象，明清兩代，除了清初的三藩（這是在原有體系之外軍事集團）之亂而外，內無叛臣而外無叛將。縱然像明代魏忠賢那樣權傾朝野的人物，只要皇帝出面，搞掉他也就是吹灰之力。

精簡風波給了反對變法的頑固派一個很好的機會，他們利用這個機會把水攪渾，將震動迅速擴大到整個官場，而他們自己則充當反裁撤的「好人」，以收買人心。軍機大臣兼戶部尚書徐桐堅持不肯裁員，似乎很仗義地說：「先革去老夫，徐議未晚。」而戶部尚書敬信也說：「予不為怨府。」，此後那一撥一撥的無根之謠，攪得人心惶惶，幾乎在一夜之間，反對和懷疑變法的官員增加了不知幾倍。精簡詔令也使得本來持觀望游移態度的地方督撫離心傾向加大，儘管光緒三令五申，但督撫們終變法之期，未裁一人，未撤一個局所，表現出最強烈的抵制意向。

建立在中世紀農業經濟基礎上的政府行為本來是很簡單的，但傳統的行政系統卻仍舊不能很好地完成任務，必須將之簡而又簡，形成乾巴巴的幾條幾款，等於變成一種模板，執行者只需拿起套上便成，由此可見其政府效能之低。也正是由於這個原因，傳統政府始終對於工商業稅收與管理缺乏統一而明確的政策與辦法，不是放任自流，就是竭澤而漁。體現在王朝的總政策上就是重農抑商。工商業的發展給社會帶來了巨大財富，但政府收入卻並不因此而有多大的增加，以清代為例，中晚期之後商業不可謂不發達，但關稅徵收從政策到機構卻非常不健全，海關與常關機構在政府中幾乎沒有什麼位置，徵收方式極為原始，稅額沒有一定，採用包干制，只交足一定數額，其餘由稅官私分，稅額根本不反映商業的增長（只有包干制低效能的政府機構才能應付）。以致長期以來，儘管商業一天天地發展，但有關的稅收卻始終在國家財政收入中占很小的份額（不僅關稅收入低，其他相關的商業法規、稅種制定都是一片空白）。只是進入近代以後，引入了西方的稅收管理體制和任由外國人把持稅務，關稅收入才逐年上升，佔了財政收入的很大比重。

但凡有點作為的君主，都很痛恨行政效率低下和辦事拖沓、推諉與層層扯皮的官僚習氣，常常會在整飭吏治的詔書中加以痛詆。但是奇怪的是，傳統官制的設置與安排，卻恰恰與提高效率的要求相反，首先考慮的是效忠原則和防止專權及叛離傾向的權力平衡，為了能夠維持體系的穩定https://read.99csw.com，寧願犧牲效率。只有在少數的情況下，效率才會與效忠並列被重視，如戰爭年景或者像戰國那種高度競爭的時期。而在傳統社會的常態（即所謂太平年景），官制上的一職多官，多頭負責，相互牽制的現象幾乎可以說是普遍性的。秦與西漢為政尚簡，但相權已由三公分享，東漢已明顯地出現三公與尚書台的分立，中樞相權再度分散，以凸現皇權的分量。魏晉南北朝時期，中書省與門下省與尚書台三足鼎立，分掌中樞，原來的三公九卿成為虛銜，三省的地位較卑的長官及屬曹，成為圍繞皇權的決策與行政實施的官員，三者之間的相互牽制，使大權旁落成為更加困難的事。

中國歷史上的改革，涉及機構精簡者頗多，北宋的慶曆新政與王安石變法，精簡都是其重要內容。對於任何政權機構而言，精簡問題的核心就是一個行政效率與政治穩定間的平衡。而政府機構精簡的真正實行，有賴於經濟的近代化、市場體系的建立與完善，有賴於在此基礎之上的政治民主化。

維新派處於在野後進的位置，對官僚體系的痛恨比之光緒有過之而無不及，即使不是出於思想家的觀察與思索，單就在野後進的身份，就足以令其對現存體系產生反感。我們從一篇篇發表在《時務報》《知新報》上的言辭犀利的抨擊官僚體制的文章上，可以充分體會維新派對官僚體制刻骨銘心的嫌惡與痛恨，請試觀一鱗：

黑幕之政在傳統的分工不明確，職責不清，權力交叉，相互牽制的官僚體系中找到了它最合適的土壤。只有這種權、責、利都不清晰的官制才方便上下其手，從中牟利，才可以欺下瞞上，施展陰謀，很巧妙地對決策施加影響而皇帝又不容易識破其陰謀（決策秘密，圈子狹小的必然結果，因為無從聽取各方的意見，即使有人看破了，由於權責不清，也不一定去多事）。越是機構臃腫，越是職責不分，政治的透明度就越低，這幾乎成了一種規律（當然，小道消息加上謠言會滿天飛），水不渾就無法摸魚，政不亂則無從上下其手。辦一件事經歷的環節越多，能管得著的衙門越多，箇中奧妙就越難為外人知曉，事情成功與否就越是取決於背後的黑幕交易，因此社會上居然出現了專門或半專門的經辦這類事情的人員，一些熟門老吏和訟棍也就大有市場。

臃腫低效機構中無為之治的另一種表現是，過多地依賴慣例來處理政務，而不是依靠法規。比如清代六部政務處理，主要依靠則例，而非會典。則例基本由一條條事例組成，非常直觀易解，辦事人只需按圖索驥，循例照辦就完了，幾乎不需要什麼思索。所以實際上辦事的人都是層次很低的胥吏，由這些文化不高的人在維持部務。

官唯無恥，故不學軍旅而敢於掌兵，不諳會計而敢於理財，不習法律而敢於司理，瞽聾跛疾，老而不死，年逾耋頤，猶戀棧豆，接見西官，慄慄變色，聽言若聞雷，睹顏若談虎，其下焉者，飽食無事，趨衙聽鼓，旅進旅退，濡濡若驅群豕，曾不為怪。

無為而治在傳統政治中的表現主要是簡化行政手續和簡化行政名目，尤其是在涉及政權命脈的賦稅徵收方面，儘可能地使名目與手續簡便起來。既方便老百姓，也適應運轉不靈的統治機器的狀況。明代的賦稅、徭役改革一條鞭法和清代的攤丁入地，本質上都是簡化手續減少名目，使錢糧徵收簡單化，而簡化手續的最大受益者是政府，不僅錢糧數額增加了（由於減少環節手續而省掉的浮耗），而且無須提高政府機關的效能就可以滿足統治需要。北宋王安石變法之所以失敗，除了反對者的阻礙外，主要是自身改革措施手續太繁複，如青苗法春放（貸）秋收（貸），種種名堂老百姓不易明白，官僚體系也辦不明白，結果往往將好事辦成了壞事，上上下下攪動得亂七八糟。反過來，像一條鞭法這種改革就推行得非常順利，因為它「官民兩便」。當然，這種簡政為黑幕之政造成了一點不便（環節一少，手續一簡有人就不好上下其手），但是想從中漁利的人還是有辦法失之東隅，收之桑榆。手續簡化了，他們可以在浮收上打主意，或者乾脆在確定稅額時，就將自家的好處一併考慮進去。其實實行一條鞭法之後，老百姓只是方便了，不再受沒完沒了的攪擾，而負擔並沒有減輕。所以，這就更說明這種簡政的改革主要是為運轉不靈的官僚體系打算的（實際上，真正能讓老百姓減輕負擔的是一條鞭法實行前的「均徭法」，但實行起來卻由於執行者的緣故，反而增加老百姓的負擔，而且平添了無盡的騷擾）。

精簡風波實際上是以走老路的方式來辦「新政」，而且在非常不合適的時機製造了官場的普遍恐慌，這對於整個新政有百害而無一利，行政效率不會因此而提高，經費也不會因此而節省https://read.99csw.com（裁撤之令一下，各被裁衙門一鬨而散，連桌椅都化為烏有，損失極大），更糟的是正當改革還需要利用官僚機器的時候，深深地得罪了它，使想依原行政渠道推行新政的企圖受到重創，平白增添了改革的阻力，使變法形成了兩層皮，一層是熱熱鬧鬧的變法詔令，一層是冷冷清清的推行之局。

明清兩代官制設置上有意製造牽制效果的現象仍然十分嚴重，其總的指導思想就是不容許除皇帝之外另有一個哪怕只管處理日常事務的權力中心，中央與地方的政府機構對政府事務均沒有決定權，職權的交叉與滲透使得政出多門，誰也負不了責，幹不成事，一切均須取決於皇帝的裁決調配。為此自明代開始取消相權，代之以名不副實，實際上只起諮詢參謀作用的內閣，而內閣又受制於太監當家的司禮監。由於內閣並無法定的「相權」，六部直接對皇帝負責，所以六部與內閣之間又形成牽制。地方官制取消元代中書行省制度，代之以布政司、按察使司與都司三司並立的格局，三司職能交叉，上面又缺乏一個統一的協調機構，結果三司只有相互牽制而無相互協調，很快就暴露出事權不一，運轉不靈，效率低下的弊端，又不得已派出臨時、監督性的巡撫與總督去協調。

地方軍制以文官為經略安撫使掌軍，以武將總管、鈐轄、都監等職實際管理軍隊，實行文武相互牽制。結果，終宋之世，大權旁落和地方割據之事是消失了。但行政機構臃腫、軍隊無戰鬥力，使得北宋以積弱積貧聞名後世，在北方少數民族的入侵打擊下，只有招架之功而無還手之力，最後連招架之功都喪失了。

龐大臃腫低效能的官僚機器能夠運轉起來而且存活下去，有賴於兩種伴生機制，一是黑幕之政，二是無為之治。前者顯示了臃腫機體的運作奧秘，後者則作為一種前提保障了這一機體的生存。

政治的不透明首先是針對老百姓的。「民可使由之，不可使知之」雖然是老子的名言，但卻為歷代獨尊儒術的統治者所遵行著。「天高皇帝遠」，真正與老百姓打交道的是縣級行政組織，所謂的「親民之官」。一般來講，縣級政府組織的所有行政運作，從刑政、徭役徵發、賦稅徵收到一般政務處理，老百姓是不清楚也無法搞清其奧秘的。縣級長官（一般叫縣令或者知縣）一般有縣尉、典史一類的佐雜官來幫忙，但真正對政務起作用的卻是另兩套班子，一套是胥吏系統的與中央六部對應的吏、戶、禮、兵、刑、工六房胥吏，他們一般不隨官員升遷調動，自有自己的傳承體系，一縣具體的事務，如錢糧徵收，刑事勘察，兇犯緝拿等均由他們會同皂隸實施，他們熟悉當地的情況，各鄉田地廣狹，戶口多寡他們都爛熟於心，是活的「魚鱗冊」，他們有自己的一套運作規矩和方式，絕對地不傳之秘，胥吏之間交任時，下任需花錢從上任手裡買出來，或者乾脆就是祖傳世襲的，傳子不傳女。不光是錢糧徵收，刑事案件的處理縣令要依靠他們，就是官員的送往迎來的饋贈，年節打點上司的禮錢，都需靠這些人「點撥」和操辦，否則幹不了多久就會被上司參掉。

像每個欲有所作為的皇帝一樣，光緒對於冗官與冗政都有說不出的厭惡。更加上親身經歷了甲午戰爭中官僚體系庸碌無能，統治機器的腐朽不堪，面對猖狂的日軍，舉國上下尸位素餐的百官群僚，面面相覷，百無一用，充耳欲聾的，除了大話、空話就是軟話和孬話，在戰爭中信息不靈，指揮不靈，周轉不靈以致事事不靈，光緒覺得滿朝儘是老謬昏庸之輩，毫無用處，恨不得立時將此輩「盡行罷黜」才解氣。

事實上，中國官僚體系臃腫、低效能的現狀的根本改觀，必須完成從中國官僚體系向西方政府職能體系和議會民主體制的轉變才能實現。這裡有兩個問題，一個是政府機構分工思路的轉變；一個是政府機構職能的改變。中國傳統政府也是有分工的，有吏、禮、刑、戶、兵、工六部還有其他監寺，但這個思路是不符合近代化的要求的，既沒有分出內政與外交，也沒有明確分出司法、民政，更沒有郵政、鐵路、警務等部門。政府職能中西也有根本的不同，比如，西方也有工業部，從名稱上看好像類似於我們的工部，但我們的工部所負責土木工程、水利工程以及各種器物製作工程統統是政府行為，政府自身就是工程的組織者和實施者，工部負責其經費和組織實施，說白了就像朝廷的工程處和工匠頭。而西方的工業部則是負責國家工業部門的法規制定、計劃協調的，而工業部門不論國有還是私營的工業企業，其行為都不是政府行為。也可以說，西方的政府職能含有服務的意義，而中國傳統政府的職能則是直接管理。只有實現這兩種意義上的轉變再加上配套的議會民主，中國傳統政府臃腫、低效能狀九-九-藏-書況才能改變。

師爺是作縣令的必須從自家荷包里掏錢僱用的「幕僚」（僱用費不會很多，因為只要將他們帶到任上，他們自然會有辦法裝滿自家的腰包），一般有專管往來文稿的文案師爺、主管刑名的刑名師爺和管錢糧徵收的錢糧師爺。這些師爺，據說在明清兩代多出在紹興，因此又被稱為「紹興師爺」，師爺有自己的傳承，有自己的一套秘不示人的處世規矩和辦事秘訣，其中的三昧外人是不可能窺透的。他們文化程度較高，智慧程度和玩弄陰謀權術的功夫也高，幾乎每個縣令都要僱用他們，而且必須給予他們相當的尊敬和禮遇。師爺中除了文案專門在文牘上糊弄應付上司而外，其餘的師爺必須與胥吏打交道，兩者在鬥智鬥法中達成交易，再與當地士紳勾串，也達成某種交易，從而在幾乎每件政務中上下其手，既要滿足國家基本的錢糧的徵收，徭役徵發任務，也要讓縣令有所滿足，還要使師爺與胥吏乃至皂隸都有所分潤。其具體的操作過程，操作秘訣，不僅外人不知，就連身在其中的縣令也不知其詳，稍微書生氣足一點的縣令往往就會成為他們手中的玩物，不僅好處都讓這些人佔了去，而且自家還會落得個貪酷的聲名而丟掉烏紗乃至腦袋。不過這種極端情形並不多見，如果碰到冬烘的縣官大老爺，師爺與胥吏通常的做法是好處自己佔大頭，小頭也會讓給那冬烘，而且還會讓他官當得說得過去——這就是他們的職業道德，留有餘地，不趕盡殺絕、不竭澤而漁（不光地方政府，中央政府也存大量的胥吏，諸如供事、書辦、經承等等，六部分管各事，但實際業務往往一切委之於胥吏，因此正式官員往往也受胥吏的欺矇與玩弄）。

由於在傳統政治體系裡官職不僅僅是辦事的，也意味著社會地位和實際利益及榮耀，成為皇帝的一種恩賜。所以冗官浮吏現象的存在儘管損害行政效率，但皇帝不一定都有消滅它的積極性。有時為了安置人員，還有意保留一些閑衙與虛職，明代至成祖朱棣已將首都遷到了北京，可南京仍然保留一套沒有用處的中央政府機構。清代也如此，入關之後，也在盛京保存了一個微型的六部體系。清朝不立太子，但作為東官屬官機構的太子詹事府卻依舊存在。乾隆說得好：「儲貳未建，其官原可不設，第以翰林敘進之階，姑留以備詞臣遷轉地耳。」為了安置人員，官僚體系往往毫無必要地增設新衙門，添加新官職。明代弘治年間，僅半年工夫，為新開設的衙門開鑄印信、關印、銅牌已有八十余個，而且「似此增設，無歲無之」。新設的官員隨便加上「撫民、督糧、兵備、水利、理刑、提學、管屯、管礦、勸農」等名目，實際上根本無事可做，新增衙門，添加冗員，皂隸與胥吏也得相應增加，明代參政一員例用皂隸十員，但實際多用至三四十個。光養閑人這一項，就使得官僚體系臃腫不堪，這些散衙冗員雖無事可辦，但攪亂卻有餘，平白添加了行政的混亂與無序。

有人認為，中國古代官僚體系還是相當精幹的，說是以清代為例，統治幾億人民和一千多萬平方公里的土地只用了四萬左右的官員，實在堪稱世界上的奇迹。當然，說這話的大多為並不十分了解中國情況的外國人，他們不知道中國傳統政治制度中的「貓膩」，不清楚除去正式官員之外，還存在著幾倍于正式官員之外的吏，甚至還有算不上吏的「師爺」和地位較高的幕僚及地位下賤的皂隸。這些人不論地位高低，都是行政體系須臾不可或離的組成部分，缺了這批幾倍乃至十幾倍于正式官員的人，統治機器連一天也運轉不起來。對於中世紀相對來說十分簡單的行政任務而言，這樣一支由正式官員加上吏胥，再加幕僚和師爺以及皂隸的行政隊伍，應該說不能算「精幹」。況且，中國傳統社會的農村，一向有鄉村自治的傳統，在野的士紳，實際承擔了編外行政隊伍的責任。

現在我們可以明白了，對於傳統王朝來說，政治穩定是政治的首要目標，維持一姓世襲的傳承，保持皇室的地位，是設置官位和官職首先必須滿足的條件。而擔任各種官職的人，也必須將穩固皇權視為首要任務，既不需要過分地勤政，追求政治效果，更不需要有什麼創新意識。

然而，光緒卻是很性急，與他同樣性急的還有一些倒不一定懂西學可卻急於改變中國面貌的官員，岑春煊就是一個。岑春煊這位世家子弟，一向性急氣盛，倒是有心辦好事，可是眼裡不能容人，為官一世，最好參劾下屬，人送綽號「官屠」。在百日維新期間，身為廣東藩司的他倒是表現出了相當的積極性，與兩廣總督譚鍾麟鬧得關係很緊張。他上書光緒，建議淘汰冗官，裁撤閑散衙門。光緒覽奏后，正中下懷，馬上下詔裁衙和汰冗，並要求各省切實執行，詔雲：